Развитие механизма экологической оценки хозяйственных решений в управлении npupoдоnoльзованием

brief description

ВВЕДЕНИЕ...4

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ОЦЕНКИ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ

1.1. Экологическая оценка хозяйственных решений как инструмент

управления природопользованием...13

1.2. Развитие экологической оценки в зарубежных странах и международных организациях...18

1.3. Опыт использования государственной экологической экспертизы, оценки воздействия на окружающую среду и экологического аудита в системе принятия хозяйственных решений...30

Глава 2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ОЦЕНКЕ ПЛАНИРУЕМОЙ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ С УЧЕТОМ ОСОБЕННОСТЕЙ АДМИНИСТРАТИВНО-

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

2.1. Анализ управленческих подходов и инструментария подготовки и

принятия экологически ориентированных хозяйственных решений...46

2.2. Учет природно-экологических и социально-экономических особенностей территории при принятии управленческих хозяйственных решений.73

Глава 3. РАЗВИТИЕ МЕХАНИЗМА ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ОЦЕНКИ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ

3.1. Разработка методических рекомендаций по экологической классификации объектов хозяйственной деятельности...88

3.2. Процедуры предварительной экологической оценки и экологического аудита как элементы системы подготовки экологически ориентированных хозяйственных решений...102

3.3. Использование информационных технологий в системе экологической оценки хозяйственных решений...115

ЗАКЛЮЧЕНИЕ...142

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ...145

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1. Этапы развития российской системы экологической оценки

Приложение 2. Результаты анализа специфики объектов государственной экологической экспертизы Алтайского края и денежных затрат на проведение государственной экологической экспертизы.

Приложение 3. Ориентировочные Перечни документации объектов хозяйственной деятельности первой и четвертой категории экологической классификации.

Приложение 4. Проект Положения о предварительной экологической оценке намечаемой хозяйственной и иной деятельности на территории Алтайского края.
Введение

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Возрастающая нагрузка на окружающую среду в результате хозяйственной деятельности требует разработки и реализации мер по совершенствованию управления природопользованием с точки зрения оценки уровня допустимости такого воздействия. Переход к новой парадигме развития общества в соответствии с рекомендациями Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.) и Йоханнесбургского Саммита (2002 г.) ориентирован на сбалансированное, экологически безопасное социально-экономическое развитие без исчерпания природно-ресурсного потенциала. Такой подход предполагает усиление экономической ответственности за все формы деятельности, наносящие ущерб окружающей среде. В мировой практике широко применяется экологическая оценка планируемых хозяйственных решений как эффективный метод по предотвращению и минимизации неблагоприятных воздействий на окружающую среду, что позволяет соединить в одном процессе прогностические и управленческие задачи природопользования, делает перспективным использование экологической оценки как одного из инструментов для перехода к экоразвитию.

В России механизм принятия хозяйственных решений построен на использовании таких инструментов, как государственная экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), составляющих основу отечественной системы экологической оценки. В то же время практический опыт ряда регионов страны показывает, что финансовые и временные затраты, а также издержки, связанные с проведением этих процедур по объектам микроэкономики зачастую не адекватны полученным выгодам от предотвращения возможного экологического ущерба. Кроме того, российская система оценки, имея в своей основе административные подходы, не обеспечивает в полной мере должной ответственности лиц за принятие недостаточно обоснованных с экологической точки зрения управленческих решений.

В Экологической доктрине Российской Федерации (2002 г.) в качестве приоритетных мер регулирования природопользования указывается на необходимость совершенствования механизма и усиления роли экологической экспертизы и усиления оценки воздействия на окружающую среду, включая экспертизу проектов, технологий и государственных программ. Актуальность исследования определяется необходимостью совершенствования управления природопользованием в условиях рыночной экономики и интеграции России в мировое сообщество, что связано с разработкой и внедрением дифференцированных инструментов и процедур управленческих решений о допустимости реализации намечаемой хозяйственной деятельности, учитывающих ее экологическую и социально-экономическую значимость.

Степень изученности проблемы. В отечественной и зарубежной науке вопросам изучения эколого-экономических взаимодействий и поиску путей устойчивого развития посвящены труды Акимовой Т.А., Балацкого О.Ф., Бобылева С.Н., Гагут Л.Д., Глазыриной И.П., Гирусова Э.В., Гусева А.А., Гофмана К.Г., Комарова М.А., Лемешева М.Я., Лукьянчикова Н.Н., Мельника Л.Г., Моткина Г.А., Пахомовой Н.В., Протасова В.Ф., Резанова В.К., Рюминой Е.В., Тихомирова Н.П., Хачатурова Т.С., Чепурных Н.В., Костанза Р., Шульц В., Зиберта X. и др.

Вопросам развития инструментов управления природопользованием (экологическая экспертиза, оценка воздействия на окружающую среду, экологический аудит) посвящены труды отечественных ученых Аверченкова А.А., Арского Ю.М., Гришина Н.Н., Данилова-Данильяна В.И., Комаровой Л.Ф., Лопатина В.Н., Максименко Ю.Л., Порфирьева Б.Н., Потравного И.М., Шевчука А.В., Яблокова А.В. и др. Их исследования способствовали формированию концептуальных подходов к экологической оценке и становлению управленческих процедур, ориентированных на федеральный уровень принятия хозяйственных решений. Определенные теоретические подходы к развитию отечественной системы экологической оценки были предложены В а-

сильевым С.А., Голубевой С.Г., Горкиной И.Д., Черпом О.М., Хотулевой М.В. В то же время указанные подходы требуют научной доработки и детализации для практической реализации на уровне регионов применительно к рыночным условиям хозяйствования.

Цель исследования состоит в разработке методических подходов и положений по развитию механизма экологической оценки хозяйственных решений, обеспечивающего устойчивое природопользование и социально-экономическое развитие региона в условиях рыночной экономики.

Для достижения поставленной цели сформулированы и решены следующие задачи:

• Исследовать теоретические основы, роль и место экологической оценки при подготовке, принятии и регулировании управленческих хозяйственных решений на основе анализа зарубежного и отечественного опыта.

• Проанализировать с учетом практики применения государственной экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду на уровне субъектов Российской Федерации проблемы, связанные с использованием действующего механизма экологической оценки.

• Определить тенденции развития системы экологической оценки хозяйственных решений в рыночных условиях экономики и предложить рекомендации по совершенствованию механизма управления природопользованием.

• Разработать предложения по совершенствованию управленческого инструментария по подготовке и принятию экологически ориентированных хозяйственных решений с учетом эколого-экономической специфики регионов.

Предметом исследования является совокупность методов, процедур и инструментов подготовки и принятия экологически ориентированных хозяйственных решений для эффективного управления природопользованием и охраной окружающей среды в регионах.

В качестве объекта исследования рассматриваются объекты государственной экологической экспертизы, оценки воздействия на окружающую среду, объекты экологического аудита, нормативные и правовые документы субъектов Российской Федерации в области обеспечения экологической безопасности хозяйственных решений. В качестве конкретного региона исследования рассматривается Алтайский край.

Методология и методика исследования. Теоретической и методологической базой диссертации являются исследования отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области экономики и управления природопользованием, системного анализа; законодательные и другие нормативные правовые акты Правительства РФ и субъектов РФ, направленные на предупреждение негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, отчетные и нормативные материалы субъектов РФ по развитию государственной экологической экспертизы, ОВОС и других инструментов экологической оценки для управления региональным природопользованием и устойчивым развитием.

При решении поставленных задач применялись системный анализ, методы теории управления, теории классификаций, расчетно-аналитические методы и методы группировок, эколого-экономический анализ, методы экспертных оценок, статистические методы, нормативный метод и другие.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Экологическая оценка хозяйственных решений должна рассматриваться в системе приоритетных мер по управлению природопользованием и охране окружающей среды региона.

2. Система экологической оценки в условиях рыночной экономики должна быть построена на основе дифференцированных инструментов и процедур подготовки и принятия экологически ориентированных управленческих решений, обеспечивающих учет социально-экономических интересов

8

взаимодействующих сторон общества в контексте допустимого уровня воздействия на окружающую среду.

3. Предложенные методические подходы к развитию механизма экологической оценки, основанные на экологической классификации объектов хозяйственной деятельности, процедуре предварительной экологической оценки и использовании экологического аудита способствуют снижению финансово-временных затрат при принятии хозяйственных решений по объектам микроэкономики и обеспечивают устойчивое природопользование в регионе.

Научная новизна исследования состоит в обосновании и разработке системы дифференцированных инструментов и процедур по подготовке и принятию экологически ориентированных хозяйственных решений, обеспечивающих устойчивое природопользование на региональном уровне.

Научная новизна работы состоит в следующем:

1. Обоснованы организационно-экономические предпосылки и направления развития национальной системы экологической оценки хозяйственных решений, интегрирующие различные процедуры их подготовки и принятия, что позволяет обеспечить существенную экономию финансовых и временных затрат инвесторов и устойчивое управление природопользованием на муниципальном и региональном уровнях.

2. Сформулированы методические подходы к развитию механизма экологической оценки хозяйственных решений в условиях рыночной экономики, обеспечивающие учет эколого-экономического потенциала административно-территориального образования и геоэкоситуационные особенности территории, а также выделены трансакционные издержки в общих затратах на получение заключения государственной экологической экспертизы (дополнительные затраты на получение заключений органов контроля и надзора, затраты на проведение инструментальных анализов и замеров, получение сведений о фоновых загрязнениях окружающей среды, транспортные и другие издержки).

3. Разработаны дифференцированные инструменты подготовки и поддержки принятия экологически ориентированных хозяйственных решений, включающие экологическую классификацию объектов хозяйственной деятельности, процедуру предварительной экологической оценки и экологического аудита, и являющиеся основой механизма отбора объектов намечаемой хозяйственной деятельности для выполнения ОВОС и государственной экологической экспертизы.

4. Предложены порядок и схема классификации объектов хозяйственной деятельности в системе экологической оценки, увязанные с системой подготовки управленческих хозяйственных решений с учетом критериев экологической опасности и экологической значимости намечаемой деятельности. При этом экологическая значимость определена как совокупность факторов экологических воздействий в контексте социально-экономических интересов населения, бизнеса и государства.

5. Разработан алгоритм предварительной экологической оценки намечаемой хозяйственной деятельности, включающий в себя не только экологическую, но также социальную и экономическую оценку воздействий, а также предложены практические рекомендации по интегрированию экологической оценки в автоматизированные системы подготовки управленческих решений на примере управления процессом государственной экологической экспертизы регионального уровня на основе использования информационных технологий и банков данных геоинформационных систем.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в научном обосновании необходимости применения механизма экологической оценки хозяйственных решений в управлении природопользованием. Результаты исследования расширяют и углубляют понятийный аппарат экономики природопользования, создают надежную и экономически эффективную систему и процедуры принятия управленческих решений

10

с учетом экологический факторов и могут использоваться в системе природоохранных и контролирующих органов, а также в учебном процессе вузов.

Разработанный автором алгоритм экологической оценки хозяйственных решений может быть использован для подготовки нормативно-правовых документов в области перспективного и стратегического управления природопользованием в целях обеспечение развития региона как устойчивой соци-ально-эколого-экономической системы.

Реализация результатов исследования. Научные положения, результаты и рекомендации диссертационного исследования использованы:

- федеральными и региональными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, в том числе по Алтайскому краю, при подготовке методических документов и принятии управленческих решений о допустимости реализации объектов намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также при подготовке материалов к ежегодным государственным докладам «О состоянии и об охране окружающей природной среды Алтайского края» (1995-2003 гг.);

- Всемирным Банком (Московским представительством) при подготовке в 2002 г. пилотного исследования потенциала российской системы экологической оценки «Насколько эффективна система экологической оценки в России?»;

- Институтом водных и экологических проблем СО РАН при выполнении НИР «Экспертиза экологических последствий добычи биологических ресурсов в реках и озерах края» (2002 г.);

- Алтайским отделением международной академии информатизации при выполнении НИР по разработке автоматизированного комплекса «Система управления процессом государственной экологической экспертизы» (2003-2004 гг.);

- Алтайской краевой общественной социально-экологической организацией «Планета» при выполнении НИР по разработке инструкции «Требо-

11

вания к составу материалов комплексного экологического обследования участков территории, представляемых на государственную экологическую экспертизу, для придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъекта РФ».

Кроме того, результаты исследования используются Алтайским государственным техническим университетом при подготовке инженеров-экологов и при повышении квалификации руководящих работников региональных и муниципальных органов власти.

Апробация работы. Основные научные положения и результаты исследования докладывались в 1994-2004 гг. на международных, всероссийских и межрегиональных конференциях, семинарах и совещаниях, основными из которых являются: «Экономика и экология: антагонизм или сотрудничество» (Белокуриха, 1994), «Проблемы рыночной адаптации приватизированных предприятий» (Барнаул, 1995 г.), «Проблемы устойчивого развития общества и эволюции жизненных сил населения Сибири на рубеже XX-XXI вв. (Барнаул, 1997 г.), «Государственная экологическая экспертиза в системе подготовки и принятия хозяйственных решений» (Москва, 1998 г.), «Выработка региональных подходов по решению эколого-экспертных проблем» (п. Белокуриха, 2002 г.), Консультационное совещание Всемирного банка по экологической оценке (Москва, 2002 г.), Парламентские слушания комитета Госдумы по экологии «О практике применения Федерального Закона «Об экологической экспертизе» и совершенствовании законодательства в области экологической экспертизы» (Москва, 2002 г.), «Проблемы природопользования и охраны окружающей среды» (Томск, 2003 г.), «Отбор и классификация объектов оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы» (Москва, 2003 г.), межрегиональный экологический форум (Барнаул, 2004 г.).

Личный вклад автора. Изложенные в диссертации научные результаты и выводы принадлежат автору и получены в процессе работы по совер-

12

шенствованию государственной экологической экспертизы на региональном уровне, выполнявшихся автором или при его непосредственном участии в течение ряда лет.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 25 печатных работ, в том числе 3 монографии в соавторстве.

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы. Содержит 150 страниц машинописного текста, включая 16 таблиц, 20 рисунков, список использованной литературы из 160 наименований, а также 4 приложения.

13

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ

ОЦЕНКИ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ 1.1. Экологическая оценка хозяйственных решений как инструмент управления природопользованием

Уже в середине ХХ-го столетия бурное развитие промышленности ста- ло оказывать пагубное воздействие на состояние природной среды. Возникновение угрозы ухудшения экологических условий жизнеобитания человека, деградации природных комплексов, истощения природных ресурсов привело человечество к осознанию необходимости ограниченного, разумного использования природных ресурсов. Вследствие того, что природная среда обладает способностью к самовосстановлению до тех пор, пока антропогенное воздействие не превосходит порога ее самовосстановления, рост социально - экономического благополучия возможен только при эффективном управлении природопользованием с точки зрения допустимости антропогенного воздействия на окружающую среду и устойчивости геоэкосистем [9, 16, 18, 31, 147].

Понятия «природопользование» и «управление природопользованием» трактуются многими авторами в различных аспектах из-за сложности процессов взаимодействия общества и природы. Впервые Ю.Н. Куражсковским сформулированы теоретические основы природопользования как самостоятельной научно-практической дисциплины, задача которой заключается в «разработке общих принципов осуществления всякой деятельности, связан- ной с непосредственным пользованием природой, ее ресурсами, либо с изменяющим воздействием на нее» [80]. Впоследствии этот термин получил широкое распространение в науке и на практике, стали развиваться различные подходы, виды и методы природопользования. Природопользование подразделяется в зависимости: от сферы хозяйственной деятельности на производственное и непроизводственное и по отраслям хозяйства; от используемого компонента природной среды - на покомпонентное природопользование: землепользование, водопользование, лесопользование и т.д.; по уровню ком-

14

плексного использования - на комплексно-территориальный и геосистемный (ландшафтный) вид [43, 74,75].

В работе природопользование рассматривается в широком понимании как сфера деятельности, отражающая связь между хозяйством (производством), расселением, производственной и социальной инфраструктурами и природной средой [83, 91, 121, 125]. Основными задачами природопользования являются — ресурсообеспечение, сохранение среды жизни людей и разнообразия природы, что отвечает принципам устойчивого развития общества [126]. В данном контексте управление природопользованием мы рассматриваем как «мероприятия, осуществление которых позволяет изменить природные процессы и явления (усилить или ограничить их) в желательном для человека направлении» [116] и как «способ решения проблем природопользования, актуальных для конкретной территории в данное время» [123, 130].

В управлении природопользованием используются такие инструменты как экологический контроль, экологический мониторинг, экологическое нормирование, экологический аудит [83, 102, 121, 128, 133]. Но они в большей степени направлены на решение уже возникших проблем природопользования. Современная ситуация, обусловленная прогрессирующим техногенным загрязнением окружающей среды, вызвала необходимость развития превентивных методов управления природопользованием, которые бы позволяли прогнозировать и предупреждать негативные воздействия от реализации хозяйственной деятельности на конкретной территории. Таким методом стала экологическая оценка намечаемых (планируемых) хозяйственных решений [1, 11, 14, 59, 63, 135]. Экологическая оценка (ЭО) предназначена для того, чтобы соединить рассмотрение и учет социально-экономических целей, научных фактов, общественных ценностей и экологических факторов и обеспечить сбалансированный анализ воздействия различных альтернатив намечаемой деятельности. Во всем мире экологическая оценка признана важным инструментом планирования и принятия решений на ранних этапах, позво-

15

ляющих бизнесу и государственным органам принимать ответственные и своевременные решения по намечаемой деятельности проектного и стратегического уровня. Такая оценка обеспечила вовлечение в процесс принятия хозяйственных решений все заинтересованные стороны общества и стала способствовать целям устойчивого социально-экономического развития. Более чем в 120 странах мира и во многих международных организациях сформированы системы экологической оценки хозяйственных решений [106, 135].

Процедуры экологической оценки в разных странах различаются во многих аспектах: для каких видов деятельности проводится экологическа оценка, кто проводит ее, в каких решениях и каким образом учитываются ее результаты. Но общепризнано, что экологическая оценка рассматривается как процесс систематического анализа и оценки экологических последствий намечаемой деятельности, консультаций с заинтересованными сторонами, а также учет результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности [24, 88]. В процесс экологической оценки как необходимые компоненты входят следующие основные этапы:

- анализ (прогноз) потенциальных воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду и оценка их значимости;

- консультации с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемых решений;

- использование результатов прогноза воздействий и консультаций в процессе принятия решений, относящихся к намечаемой деятельности.

Такой механизм экологической оценки позволяет ее использовать как инструмент управления природопользованием. Установлено, что эффективные системы экологической оценки отвечают трем основным принципам: превентивности, комплексности и демократичности [21, 35].

Принцип превентивности означает, что экологическая оценка проводится до принятия основных решений по реализации намечаемой деятельно-

16

сти, а также, что ее результаты используются при выработке и принятии решений. Для эффективных систем экологической оценки характерно расширенное понимание превентивности - экологическая оценка должна проводиться не только до принятия решения о возможности осуществления намечаемой деятельности (например, выдачи соответствующего разрешения), но и до принятия важнейших проектных решений. Одним из важных инструментов реализации принципа превентивности является анализ альтернатив. Рассмотрение и сравнение нескольких альтернатив достижения целей намечаемой деятельности и вариантов ее осуществления обеспечивает свободу принятия решений в зависимости от результатов экологической оценки.

Принцип комплексности подразумевает совместное рассмотрение и учет факторов воздействия намечаемой деятельности и связанных с ними изменений во всех природных средах, а также в социальной среде. Этот принцип основывается на представлении о том, что разделение окружающей среды на "компоненты" (воздух, вода, почва) не отражает объективности реальной ситуации. На самом деле мы имеем дело с единой природной системой, неразрывно связанной с обществом, имеющим свои социально-экономические цели. Задача экологической оценки состоит не столько в проверке соблюдения "стандартов и нормативов" для отдельных компонентов природной среды, сколько в том, чтобы понять, как природно-социальная система в целом отреагирует на воздействие намечаемой деятельности. На процедурном уровне отражением принципа комплексности является рассмотрение и учет различных воздействий намечаемой деятельности в рамках единой процедуры, а также представление информации о них в едином документе.

Принцип демократичности отражает тот факт, что экологическая оценка не сводится только к научно-техническому исследованию, а является инструментом принятия взаимоприемлемых решений. Предполагаемое воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду затрагивает интересы

17

многих сторон общества. Принцип демократичности подразумевает признание за этими сторонами права на непосредственное участие в процессе принятия решений. Обеспечение возможности участия заинтересованных сторон достигается за счет установления определенных правил экологической оценки, которые должны быть известны и понятны всем ее участникам. То есть необходимо наличие регламентированной процедуры экологической оценки, в рамках которой участники процесса должны иметь определенные права и обязанности.

Таким образом, экологическая оценка, являясь превентивным инструментом управления природопользованием и охраной окружающей среды, способствует устойчивому экоразвитию общества, так как позволяет предотвратить негативные экологические последствия и минимизировать финансовые затраты на возмещение возможных видов потенциального экологического ущерба [32, 34,41, 79, 84, 116,134, 136, 150].

Список литературы