Методология формирования государственного сектора экономики в Российской Федерации

brief description

ВВЕДЕНИЕ... 4

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ... 12

1.1. Государственный сектор и смежные понятия: диалектика экономических взаимосвязей... 12

1.2. Границы государственного сектора: проблемы статистического учета... 28

1.3. Измерение масштабов и эффективности государственного сектора... 48

ГЛАВА 2. СТАНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ... '67

2.1. Роль госсектора в экономике на современном этапе: интернациональные закономерности... 67

2.2. Диспропорции в развитии промышленного госсектора России в контексте общемировых тенденций... 89

2.3. Роль государственного сектора в построении «новой экономики»... 121

2.4. «Корпоративная модель» как организационно-экономическая основа эффективного управления государствен-

п ным сектором... 138

*' ГЛАВА 3. ПРИВАТИЗАЦИЯ КАК ФОРМА МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА... 165

3.1. Регуляторный цикл «приватизация-деприватизация» .и особенности взаимодействия государственного негосударственного секторов в России... 165

3

3.2. Макроэкономические критерии и приоритеты приватизации как основа эффективной программы развития госсектора... 183

3.3. Новые методические инструменты в технологии принятия решений о целесообразности приватизации объектов госсектора... 205

ГЛАВА 4. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЪЕМОВ И СТРУКТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ... 222

4.1. Проблема активизации финансово-бюджетных инструментов регулирования деятельности российского госсектора... 222

4.2. Методологические и методические основы согласования бюджетной политики и планов развития госсектора... 234

4.3. Информационное обеспечение прогнозно-аналитических Ь расчетов по формированию стратегии развития государственного

сектора экономики... 246

ГЛАВА 5. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОГО ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОССЕКТОРА В РОССИИ 257

5.1. Институциональное закрепление понятия и состава госсектора как основа системы макроэкономического регулирования 257

5.2. Нормативно-правовое обеспечение системы регулирования госсектора в России... 269

. 5.3. Совершенствование организационно-хозяйственного

л механизма регулирования государственного сектора экономики... 290

ЗАКЛЮЧЕНИЕ... 311

ЛИТЕРАТУРА... 327
Введение

4 ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Одним из центральных элементов начавшейся в России с начала 90-х годов экономической реформы была задача по осуществлению так называемого разгосударствления национальной экономики. Этот процесс длится уже более 10 лет. Однако по истече-

/^ нии такого периода времени целый ряд ключевых проблем так и остался

не решенным. Эффективность государственного сектора остается низкой, до сих пор отсутствует единая стратегия развития госсектора, не построена унифицированная система управления госсектором. До сих пор имеются, с одной стороны, принципиальные разночтения в понимании госсектора, а с другой стороны - грубые ошибки в имеющихся определениях госсектора как элемента национальной экономики. Нормативно-правовая не-

Ц урегулированность данного понятия тормозит практические действия по

нормализации деятельности предприятий госсектора и формированию эффективной системы управления им. Ситуация дополнительно осложняется существующими неверными идеологическими установками, в соответствии с которыми госсектор всегда и везде является заведомо неэффективным по сравнению с частным сектором экономики. Сложившееся положение вещей привело к реализации необдуманных схем приватизации, подрыву конкурентоспособности важнейших отраслей российской экономики и становлению иррациональных отношений между государственным и негосударственным секторами национальной экономики. В этой связи актуализируется целый комплекс вопросов, связанных с выяснением осо- бенностей функционирования российского госсектора, направленности его эволюции и соответствия данного процесса общемировым тенденциям.

Выделение госсектора в качестве самостоятельного, специфического сегмента российской экономики предполагает принципиальную корректи-

ровку существующей политики приватизации, разработку принципов ее проведения в краткосрочной и долгосрочной перспективе. До сих пор отсутствуют количественные ориентиры приватизации: перевод государственных объектов в состав частного сектора во многих отраслях продолжается, несмотря на нерациональность такого процесса. Решения о приватизации конкретных предприятий и организаций до сих пор принимаются

^ без должного обоснования и использования современного методического (У

инструментария, что провоцирует волюнтаризм и субъективизм. Указанные проблемы актуализируют разработку новых подходов к формированию и реализации приватизационных программ.

Признание госсектора в качестве особого сектора российской экономики автоматически влечет за собой необходимость пересмотра политики формирования бюджета страны и принципов бюджетного планирования. Данный аспект актуализирует комплекс вопросов, связанных с информационным и методическим обеспечением процедуры прогнозирования и совместного краткосрочного планирования консолидированного бюджета и деятельности госсектора.

Спектр разнообразных вопросов, связанных с регулированием государственных предприятий, предполагает разветвленное законодательство, которое в настоящий момент практически полностью отсутствует. Здесь помимо базовых институциональных основ в виде специализированного закона о госсекторе следует проработать множество частных, но важных вопросов, направленных на институциональную поддержку хозяйствую-щих субъектов госсектора. Решение множества назревших организационно-экономических вопросов может дать ощутимый результат при минимальных издержках. Все это стимулирует усилия по разработке предложений по совершенствованию хозяйственного механизма взаимодействия предприятий госсектора с остальными экономическими агентами, включая государство.

Учитывая, что имеющиеся исследования экономики госсектора касаются, как правило, только отдельных вопросов, особую важность приобретает необходимость комплексного рассмотрения всех аспектов формирования госсектора. Фактор системности в раскрытии данной тематики становится все более актуальным, ибо только строгая взаимная увязка всех макроэкономических решений позволит повысить эффективность госу- дарственного сектора.

Цель исследования заключается в разработке концептуальных положений и методологических основ формирования государственного сектора экономики и в разработке комплекса практических мер, необходимых для повышения эффективности макроэкономической системы управления госсектором России.

Объектом исследования является государственный сектор экономи- ки и система макроэкономического регулирования его развития.

Предметом исследования является методический инструментарий исследования динамики госсектора и методология формирования в России конкурентоспособного госсектора.

Методологическую основу исследования составляют работы отечественных и зарубежных экономистов в области макроэкономики, общественной экономики, институциональной экономики, теории и практики государственного сектора, проблем глобализации мировой экономики, а также научные доклады и отчеты Института макроэкономических иссле- дований, законодательные и нормативно-правовые акты Российской Фе-дерации и других стран, связанные с вопросами управления государственными предприятиями и организациями, статистические данные Госкомстата России и стран Евросоюза. В работе использованы методы математической теории динамических систем, методы построения эконометриче-ских моделей и методы теории индексов.

Степень разработанности темы исследования. При подготовке работы автор опирался на результаты исследований следующих российских экономистов: В.В.Авекова, А.Г.Арбатова, Е.В.Балацкого, В.Бирюкова, А.Б.Виссарионова, Ф.С.Губайдуллиной, М.А.Дерябиной, И.Доронина, А.И.Евграшина, А.С.Зелтыня, А.Г.Зельднера, Ю.В.Зворыкиной, И.А.Ишмаева, С.В.Казанцева, Е.Кузнецовой, Р.Нигматулина, Б.А.Райзберга, А.Рассадиной, В.Н.Сумарокова, И.В.Федоровой, Р.И.Ширяевой и др.

Автор использовал также работы таких зарубежных экономистов, как: Э.Б.Аткинсон, Ч.Баллард, А.Бизаге, М.Блауг, С.Борбели, П.Вельфенс, Дж.Вэлли, П.Даймонд, П.Джесински, Д.Мак-Фадден, Х.Моринг, Л.Слеуваген, Р.Питтман, Дж.Э.Стиглиц, Д.Л.Тротман-Дикенсон, Дж.Хикс, Дж.Шовэн и др.

(\ Анализ отечественной и зарубежной научной литературы свидетель-

ствует о том, что в настоящее время Россия идет в разрез с общемировыми тенденциями развития государственного сектора. Между тем системное осмысление данного факта пока отсутствует. Вместе с тем анализ показывает, что в настоящее время в российской хозяйственной практике явно недоиспользуются те позитивные подходы к управлению госсектором, которые к сегодняшнему дню наработаны за рубежом. До сих пор отсутствует ясное представление «конечного пункта» приватизации госсектора; идут дискуссии о целесообразности продолжения разгосударствления рос- сийской экономики. Нет концептуальной схемы госсектора как специфического элемента системы макроэкономического регулирования, отсутствует позиция российских властей по поводу роли и задач госсектора как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе. В научной литературе отсутствует связь между эмпирическими данными о развитии российского госсектора и государственной политикой управления его развитием. Та-

v,-

ким образом, проблемы госсектора в контексте выбранной цели диссертационного исследования до настоящего времени не рассматривались.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом и прикладном обобщении новых явлений в развитии российского государственного сектора экономики, в выработке концептуальных положений формирования эффективного госсектора в России, а также в разработке методологических основ построения системы институциональной поддержки госсектора.

Наиболее существенные научные результаты, полученные автором в ходе диссертационного исследования и выносимые на защиту, заключаются в следующем:

- даны определения государственного, муниципального, частного и смешанного секторов экономики, базирующиеся на понятии администра-

Q. тивно-хозяйственного управления хозяйствующим субъектом; определен

функциональный состав хозяйствующих субъектов, относящихся к госсектору; показано значение введенной системы понятий для повышения точности и корректности статистического учета деятельности госсектора, а также для осуществления объективных прогнозно-аналитических исследований его динамики;

- предложена система принципов построения корпоративной модели российского госсектора и показано значение такой модели организации госсектора для формирования в стране эффективного инновационного

у. рынка в условиях международной открытости, глобализации и информа-

тизации;

- предложена динамическая модель взаимодействия государственного и негосударственного секторов российской экономики, базирующаяся на математической теории динамических систем и апробированная на реальных статистических данных; показана роль построенной модели для определения равновесной секторальной структуры занятости российской эко-

9

номики в целях выработки целевых ориентиров при разработке государственной политики приватизации;

- предложена система принципов формирования среднесрочной и долгосрочной программ приватизации, которая в совокупности с разработанным алгоритмом ее использования позволяет повысить равномерность и эффективность приватизационной кампании и снизить ее социальные издержки;

- обоснована целесообразность использования теории избыточных налоговых тягот в качестве вспомогательного инструмента принятия решений о приватизации специфических объектов госсектора (школ, университетов, больниц, унитарных предприятий); раскрыты особенности применения данного инструментария в условиях сосуществования различных методик оценки эффективности приватизационных мероприятий;

- разработана методика прогнозирования масштабов госсектора на основе показателей его бюджетной эффективности и раскрыты возможности применения данной методики для одновременного формирования консолидированного бюджета страны и планов развития госсектора и формирования на этой основе более точных и объективных прогнозов социально-экономического развития страны; указаны направления совершенствования информационного обеспечения планов развития госсектора и определены необходимые изменения в бюджетной статистике;

- разработаны концептуальные основы нормативно-правового регулирования развития госсектора, включающие положения специализированного закона о госсекторе, концепции развития госсектора, методические положения по формированию среднесрочной программы приватизации и других документов, обеспечивающих институциональную поддержку эффективной деятельности государственных предприятий.

Практическая значимость работы состоит в том, что обоснованные в ней принципы формирования эффективного госсектора и разработанный

V.-

10

прогнозно-аналитический инструментарий могут использоваться при разработке документов концептуального, программного и прогнозного характера, определяющих ключевые направления по управлению структурными сдвигами в российской экономике.

Кроме того, результаты диссертационного исследования могут быть использованы органами управления субъектов федерации РФ в целях со-. N вершенствования организационного механизма управления государствен-ными предприятиями и организациями, а также обеспечения эффективного взаимодействия предприятий государственного и частного секторов.

Апробация результатов исследования. Основные результаты дис-

*

сертационной работы докладывались и получили одобрение на специализированных научных семинарах Института макроэкономических исследований (ноябрь 2002 г., июнь 2003 г., ноябрь 2003 г.), на заседаниях сектора (й, методологии государственного регулирования экономики Института макроэкономических исследований (сентябрь 2002 г., май 2003 г.) и на заседаниях кафедры финансов и кредита Московской финансово-юридической академии (декабрь 2001 г., май 2003 г., сентябрь 2003 г.).

Методологические положения и методические разработки диссертационного исследования, а также основные практические рекомендации, обоснованные в работе, использованы Институтом макроэкономических исследований при подготовке научных докладов «Подготовка предложений к концепции и техническому заданию законопроекта «О государственном секторе экономики Российской Федерации». Разработка предло-жений к законопроекту. Подготовка предложений к проекту постановления Правительства РФ «О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства РФ от 4 января 1999 года № 1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации»» и «Разработка методических подходов к формированию среднесрочной программы приватизации федерального имущества. Проект изменений и дополнений

ю

11

в Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», подготовленных по теме «Нормативно-правовое обеспечение процесса регулирования государственного сектора экономики Российской Федерации» (шифр темы 1.17.42) по заказу Министерства экономического развития и торговли РФ на 2002 год.

Общетеоретические положения и модельный инструментарий диссер- тационного исследования использованы Московской финансово-юридической академией при подготовке лекционных курсов по следующим дисциплинам: «Макроэкономика», «Общественные финансы» и «Институциональная экономика».

Основные положения диссертации докладывались на межвузовских научных конференциях. По теме диссертации опубликовано 2А печатных работ общим объемом 3i печатных листов, из которых лично автору при- надлежит 26 печатных листов.

Объем и структура работы. Диссертация изложена на 3*/0страницах -текста, включает ¦• " формул и 2.iTтаблиц. Работа состоит из введения, пяти глав, заключения и списка использованной литературы.

11

12

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ

1.1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР И СМЕЖНЫЕ ПОНЯТИЯ: ДИАЛЕКТИКА ЭКОНОМИЧЕСКИХ ВЗАИМОСВЯЗЕЙ

В настоящее время радикально меняется роль государства в управлении всеми экономическими процессами. Уже стала совершенно очевидной несостоятельность идеи «тотального» рынка, когда все процессы отпущены на откуп рыночным механизмам. Такой подход чреват катастрофическими кризисами и не оправдывает себя практически ни в одной стране. Вместе с тем не вызывает сомнений невозможность и бессмысленность построения общества «тотального государства», когда все регулируется и

(J. контролируется государством, а естественные рыночные механизмы блокированы. В этом случае утрачивается эффективность всей экономики и ее отдельных звеньев. В связи с этим в новых условиях возникает необходимость построения более гибкой и вместе с тем более мощной системы государственного регулирования, базирующейся на принципах всестороннего взвешенного подхода к самой проблеме, не позволяющих впасть в указанные выше крайности.

Одним из важнейших элементов «новой» системы государственного регулирования в России является государственный сектор экономики,

., роль которого практически во всех странах мира велика. Однако опыт по-

казывает, что в России в период становления рыночной экономики были допущены серьезные упущения при «работе» с государственным сектором (подробнее об этом в последующих разделах). Причиной такого положения дел отчасти является стихийно сформировавшаяся и принципиально неверная экономическая идеология государственного регулирования, основанная на смешении основополагающих экономических категорий.

12

13

Среди таких категорий можно выделить следующие: государственный сектор; государственная собственность; государственные финансы; государственное регулирование; государственное вмешательство. Все эти понятия являются, с одной стороны, взаимопересекающимися, а с другой -комплиментарными. Данным фактом и обусловлена определенная путаница, возникшая с понятием государственного сектора.

Рассмотрим вопрос о сущностном определении госсектора. Здесь, во-обще говоря, имеются разночтения и характерны они в основном для научной литературы. Дело в том, что унифицированного подхода для определения и вычленения госсектора в самостоятельное понятие не существует. Как справедливо указывали Э.Б.Аткинсон и Дж.Э.Стиглиц, само понимание государственного сектора зависит от используемых нами критериев: рыночное и нерыночное производство; степень государственного контроля и т.д. [42, с.32]. Однако все различия между секторами очень часто оказываются не очень явными и по некоторым признакам деятельность государства весьма похожа на частную деятельность. К примеру, в США администрация долины Теннесси, Федеральное агентство жилищного строительства и Агентство по атомной энергии являются вполне автономными организациями и могут трактоваться как элементы частного сектора экономики [42, с.32].

Однако, как бы ни было трудно определить госсектор, на практике это сделать совершенно необходимо и это порождает различные версии его определений. Так, например, Л.ИЛкобсон в 1995 г. писал, что «госу-дарственный сектор — это не только сфера государственной собственности, но также бюджет и другие ресурсы, находящиеся в непосредственном распоряжении государства» [42, с.5]. На наш взгляд, такое определение является дискуссионным буквально по всем пунктам. Так, здесь вместо собственно госсектора фигурирует государственная собственность плюс госу-

13

14

дарственные финансы (бюджет), что в корне противоречит самой идее госсектора.

В контексте сказанного остановимся на указанных экономических категориях. Дело в том, что из самого названия «государственный сектор экономики» следует, что это некая часть, «кусок» национальной экономики, которая состоит из множества хозяйствующих субъектов. Государственные финансы являются одним из результатов функционирования экономики и всех ее секторов, и финансы никак не могут попасть под определение самого госсектора. Государственная собственность представляет собой кумулятивный (накопленный) результат деятельности хозяйствующих субъектов и смешивать ее с понятием госсектора столь же неправомерно.

Учитывая сказанное, гораздо ближе к адекватному пониманию гос- сектора стоит определение Е.В.Балацкого, данное в 1997 г., согласно которому «государственный сектор - это совокупность государственный предприятий, организаций и учреждений» [43, с.24]. Данное понятие, хотя и далеко от современного понимания, базируется на понятии «управляемости» юридических лиц и, следовательно, отталкивается от четкого разделения капитала-собственности (собственника производства) и капитала-функции (управляющего производством). В этом случае из приведенного определения становятся довольно прозрачными различия между тремя рассмотренными категориями.

Так, например, государственная собственность характеризует, как было сказано, кумулятивный (накопленный) материально-вещественный потенциал государства. Сюда относится все движимое (оборотный и основной капитал, нематериальные активы) и недвижимое (здания, сооружения) имущество государства, а также леса, недра и т.п. В принципе государственная собственность представляет собой часть национального богатства страны, находящуюся в руках государства. При этом, строго го-

14

15

воря, следует различать понятия государственного имущества и государственной собственности. Первое является более узким понятием, чем второе. На наш взгляд, к государственному имуществу должны относится все рукотворные хозяйственные объекты, а к государственной собственности — все государственное имущество плюс все природные объекты. В настоящее время такое представление не является общепринятым. Так, в ст. 130 Гражданского кодекса РФ понятия государственной собственности и государственного имущества сливаются в одно и используются как синонимы: «К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей». Следующий логический шаг делается ст. 132, которая и предприятия в целом признает недвижимостью. По всей вероятности, данные коллизии связаны с различием юридической и экономической трактовки недвижимости [138, с. 15-40]. Тем самым происходит подмена понятий собственности и имущества понятием недвижимости, что мешает корректному методологическому размежеванию госсектора и государственной собственности. В ряде случаев для снятия указанного противоречия вводятся новые трактовки. Например, отдельно выделяются природные и экономические объекты государственной собственности, а также интеллектуальный капитал [133, с.69].

В отличие от госсобственности государственный сектор, будучи совокупностью хозяйствующих субъектов, занятых производством товаров и услуг, характеризует текущий материально-вещественный потенциал го-сударства. Государственные финансы представляют собой все финансы, находящиеся в распоряжении государства, и характеризуют текущий финансовый потенциал государства (если рассматривать такой денежный агрегат как золотовалютные резервы Центрального банка страны, то он характеризует кумулятивный финансовый потенциал государства).

15

16

Очевидно, что все три категории переплетаются между собой. Например, государственные финансы, принимая форму государственного заказа, могут расходоваться на нужды как государственного, так и негосударственного секторов. Кроме того, государственные финансы могут расходоваться на различные социальные программы и нужды, реализация которых может быть возложена на структуры частного сектора. Отсюда ясно видно, что государственные финансы и госсектор никак не эквивалентны, но в то же время и не противоположны друг другу. Государственное имущество точно также может находиться в распоряжении хозяйствующих субъектов как государственного и негосударственного секторов. Примером второго случая являются концессии. Если говорить о природных объектах государственной собственности, то они могут использоваться хозяйственными субъектами государственного и негосударственного секторов, а могут временно вообще никем не использоваться, оставаясь потенциальным богатством государства.

Надо сказать, что понимание госсектора в смысле Л.И.Якобсона, несмотря на свои недостатки, остается типичным для многих российских ученых и чиновников. На наш взгляд, истоки неправильных интерпретаций госсектора лежат в излишне вольном толковании отечественными комментаторами и переводчиками некоторых англоязычных терминов современной экономической науки. Характерным примером может служить книга Э.Б.Аткинсона и Дж.Э.Стиглица [42], название которой в русском переводе звучит как «Лекции по экономической теории государственного сектора». Между тем в английском оригинале оно звучит как «Lectures on public economics», что более верно перевести как «Лекции по общественной (публичной) экономике». Подчеркнем, что в оригинале речь идет об «economics», т.е. об экономической науке, а не об «economy», т.е. о хозяйстве. Из данного примера совершенно явственно видна дезориентирующая

16

17

функция подобного перевода, которая и имела место в случае с госсектором.

К сказанному можно добавить, что сейчас в англоязычной литературе имеется термин, хотя и не полностью, но все же лучше соответствующий отечественному понятию госсектора - «public secton. В этой связи достаточно указать на солидную работу Д.Л.Тротман-Дикенсона «Economics of

?, the public sector» [145], где речь идет как раз о совокупности хозяйствующих субъектов (юридических лиц) экономики, а не о казне или имуществе государства.

Надо сказать, что указанная ошибка отнюдь не является столь уж невинной. Дело в том, что неправильное понимание госсектора как экономической категории имеет, по крайней мере, три принципиально важных следствия. Рассмотрим их более подробно.

?Л 1. Ошибки в нормативно-правовом обеспечении процесса функ-

ционирования госсектора. Типичной ошибкой относительно понимания госсектора является положение «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» (далее Концепция), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года № 1024, в соответствии с которым государственный сектор экономики определяется как «совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятия- ми, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, государственной казны Российской Федерации, а так же имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный процесс)» [35].

17

Список литературы