Институциональные аспекты повышения эффективности государственного управления

brief description

Введение 4

Глава 1. Государственное управление, его основные институцио- 11 нальные особенности.

1.1 Государство в экономической теории 12

1.1.1 Концепции государства в экономических теориях «общего рав- 12 новесия» (неоклассическое направление и кейнсианство)

1.1.2 Концепция государства в марксизме. 15

1.1.3 Концепции государства в институционализме. 19

1.2 Определение государства 28

1.3 Особенности государства как института, обусловленные его -'; управленческой природой. 40

Глава 2. Цели, функции и эффективность государственного управления. Общесистемный и экономический аспекты. 50

2.1 Государство в экономической системе. 50

2.2 Функции государственного управления 56

2.3 Институциональные аспекты целеполагания в теории государственного управления. 65

2.4 Двойственная природа государства. 77

2.5 Эффективность государственного управления. 86

2.5.1 Анализ существующих теоретических подходов к оценке эффективности государственного управления 86

2.5.2 Институциональные аспекты оценки эффективности государственного управления. 97

2.6 Институциональные предпосылки эффективной организации государственного управления. 105

Глава 3. Анализ современного состояния системы государственного управления в России. 112

3.1 Анализ социально-экономических результатов деятельности сие-

темы государственного управления РФ за 1992-2005 гг. 112

3.1.1 Динамика макроэкономических показателей за 1992-2005гг. 113

3.1.2 Социальные последствия реформ 122

3.1.3 Оценка эффективности работы системы государственного управления РФ за 1992-2005гг. 127

3.2 Состояние системы государственного управления в РФ. 131

3.3 Анализ программы административной реформы на 2005 - 2010гг. 147

3.4 Программа мероприятий по созданию институтов, способствующих повышению эффективности государственного управления. 158

Заключение 166

Библиография 169

Приложения 178
Введение

Введение

Актуальность темы исследования

В начале 90-х гг. XX века произошел распад СССР и образование на его месте 15 новых независимых государств. В результате каждое из них, в том числе и Россия, столкнулось с необходимостью формирования новой системы государственного управления. Старая советская система государственного управления продемонстрировала свою неэффективность, ив первую очередь экономическая неэффективность стала одной из причин распада СССР.

Однако задача построения новой системы государственного управления под влиянием общей либеральной направленности реформ, была очевидно недооценена. Поэтому основу новой системы государственного управления в России составили «старые» специалисты и прежние советские учреждения. При этом была разрушена часть институтов, обеспечивающих их согласованную целенаправленную работу. О недооценке важности этой задачи свидетельствует также и то, что необходимые для формирования единой системы государственного управления нормативно-правовые акты принимались вплоть до конца 90-х гг. и большая часть этих актов характеризовалась низким качеством подготовки, неполнотой и противоречивостью устанавливаемых норм. В принципе, эти претензии к правовым основам государственного управления справедливы и по сей день.

Не случайно тема реформирования государственного управления и повышения его эффективности стала одной из центральных в ежегодных посланиях президента, начиная с 1997 г. Низкая эффективность государственного управления отмечается во многих специализированных исследованиях отдельных его сфер - большое количество административных барьеров для развития бизнеса, низкое качество государственных услуг для общества, низкое качество принимаемых законов, неэффективное регулирование экономики и социальной сферы

и т.п. В программе административной реформ на 2005-2010 гг., подготовленной Центром стратегических разработок при Правительстве РФ, отмечается, что по международным рейтингам Россия значительно отстает от остальных стран с переходной экономикой по показателям эффективности государственного управления, имея показатели на уровне стран, которые значительно уступают ей по уровню экономического развития. Сфера государственного управления, по сути, является главным лимитирующим фактором экономического и социального развития России.

Проблеме повышения эффективности государственного управления уделяется значительное внимание как в отечественной, так и в зарубежной литературе. Однако развитию конструктивного обсуждения реформирования государственного управления препятствует в первую очередь отсутствие единой теоретической концепции государства и его роли в обществе и экономике. Чаще всего имеет место оперирование концепциями и понятиями, сформулированными еще в 18-19 вв. или просто апеллирование к неким «общепризнанным» понятиям. В результате на сегодня практически отсутствует не только единое представление о государственном управлении и его функциях, но и даже более-менее сопоставимые концепции. А без такого представления невозможно определить смысл его деятельности и, соответственно, представления о социальной и экономической эффективности этой деятельности и способах ее повышения.

Кроме того, при исследованиях проблем государственного управления мало внимания уделяется институциональным аспектам. Богатый инструментарий институционализма, позволяющий оперировать не только экономическими, но и правовыми и социальными категориями, практически не используется для анализа государственного управления, как неотъемлемой части современного общества, на предмет повышения его эффективности. Хотя, по нашему мнению, именно в рамках институциональной экономики созданы все условия для создания полноценной концепции эффективного государства, способной стать

теоретической базой для решения современных проблем государственного управления в России.

Степень разработанности проблемы

Вопросы эффективности государственного управления и современного состояния системы государственного управления в России рассматриваются в работах российских ученых: Атаманчука Г.В., Глазуновой Н.И., Денисова Б.А., Зайцевой Т.В., Кара-Мурза С.Г., Лобанова В.В., Львова Д.С., Оболонского А.В., Чиркина В.Е. Из западных ученых этими вопросами занимаются: Бухарт Г., Кэттл Д.Ф., Мартин Д.В., Осборн Д., Парисон Н., Питере Б.Г., Пластрик П., Хольцер М., Эпштейн П.Д. и др.

С позиции институциональной экономики вопросы государственного управления освещаются в работах Гэлбрейта Д., Норта Д., Олсона М., Ходжсо-на Д., Капелюшникова Р.И., Нуреева P.M., Олейника А.Н., Сажиной М.А., Там-бовцева В.Л., Шаститко А.Е.

В работе использовались также теоретические разработки ученых, занимающихся вопросами макроэкономики, социального управления, менеджмента, кибернетики и социологии: Вебера М., Кейнса Д.М., Маркса К., Маршалла А., Мескона М., Фридмена М., Энгельса Ф., Аверина А.Н., Виханского А.Н., Гавра Д.П., Иванова В.Н., Мильнера Б.З., Патрушева В.И., Русинова Ф.М. и философские концепции Аристотеля, Т.Гоббса, Д.Локка, Н.Маккиавели, Платона. Работы этих ученых касаются отдельных проблем взаимодействия государства, экономики и общества или аналогичных проблем в схожих социальных системах. Их изучение позволило глубже рассмотреть отдельные аспекты государственного управления и получить более полное описание государства и его роли в социальной и экономической системах.

В то же время следует отметить, что недостаточно внимания уделяется государственному управлению, как части институциональной системы общества,

соответствующим социальным взаимосвязям, способным оказать значительное влияние на его эффективность.

Значительная актуальность темы, ее теоретическая и практическая значимость, а также недостаточная разработанность предопределили цель и задачи настоящего исследования.

Целью исследования являлось: выявление специфических особенностей отношений в сфере государственного управления, обусловленных институциональной ролью государства и его влиянием на эффективность функционирования экономики.

Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:

- проведен анализ существующих теоретических подходов к определению понятий государства и государственного управления, содержания и целей его деятельности, что позволило сформировать корректную понятийную базу исследования;

- выполнена классификация существующих подходов к определению эффективности государственного управления;

- рассмотрена институциональная роль государства, функции государственного управления в обществе и экономике как его части;

- на этой основе проведен теоретический анализ различных аспектов государственного управления и выявлены необходимые условия эффективной реализации институциональной роли государства;

- осуществлен анализ эффективности работы системы государственного управления РФ за период 1991-2005 гг., выявлены основные проблемы и конкретные направления повышения эффективности ее работы.

Объектом исследования являлась система государственного управления РФ во взаимосвязи с экономической динамикой.

Предмет исследования: влияние государственного управления на экономическую динамику, выявление институциональных предпосылок повышения его эффективности.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области государственного управления, менеджмента, социологии и кибернетики, связанные с различными аспектами управленческих отношений, а также взаимоотношений общества, экономики и государства.

В ходе исследований применялись современные приемы и методы научного исследования социально-экономических процессов, основанные на системном подходе, сравнительном, логическом и историческом анализе, выявлении причинно-следственных связей.

Научная новизна исследования состоит в выявлении роли и значения института государства в экономике России на современном этапе ее развития.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично автором:

- исходя из современного понимания роли и места государства в институциональной системе общества, уточнены определения понятий государства, государственного управления, его функций, эффективности и главной цели, позволяющие более корректно описать роль государства в экономике;

- выявлена и проанализирована проблема двойственной природы государства (агент - принципал) как фактора, ограничивающего его эффективность;

- на основании проведенного анализа системы государственного управления РФ, эффективности ее деятельности за период 1991-2005 гг. во взаимосвязи с социально-экономической динамикой дана общая оценка современного состояния институтов, определяющих тенденции развития этой системы, выявлены ее основные недостатки;

- показано, что низкое качество государственного управления РФ является существенной причиной отрицательных макроэкономических тенденций последних лет и снижения уровня жизни большей части населения;

- разработаны предложения по созданию институтов, способствующих повышению эффективности системы государственного управления РФ.

Апробация результатов работы. Основные результаты работы докладывались на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления - 2003» (Москва, ГУУ) и круглом столе журнала Экономика и математические методы «Взаимосвязь институциональных изменений и социально-экономической динамики в современной России», 2005г. (Москва, ЦЭМИ РАН) и получили положительную оценку.

По теме диссертации в открытой печати опубликовано 4 научные работы общим объемом 5,2 п.л., из них лично автору принадлежит 3,7 п.л. Работы посвящены проблемам повышения эффективности государственного управления в современной России.

Теоретическая и практическая значимость работы. Научные результаты, полученные в диссертации, развивают и углубляют теоретические положения современной экономической науки по проблемам повышения эффективности государственного управления. Разработанная в рамках исследования концепция государства может служить теоретической основой для комплексного анализа эффективности государственного управления и поиска путей ее повышения. Основные положения диссертационного исследования могут быть использованы при разработке методических материалов для обучения по дисциплинам: институциональная экономика, государственное и муниципальное управление, государственное регулирование экономики. Сформулированные в исследовании выводы могут быть использованы при решении практических проблем повышения эффективности деятельности конкретных органов государственного и муниципального управления.

Объем и структура диссертации определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка использованной литературы.

ю

Глава 1. Государство и государственное управление с точки зрения экономической теории.

Проблема повышения эффективности государственного управления упирается в первую очередь в проблему определения эффективности. В наиболее широком понимании эффективность представляет собой отношение результатов деятельности к затраченным ресурсам. Поэтому определение эффективности условно можно разбить на 3 составляющие:

1 - определение результатов деятельности;

2 - определение затраченных ресурсов;

3 - сопоставление результатов и затрат.

Что можно считать результатом деятельности? Можно ли считать каждое изменение во внутренней и окружающей среде, обусловленное вашими действиями, результатами вашей деятельности и учитывать их при определении эффективности? Каждое наше действие имеет бесконечное множество прямых и косвенных последствий, проявляющихся непосредственно после его завершения или лишь по истечении длительного промежутка времени. Учитывать их все в полном объеме при определении эффективности невозможно. Поэтому под результатом деятельности будем понимать степень достижения изначально поставленных тактических или стратегических целей. Действия могут иметь достаточно обширные последствия, но если при этом ни одно из них не приблизило нас к достижению изначально поставленной цели, эффективность этой деятельности равна нулю.

Следовательно, для определения эффективности того или иного действия нам изначально необходимо понимать цель его осуществления. Как якобы говорил йог Берра:. «Если вы не знаете, куда идете, никакая дорога не приведет вас к цели»1. Для того, чтобы определить эффективность государственного

'Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. Пер.с англ. -М.-.ОАО Издательская группа «Прогресс», 2001 - с.81

11

управления и пути ее повышения, мы должны понять смысл государственного управления и цели, стоящие перед ним.

1.1 Государство в экономической теории

1.1.1 Концепции государства в экономических теориях «общего равновесия» (неоклассическое направление и кейнсианство)

Экономическая теория во все времена своего существования формировалась под воздействием объективных социально-экономических условий. Любая теория в той или иной мере отталкивалась от окружающей действительности и ее субъективного восприятия автором. Поэтому во всех экономических теориях всегда присутствовало государство, как неотъемлемая часть тех объективных условий, в которых создавалась та или иная теория.

Однако в экономических теориях т.н. «мэйнстрима»2 (направлений экономической теории, для которых центральной проблемой является достижение общего равновесия), государство само по себе не было объектом изучения экономистов. Оно рассматривалось в основном или как внешнее условие, на фоне и под некоторым влиянием которого протекают экономические процессы, или как один из участников рынка. В принципе, это объяснимо тем, что для серьезного изучения государства необходимо было выйти за рамки строгих математических формул, что несколько противоречило общей тенденции «математизации» экономических процессов на теоретическом уровне, и уделить большее внимание социально-психологическим факторам.

Хороший критический анализ представлений о государстве в экономических теориях «общего равновесия» (по большому счету сейчас можно выделить два главных течения этого направления: неоклассическое и кейнсианство) представлен в работе Д.К.Гелбрэйта «Экономические теории и цели общества». В этой работе он отмечал в качестве ключевой характеристики неоклассической теории тезис о

2 От англ. «mainstream» - главное течение. Такое название обусловлено высоким удельным весом среди теоретических работ по экономике исследований, основанных на принципах данных направлений экономической мысли.

12

том, что «... большинство экономических задач будет выполнено в соответствии с требованиями рыночного механизма. Государство играет дополняющую и регулирующую роль, и предполагается, что сторонники государственного вмешательства должны еще представить доказательства в обоснование своей позиции. ... задачи, выполняемые государством, бесспорно, второстепенны по своим масштабам по сравнению с задачами, которые выполняются частными фирмами в ответ на требования рынка»3 Кейнсианство хоть и поставило под большой вопрос саморегулируемость рынка, но не изменило сути отношения к государству как к институту, всего лишь дополняющему рынок, правда несколько повысило его значимость.4 «Неокейнсианская и неоклассическая вера одинаковы: обе они определяются одинаковыми взглядами на власть рынка».5 Нельзя не отметить, что неоклассики признавали как необходимость существования государства, так и то, что его (государства) значимость выходит за рамки одной только экономики. Например, А.Маршалл отмечал: «В свою очередь и организацию свободного, строго упорядоченного государства также надлежит для некоторых целей считать важным элементом национального богатства»6

Проблема государства всегда была источником интеллектуального дискомфорта для теоретиков т.н. «мэйнстрима». Если признать, что государство - это организация, чья природа тождественна природе других экономических агентов, то целью деятельности этой организации неизбежно будет реализация собственных интересов. Если государство, как и все экономические агенты, действует в ответ на требования рынка, исходя из собственных интересов7 — тогда оно не должно иметь полномочий по регулированию экономической системы. Ведь свои стремления к максимизации собственной полезности оно сможет реализовывать за счет других участников системы с использованием механизмов принуждения (а с учетом огра-

3 Д.К.Гэлбрейт «Экономические теории и цели общества» М.: Прогресс, 1979 - с.45

4 «Я рассчитываю на то, что государство ... будет брать на себя все большую ответственность за прямую организацию инвестиций.» - Д.М.Кейнс Общая теория занятости, процента и денег / Классика экономической мыс-ли:Сочинения - М.:Изд-вр «ЭКСМО-Пресс», 2000 - с.611

5 Д.К.Гелбрейт, 1979 -с.50

6 А.Маршалл Принципы экономической науки. М.:Прогресс, 1993, Т.1 - с.118

7 Неадекватность такого подхода реальной ситуации отмечал уже Кейнс: «...нам приходится принимать такие страдания (последствия безработицы - прим. П.М.) как неизбежный результат применения к деятельности государства тех заповедей, которые наилучшим образом приспособлены для того, чтобы «приносить обогащение» отдельному человеку» - Д.М.Кейнс, 2000 - с.587

13

ниченности ресурсов только за счет других участников оно и сможет это сделать). Если же допустить, что природа действий государства иная - то тем самым признается возможность существования участников рынка с иными мотивами и моделями поведения. Из чего возникает проблема неоднородности экономических агентов.

Кейнс, как уже упоминалось выше, теоретически обосновав увеличение роли государства в экономике (увеличение за счет конкретных действий в конкретных сферах, ранее относимых на саморегуляцию рынка), не отказался от классической трактовки экономических процессов9 и, по сути, уклонился от иного рассмотрения сущности государства в свете своих новых представлений о его роли в экономике.

Примечателен тот факт, что основатели классической политической экономии признавали, что «мощная побудительная сила личного интереса действует в согласии с интересами общества только в совершенно определенных институциональных условиях».10 Однако подобное признание не только дает возможность объяснить роль государства в экономике, но и ставит под вопрос практическую применимость данных экономических теорий, ограничивая ситуации, для которых эти теории будут адекватны. Наверное, также и этим объясняется стремление неоклассиков свести к минимуму предпосылки, обуславливающие необходимость государственного вмешательства в экономику и, соответственно, расширить сферу применения своих теорий.

Проблемы экономических теорий «общего равновесия» при описании государства, на наш взгляд, обусловлены самим подходом к рассмотрению государства. Вместо изучения государства и его роли в обществе и лишь затем встраивания его в экономическую теорию, налицо попытка рассмотреть сущность государства с точки зрения разрабатываемой теории, ограничиваясь в основном экономическим его описанием. Как отмечают в своей работе Дж.Стиглиц и Э. Аткинсон: «Обычно роль государства рассматривается, исходя из тех причин, по которым равновесие не

8 Очевидно, именно эту проблему в сочетании с возможной некомпетентностью государства имел ввиду М.Фридмен в своем высказывании: «...чем больше законопослушных граждан, чем жестче и эффективнее машина государственного принуждения, тем больше вреда это приносит экономике.» - М.Фридмен Количественная теория денег. // Классика экономической мысли: Сочинения. - М.: Изд-во ЭКСМО-Пресс, 2000 - с.884

9 «Но если наша система централизованного контроля приведет к установлению общего объема производства, настолько близкого к полной занятости, насколько это вообще возможно, то с этого момента классическая теория вновь обретет силу» Д.М.Кейнс, 2000 - с.782

М.Блауг Экономическая мысль в ретроспективе - с.55

14

может быть эффективным. Такой подход не обеспечивает основу для понимания полной роли государства в его влиянии на экономическую систему и не объясняет поведение правительства как общественного института»11. Чтобы избежать подобных проблем, государство необходимо рассматривать также и с точки зрения социальных и политических наук. Однако экономисты неоклассического направления чаще всего с недоверием относятся к использованию наработок социальных и политических наук в экономике.12 Исходя из этих соображений, нам видится более интересным для целей исследования рассмотреть концепции государства в экономических теориях, отличающихся большим вниманием к социальным и политическим факторам. В качестве таковых нужно выделить в первую очередь марксизм и институционализм.

1.1.2 Концепция государства в марксизме.

Марксизм вообще трудно назвать экономической теорией. Экономическая теория - лишь одна из составляющих марксизма, очень многогранного направления научной мысли, которое нельзя ограничивать при рассмотрении лишь рамками экономики. Марксизм содержит в себе как экономические, так и социально-политические и философские концепции, которые тесно взаимосвязаны между собой. Именно по причине серьезного внимания к социально-политическим аспектам общественной жизни, представляет особый интерес марксистская концепция государства. Выше мы уже касались марксистской теории происхождения государства, но сейчас нас интересует главным образом описание сущности государства с точки зрения поиска путей повышения эффективности его работы.

Марксизм рассматривает государство как главный политический институт, который в совокупности с различными партиями и объединениями образует политическую систему классового общества. Более высокая значимость государства по отношению к другим политическим институтам обусловлена тем, что именно ему

11 Аткинсон Э., Стиглиц Дж. Лекции по экономической теории государственного сектора. М.:Аспект-Пресс, 1995-С.25

12 Джефри Ходжсон Экономическая теория и институты: манифест институциональной экономической теории. М.:Дело, 2003

15

принадлежит верховная власть в обществе. Государство, как и вся политическая система, является «надстройкой» над экономическим «базисом» общества, из чего следует логичный вывод, что зарождение и генезис государства как общественного института обусловлены в первую очередь развитием производительных сил общества. Этот тезис в какой-то мере перекликается с неоклассическими представлениями о первичности власти рынка, однако в марксистской концепции речь идет не столько о поведении государства и других экономических агентов, сколько об их состоянии и потенциальных возможностях. Это более широкий взгляд, допускающий не только многовариантность, но и неоднозначность такого влияния (в противовес механистическим концепциям классического и неоклассического направлений).

В марксизме признается, что государство образовалось «внутри» общества, исходя из его внутренних отношений. Государство, по определению В. И. Ленина, "... всегда было известным аппаратом, который выделялся из общества".14 Однако после формирования самостоятельной организации, действующей от имени государства, она начинает обосабливаться от общества. В результате этого процесса государство приобретает свойство субъектности (способность самостоятельно принимать решения и определять свое поведение), именно в этом и заключается проблема отчуждения государства от общества. В этой связи К.Маркс выделял в деятельности государства "...выполнение общих дел, вытекающих из природы всякого общества, и специфические функции, вытекающие из противоположности между правительством и народными массами"15

С течением времени и по мере усиления классовой дифференциации общества государство превращается в орудие политического господства наиболее обеспеченных классов над остальной частью общества. По сути, государство тут рассматривается как механизм трансформации экономической власти в политическую. «Государство есть машина для угнетения одного класса другим, машина, чтобы

13 См.например: Денисов А. И., Сущность и формы государства, М., 1960, Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия, М., 1970, с. 194-342

В.И.Ленин, О государстве, Полное собрание соч., 5 изд., т. 39, с. 72 15 Маркс К. и Энгельс Ф., Капитал, Соч., 2 изд., т. 25, ч. 1, с. 422

16

держать в повиновении одному классу прочие подчиненные классы".16 На этом основании марксисты видели единственный путь изменения неблагоприятной для общества ситуации в уничтожении классовой структуры общества, вместе с чем, по их мнению, исчезнет и необходимость в государстве.

Здесь нужно отметить, что, признавая государство как особого представителя и управляющую систему общества, теоретики марксизма все-таки в качестве ключевой характеристики государства выделяли его классовую сущность. Логично, что при таком подходе наилучшим решением они видели создание безгосударственной системы управления обществом.

Притом, что концепция государства в теории марксизма носит подчиненный характер по отношению к его политическим взглядам, на наш взгляд, нельзя пренебрегать этим богатым теоретическим материалом по проблеме государственного управления. Однако рассматривать этот материал следует с учетом особенностей его изложения и идеологической направленности. При таком подходе даже достаточно революционный вывод о необходимости исключения государства из управления обществом и уничтожении его как института выглядит не таким радикальным. Ведь, по сути, речь идет о государстве, отражающем интересы меньшинства членов общества. Совершенно очевидно, что такое государство необходимо лишить права управления обществом.

В качестве наиболее важного момента, глубоко изучаемого марксизмом, который необходимо учитывать при рассмотрении вопросов повышения эффективности государственного управления, следует выделить зависимость политической системы (и государства как ее части) от экономической власти в обществе. Если в обществе выделяется группа, экономически доминирующая над остальными членами общества, у нее появляется возможность (а зачастую и желание) за счет экономических рычагов попытаться обеспечить свое доминирование и в остальных сферах жизни общества, в том числе — в политической. Поэтому достаточно часто (особенно в новейшей российской истории) за политическими решениями можно увидеть конкретные экономические интересы конкретных социальных групп.

16 В.И.Ленин, О государстве, Полное собрание соч., 5 изд., т. 39, с. 75

17

Список литературы