Налоговая компонента административной и муниципальной реформ

brief description

Введение 3

Глава 1. Налоговая политика в системе комплексного реформирования государственного регулирования экономики 14

1.1. Теоретические основы формирования эффективной налоговой политики в Российской Федерации 15

1.2. Налоговое регулирование и разграничение полномочий в сфере нало-

т гообложения. 31

Глава 2. Децентрализация государственных и финансовых функций как основа осуществления административной и муниципальной реформ 52

2.1. Проблемы и противоречия регулирования муниципальных финансов 55

2.2. Разграничение государственных и муниципальных функций как основа реформирования местного самоуправления 74

2.3. Основные принципы разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ в ходе административной и муниципальной реформ 91

Глава 3. Перспективы модернизации налогового администрирования в Российской Федерации 117

3.1. Налоговое обеспечение административной реформы РФ 119

3.2. Налоги как основа финансового обеспечения властных полномочий местного самоуправления 141

Заключение 166

Список используемой литературы 175

Приложения 187
Введение

Введение

Актуальность темы исследования. Российская экономика переживает трудный процесс стабилизации, успех которой зависит от гармонизации отечественных способов и правил регулирования финансовых отношений, построения эффективного механизма взаимодействия всех ветвей власти. От созданных экономических условий, степени участия властных структур в улучшении экономической ситуации зависит устойчивость общества. Особое место в этом процессе отводится местному самоуправлению.

Осуществляемые в стране административная и муниципальная реформы предполагают уменьшение степени участия государства во всех сферах жизнедеятельности и прежде всего, в экономической сфере.

Все, что в государственном управлении тормозит развитие экономики и сдерживает становление рыночных отношений, должно быть исключено и сокращено. Вместе с тем, для эффективного управления муниципальными образо-ваниями требуется не только широкое внедрение конкурентных начал и самоуправления, а в отдельных случаях, когда отсутствует координирующая способность рынка, использование обоснованных «рыночных ограничений». Разграничение доходных и расходных полномочий всех уровней власти должно быть подтверждено тесной взаимосвязью экономического роста, достижением реальной самостоятельности местных бюджетов, стимулированием повышения уровня мобилизации их собственных доходов.

Результативность административной и муниципальной реформ в решении вопросов государственного и местного значения, в обеспечении властных полномочий финансовыми ресурсами, напрямую связано с налогообложением. Недостаточная изученность проблемы, несмотря на активные поиски в сфере факторов роста административного и финансового потенциала, придает научному анализу проблем налогового обеспечения административной и муниципальных реформ исключительно важное значение и актуальность.

4

Степень разработанности проблемы. Государственное реформирование административной системы и регулирование местного самоуправления вызывает сегодня повышенный интерес, обусловленный трансформацией экономических и финансовых отношений, развитием бюджетного федерализма в Российской Федерации. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г. предусматривает разграничение налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней. Принят Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), в соответствии с которым внесены изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы (Федеральный закон от 9 июля 2004 года №164 (3541) «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах»).

К основоположникам теоретического анализа проблем местных финансов и природы самоуправления можно отнести таких выдающихся ученых первой половины XX века, как Аксаков К., Веселовский Б., Кауфман Р., Гензель П., Курчинский М, Твердохлебов В., Велихов Л., Озеров Н., Витте С. Исследование природы самоуправления общества, его роли в развитии демократии посвящены работы зарубежных исследователей начала XX века Тьери Т., Токвиля А.

Специфике формирования местных бюджетов, межбюджетным отношениям много внимания уделено в работах Христенко В., Игудина А., Горегля-да В., Сомоева Р., Лаврова Г., Лексина В., Прониной Л., Швецова А., Дадаше-ва А.., Черника Д., Львова Н., Воронина А., Лапина В., Широкова А., Моляко-ва Д., Сергеева Л., Волкова О., Бородина И., Балабанова И., Шеремета А., Дро-бозиной Л., Черкасов А. и др.

Значительный вклад в исследование сущности и процессов формирования местных финансов и самоуправления внесли Игнатов В., Бутов В., Ру-

5

дой В., Морозова Т., Ясюнас В., Емельянов К, Постовой Н., Овчинников И., Васильев В., Барабашев Г., Алимурзаев Г., Поляк Г., Дьяченко В. и др.

В разработку теории налогообложения большой вклад внесли исследования зарубежных авторов Смита А., Рикардо Д., Вагнера А., Бьюкенена Д., Гура О., Кинга Т., Самуэльсона П., Рефыоза Р., Кейнса Д., Пегги В., Маршалла А., Шлитера Т., Фишера С, Фридмена М., Хиви Дж. и др. Анализ налогов как встроенных стабилизаторов управления правительственными программами приводится в работах Харрода Р. и Хансена Э. Социальный аспект налоговой политики рассмотрен Эрхардом Л., Виленским А., Куликовым В., Са-мохваловым А., Сухоруковой Т., Караваевой И., Пушкарёвой В., Пономаренко Е., Кашиным В.

Анализ проблем межбюджетных отношений и эффективного функционирования процесса налогообложения представлен в трудах Букаева Г., Бореско-войЕ., Динеса И., Прониной Д., Китовой Е., Краснова Ю., Дуканич Л., Клюкович 3., Починка А., Шаталова С, Черник Д., Юткиной Т. и др.

Проблемы современного налогообложения и использования международного опыта анализируются в трудах таких российских учёных, как Шеховцов К., Ситарян С, Пономарев А. и др.

Вместе с тем, в современных условиях осуществляется потребность в теоретико-методологической проработке проблем налогов и эффективного налогообложения, налогового администрирования и налогового обеспечения проводимых реформ в РФ. Это и определило актуальность исследования в диссертационной работе межбюджетных отношений и их налогового обеспечения в свете осуществляющихся административной и муниципальных реформ, а также постановку его целей и задач, логику и структуру изложения его результатов.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы, опираясь на теоретический анализ проблем местного самоуправления и его экономических основ, выявить особенности налогового обеспе-

6

чения административной и муниципальной реформ, механизмы формирования финансовой базы государственного и местного самоуправления.

Реализация поставленной цели исследования потребовала последовательного решения следующего комплекса взаимосвязанных задач:

- раскрыть экономическую сущность налога на основе сравнения классических и современных теорий налогообложения и анализа в развитии налогообложения роли государства;

- рассмотреть проблемы и противоречия государственного регулирования межбюджетных отношений во взаимосвязи с проводимой государством налоговой политикой;

- выявить принципы политики в сфере разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;

- изучить современное состояние местных финансов и определении наиболее перспективных механизмов формирования финансовой базы местного самоуправления в условиях рынка;

- проанализировать современное состояние налоговой реформы как важного этапа административной реформы;

- показать, как осуществляется обеспечение властных полномочий местного самоуправления финансовыми ресурсами;

- определить возможные пути преодоления межбюджетных противоречий в ходе формирования эффективной системы налогообложения в процессе реализации административной и муниципальной реформ;

Объектом исследования выступает система финансово-экономических государственных, муниципальных и межбюджетных отношений в процессе проведения административной и муниципальной реформ.

Предметом исследования являются налоговые механизмы административной и муниципальной реформ и процессы разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют основные положения современной экономической теории и макроэкономики,

7

теории рынка, классических и современных теорий налогообложения, разработки по проблемам муниципальных образований, законодательные и нормативные документы, решения Правительства РФ, научная литература, периодические издания, посвященные проблемам межбюджетных отношений и осуществлению административной и муниципальной реформ.

Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялась автором на основе системного подхода и базирующихся на нем концептуальных положений, представленных и обоснованных в научных трудах по экономике муниципальных образований, а также программно-прогнозные разработки, законодательные и нормативные документы.

Поставленные в работе задачи реализуются автором на основе общего системно-функционального подхода с использованием методов научной абстракции, функционально-структурного, сравнительного статистического и динамического анализа. Применены общенаучные методы сравнительного научного обобщения, классификации, историзма, структурно-системного подхода.

В основу теоретического анализа были положены данные Госкомстата РФ, Министерства финансов РФ, Министерства РФ по налогам и сборам; нормативно-законодательная база РФ, муниципальных образований по бюджету и налогам; материалы комитетов и комиссий при представительных и исполнительных органах власти различных уровней, периодических изданий, экспертно-аналитических центров и институтов, научно-практических конференций и семинаров.

Рабочая гипотеза проведенного исследования заключается в том, что в условиях проведения административной и муниципальной реформ происходит трансформация государственных и муниципальных отношений, апробируются новые формы их финансового обеспечения, налоговые, организационные и практические меры их регулирования и согласования.

8

Основные положения исследования, выносимые на защиту: по специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: макроэкономика:

1. Налог - экономическая категория, конкретно-исторический характер, которой обусловлен уровнем развития экономических отношений и степенью влияния государства на экономику. При перераспределении части доходов в сфере общественного производства для удовлетворения индивидуальных, коллективных и общественных потребностей государство не должно рассматриваться как исходное условие существования налога; оно лишь облекло и оформило перераспределитель-ные отношения стоимости в налоговые в соответствии с конкретными историческими этапами развития экономики и самого государства

2. Эффективная налоговая система и налоговая политика характеризуется стабильностью и непротиворечивостью, способностью государства обеспечивать выполнение своих важнейших функций, реализацию национальных интересов страны, обеспечивать социально-экономическую стабильность количественным ростом налоговых инструментов их универсализацией и возникновением инструментов строго целевого назначения. Межбюджетные отношения так же, как и налоговая политика, должны реализовать федеративные отношения с соответствующим достижением уровня децентрализации финансов и обеспечением прав и полномочий региональных и местных органов власти.

3. Муниципальная реформа невозможна без законодательно установленной налогово-бюджетной автономии, без понимания того, что налогоплательщик есть работодатель государства и что налог есть специфическая «цена» государственных и муниципальных услуг. Поэтому на уровне муниципальных образований налоги должны носить если не эквивалентный, то хотя бы частично возмездный и обязательно прозрачный характер.

4. Финансовая самостоятельность местных органов власти в Российской Федерации сегодня практически невозможна без активного участия в этом процессе государства. На него ложится основная ответственность за законодательное обеспечение гарантий формирования финансовых основ местного самоуправ-

9

ления, за реформирование системы местного налогообложения, решение на государственном уровне комплекса проблем — таких, как право муниципальных образований на собственный бюджет, и связанная с этим многоуровневость или структуризация муниципальных образовании, построение территориальной основы местного самоуправления, увязанной с самодостаточной системой местных финансов.

5. Государственное регулирование жизнедеятельности муниципальных образований осуществляется как непосредственно (налоги, трансферты, субсидии, субвенции), так и косвенно - посредством создания благоприятных условий для развития экономической деятельности на территории муниципального образования, формирования конкурентной среды. Одним из основных условий повышения эффективности муниципального и местного хозяйства является финансовое обеспечение его властных полномочий, развитие системы местного самоуправления, последовательное усиление самоуправления при одновременном сохранении, но не размножении административных функций.

6. Система институционального налогового обеспечения административной и муниципальной реформ выступает частью целостной системы управления народным хозяйством, включает рациональную организацию, критерии и подходы к управлению местным хозяйством, социальными процессами, методологию экономического и финансового обеспечения, взаимодействия государства и муниципальных образований, что создает активные мотивационные и ресурсные начала для всех хозяйствующих субъектов, управленческих структур, институтов гражданского общества и населения.

Основные положения диссертации, выносимые па защиту по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит: 1.Финансы муниципального образования наиболее полно и рационально выражают и обеспечивают самостоятельность местного самоуправления, его относительную экономическую обособленность как хозяйствующего субъекта, обеспечивающего социально-экономическое благополучие населения отдельного административно-территориального образования.

10

2. Оптимизацию налогообложения необходимо осуществлять в рамках общих концептуальных подходов финансового федерализма, критериев эффективности и емкости налогообложения с увеличением роли имущественных налогов, единого налога на доходы независимо от отраслевой принадлежности.

3. Создание благоприятного финансово-инвестиционного климата в муниципальных образованиях предполагает решение методологических задач, разра- ботки четких критериев и характеристик при одноуровневом и при двухуровневом местном самоуправлении. Это, в свою очередь, делает необходимым уточнение институциональных основ административно-территориальных образований, учет и оценку уровня управления финансами, развитие государственного администрирования и регулирования.

4. Анализ современной системы децентрализации требует пересмотра порядка дотирования и финансовой помощи как на уровне региона со стороны центра, так и на уровне местного самоуправления со стороны региона. На основе изучения существующего финансового обеспечения муниципальных образований осуществляется оценка достигнутого уровня децентрализации финансов территорий, выявлены проблемы развития финансов и определены направления изменений в достижении равнозначности обязательств с их финансовым обеспечением.

5. Процессы демократизации управления экономикой при условии экономического обособления муниципалитетов предполагают различные способы участия муниципальной власти и населения в использовании финансового потенциала территорий, распоряжении фондами, имуществом, земельными ресурсами. Преодоление дотационного положения подавляющего числа муниципальных образований, достижение целей их развития требует роста объемов и доступности общественных и коллективных благ, в частности в социальной сфере, сбалансированного природопользования, обуславливает необходимость оптимизации налоговой системы, изменений методологии налогообложения, как и всей финансовой системы.

11

Научная новизна диссертационного исследования выражается в теоретико-методологическом обосновании финансового обеспечения местного самоуправления, в описании значимости государственного администрирования как фактора экономического роста, как условия повышения качества жизни населения.

Элементы приращения научного знания заключаются в следующем: по специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: макроэкономика:

- установлено, что налог есть цена услуг государства, средство социализации потребностей - вывода индивидуальных, семейных, групповых и иных потребностей на более высокий социальный уровень. Налоги представляют форму договорно-правовых отношений, в соответствии с ними должны строиться финансовые и межбюджетные отношения. Государство как управляющий центр и как агент экономических отношений (участник воспроизводственных отношений), формируя налоговую систему, учитывая стоимостные взаимосвязи со всеми хозяйствующими субъектами, должно в полной мере реализовать принцип возмездности с учётом его экономической и социальной функции;

- теоретически осмыслены и концептуально обобщены научные подходы к налоговому обеспечению административной и муниципальной реформ. Доказано, что федерализация государственного устройства в сочетании с недостаточно взвешенной децентрализацией системы управления и распределения финансовых полномочий вызвали к жизни новые противоречия экономических интересов, дезинтегрирующие социально-экономическую систему федерации;

- на основе анализа местного самоуправления, финансовых основ муниципальной реформы определена роль принципов федерализма в обеспечении сбалансированного экономического, социального развития в стране, предложены направления повышения качества государственного и налогового менеджмента, финансовых преференций, налоговых изменений. Осуществлено обоснование приоритетной значимости экономических интересов муниципальных образований в определении целей экономического развития. Именно экономические ин-

12

тересы муниципальных образований являются условием формирования единого экономического, налогового, правового и политического пространства Федерации;

- эффективная налоговая система и налоговая политика является формой экономической реализации административной и муниципальной реформ. Доказано, что разрешение накопившихся противоречий должно осуществляться, в первую очередь, разграничением государственных и муниципальных функций в сфере местного самоуправления, доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, налоговым и государственным администрированием.

по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит:

- доказывается, что бюджеты различных уровней должны коррелировать с уровнем взимаемых налогов и иметь социальную направленность; Проанализированы налоговые инструменты, обепечивающие государственное администрирование и местное самоуправление. Выявлены в этой связи возможности повышения эффективности налоговой и бюджетной поддержки этих процессов;

- обосновывается направление регулирования движения денежных потоков на основе выявления реальных источников формирования финансовых ресурсов, где особое место занимает оптимизация налогообложения на уровне муниципального образования (увеличение имущественных налогов, широкое использование единого налога на доходы независимо от отраслевого положения плательщиков, учет емкости налогообложения и др.);

- оценены и предложены для развития финансовой самостоятельности при одноуровневом и двухуровневом местном самоуправлении институциональные основы административно-территориальньгх образований, дается оценка обеспечения властных полномочий администраций, достижения равнозначности обязательств с их финансовым обеспечением, учетом и оценкой уровня управления финансами.

Обоснованность и достоверность полученных результатов подтверждается использованием в диссертации современных научных исследований, кор-

13

ректной постановкой задач, аргументированным обоснованием необходимости их решения, достоверностью исходных и статистических материалов.

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы заключается в анализе и обобщении различных аспектов в подходе к проблемам формирования и реализации эффективной налоговой политики государства, теорий налогов, позволяющей осуществить налоговое обеспечение административного и местного самоуправления.

Отдельные разделы работы могут послужить базой для дальнейших исследований в области налоговой системы, а также использоваться в процессе преподавания курсов «Экономическая теория», «Государственное регулирование экономики», «Налоги и сборы в РФ», «Регионоведение», «Государственные и муниципальные финансы» и др. в высших учебных заведениях, а также при подготовке специалистов - управленцев различного уровня.

Апробация результатов работы. Основные положения, теоретические обобщения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, докладывались в порядке обсуждения на научно-практических конференциях в Северо-Кавказской академии государственной службы и в Ростовском государственном экономическом университете. В целом, по теме диссертационного исследования опубликованы 5 научных работ общим объёмом 4,2 п.л.

Структура работы обусловлена целью и задачами, поставленными в данном исследовании. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы (156 наименования) и приложений (3), содержит 189 страниц.

14

Глава 1. Налоговая политика в системе комплексного реформирования государственного регулирования экономики

Современное государство большинство своих функций реализует путем формирования финансовой политики и ее важной составной части - налоговой политики. Важно подчеркнуть единство двух механизмов налоговой политики -инструментов и финансовых институтов государственной власти. Это единство проявляется в том, что любой финансовый инструмент приводится в действие лишь при условии, если его технология практического использования формируется в государственно-финансовых институтах. Для достижения целей, стоящих перед налоговой политикой, устранения возникающих диспропорций функционирования налогового механизма государство использует различные инструменты и, в частности, такие как конкретные виды налогов и их элементы, объекты, субъекты, льготы, сроки уплаты, ставки, санкции.

Налоговая политика - это органическая часть экономической политики и поэтому имеет целевую направленность. У любого налогового инструмента -будь то конкретный налог, налоговые ставки, льготы и т. д. - существует связь с целями экономической политики и ее социальной направленностью. На практике это может быть формальная связь, не дающая результатов. В этом случае либо инструменты, например ставки налогообложения, уводят часть экономики, ВВП и доходов в теневую зону, либо институт финансовой власти (налоговая служба) не отладил технологию взи-мания налогов. Чаще низкая эффективность финансовых инструментов связана как с низкой отлаженностью этих инструментов, так и с плохой организацией функционирования финансовых институтов государственной власти.

В первой главе диссертационного исследования мы рассмотрим сущность налоговой системы РФ и основные направления формирования эффективной налоговой политики.

15

1.1. Теоретические основы формирования эффективной налоговой политики в Российской Федерации

Анализ сущности налога как экономической категории основывается на исследовании закономерностей расширенного воспроизводства и его отдельных фаз, особенно распределения и перераспределения денежной формы стоимости. Традиционно стоимость товара обозначается: W = С + Y + М. Если налог взимается не со стоимости или ее частей, значит, он не имеет экономического смысла, а его взимание осуществляется по праву сильного, закрепляемому в современных условиях юридическими формами. Экономисты рассматривают налог в качестве неотъемлемого элемента расширенного воспроизводства и фактора роста экономического потенциала.

Философский смысл налога заключается в проникновении в сущность явлений и процессов налогообложения. Мы считаем, что налог опосредует процесс обобществления необходимой для общества части индивидуальных доходов (богатств). Налог олицетворяет саму необходимость сложения усилий (имуществ, богатств) индивидуумов для производства общественно значимых работ и затрат.

Человеческое сообщество неоднородно в силу естественно-физиологических и социальных причин. Это побуждает его объединять свои усилия и богатства для противостояния силам природы, внешним врагам, для совместного градостроительства, содержания нетрудоспособных и обеспечения многих других общественных нужд. Отсюда социальный смысл налога заключается в выведении индивидуальных, семейных и групповых потребностей на более высокий уровень - в социализации потребностей. Потребность объединять общественные усилия объясняет первопричину существования налога как общественно необходимого и полезного явления.

Несмотря на то, что налоговые формы были и остаются варварскими, налог есть общественно необходимое и полезное явление.

16

На фундаменте философского смысла налогового отношения как одного из процессов жизнеобеспечения общества развилась особая сфера экономической сущности налогообложения.

Экономическая сущность налога определяется всей системой производственных отношений (производством, распределением, обменом и потреблением). Экономические отношения и связи не могут заимствоваться из предыдущих социально-экономических систем и не должны импортироваться с запада.

Исследование сущности налога должно происходить не только в качестве объективной экономической категории, но и в качестве конкретной формы правовых взаимоотношений налогоплательщиков с государством.

Налоги - это категория не только экономическая и правовая, но и социальная. Налоги - это и форма отражения общественного сознания, поэтому налоги и налоговая система должны учитывать и менталитет нации, и этику отношений, и психологию личности.

Каждую экономическую категорию на поверхности экономической действительности представляют те или иные формы. Исследование правовых налоговых форм обращает нас теории государства и права. Основу методологических исследований налоговых проблем определяют совокупные положения экономических законов и законов, сформулированных наукой о государстве и праве. С этих позиций обосновываются состав и структура налоговых правоотношений.

В первую очередь, правовая сущность налогов связана с существованием государства. Именно оно определяет общественные потребности, в том числе и их структуру. Системы налогов в разных странах отличаются друг от друга: по структуре, набору налогов, способам их взимания, налоговым ставкам, фискальным полномочиям различных уровней власти, налоговой базе, налоговым льготам. Это закономерно, так как налоговые системы складывались и продолжают складываться под воздействием разных экономических, политических и социальных условий.

17

На каждом этапе развития общества понятие «налог» все более уточняется, дополняется новыми характеристиками. Данный процесс осуществляется одновременно с развитием теоретических воззрений на государство, на основные цели его функционирования, формы существования и методы управления обществом, парадигмой развития и самой финансовой науки. Общество в зависимости от уровня своего экономического благополучия и степени политической зрелости принимает в законодательном порядке ту или иную налоговую концепцию.

Практически до конца XX века налог являлся индивидуально безэквивалентным взиманием денежных средств, либо по праву сильного, либо по юридически закрепленному праву с целью формирования денежного фонда, используемого для выполнения государством своих функций. Налог как конкретная форма принудительного изъятия части совокупного дохода общества в казну государства отражает все достоинства и недостатки конкретного экономического пространства и конкретной системы государственного устройства и управления.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

1.Налог - исторически возникшая категория, опосредствующая процесс обобществления необходимой для общества части индивидуальных доходов (социализацию потребностей), обусловленная уровнем развития экономических отношений, степенью влияния государства на экономику, внедрением элементов гражданского общества и развитостью демократии.

2.Налоги по своей внутренней сути неотъемлемы от государства, развитие и изменение форм которого всегда сопровождалось преобразованием налоговых систем.

3. Несмотря на связь налогообложения и государства, исторически первопричиной существования налоговых отношений стала необходимость перераспределить часть доходов для удовлетворения общенациональных потребностей. Государство не должно рассматриваться как первопричина, исходное условие существования налога; оно лишь облекало перераспределительные отношения

Список литературы