Научные основы становления и повышения эффективности государственного контроля национальной экономики

brief description

Введение...3

Глава 1. Теоретике- методологические основы функционирования контроля в системе рыночного управления национальной экономикой

1.1. Концептуальные основы теории управления народным хозяйством в системе рыночных отношений...12

1.2. Анализ методологических основ контрольной функции управления...30

1.3.Государственный контроль: генезис, сущность, экономические

основы...45

Глава 2. Исследование организационных основ становления и развития государственного контроля в системе рыночного управления национальной экономикой

2.1. Формы и функции государственного контроля в системе рыночных отношений российской экономики...62

2.2. Принципы организации государственного контроля...73

2.3. Механизм действия контроля (контроллинга) на уровне организации в

современной системе управления...89

Глава 3. Условия и механизмы повышения эффективности государственного контроля в условиях российской экономики

3.1. Основные направления государственного контроля экономики современной России...107

3.2. Место и роль государственного финансового контроля в системе государственного контроля...120

3.3. Повышение эффективности государственного финансового контроля на основе совершенствования деятельности Счетной палаты Российской

Федерации...139

Заключение...171

Список использованной литературы...176

Приложения...189
Введение

Введение Актуальность исследуемой темы.

Происходящие в последние годы социально-экономические и политические преобразования в Российской Федерации повлекли за собой качественные изменения в системе управления народным хозяйством и, особенно в направлениях деятельности и формах контроля. Переход к рыночной экономике практически ликвидировал прежнюю государственную систему контроля в управлении народным хозяйством, так как, согласно мнению «проводников» курса реформирования советской экономики, процессы рыночного «саморегулирования» автоматически обеспечат оптимальное развитие экономики. Но сегодняшняя практика показывает, что такого нет и быть не может. Иначе говоря, без соответствующей системы государственного контроля современная национальная экономика не может эффективно функционировать. Эта идея красной строкой пронизывает все правительственные документы, обеспечивающие курс на модернизацию экономики. Поэтому неслучайно в современной России, не умаляя значимости рыночного контроля через систему конкуренции, рынков и цен, возросло значение государственного контроля. Особенно в связи с необходимостью соблюдения основ конституционного строя, закрепленных Конституцией Российской Федерации: принципов народовластия, федеративного устройства, разделения властей, защиты прав и свобод человека и др. В настоящее время сформировались новые контрольные государственные органы по налогам и сборам, валютному, экспортному, антимонопольному контролю и т.д. Появились качественно новые виды контрольной деятельности, в частности, аудиторский контроль. Наряду с государственными действуют негосударственные контролирующие службы, осуществляющие свои функции на договорной основе. По заказу предприятий или организаций проверку достоверности отчетной документации и законности финансовых, бухгалтерских и других операций проводят частные фирмы.

В этой связи актуальными становятся углубленное изучение научных и организационных проблем развития системы контроля, выявление возможностей и пределов контрольных функций, нахождение наиболее эффективных методов и форм их реализации в современных условиях. Возникают вопросы и о том, какие формы контроля должны развиваться в первую очередь в условиях многообразия форм собственности и регулируемой рыночной экономики, каковы условия и механизмы совершенствование системы контроля в условиях национальной рыночной экономики. Особая актуальность темы определяется тем, что государственный финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации, официально начавшей свою деятельность 11 января 1995 года, все больше приобретает практическую значимость. Возникла также необходимость совершенствования системы общегосударственного контроля над расходованием бюджетных средств. Однако данное направление развития государственного контроля пока еще не получило подробного освещения в экономической науке, что делает поставленную проблему актуальной с научной точки зрения.

Степень разработанности проблемы

Теоретико-методологическое осмысление избранной темы базировалось на изучении комплекса работ, посвященных особенностям становления рыночной экономики в России: Абалкина Л.И.; Белолипецкого В.Г., Бузгалина А.В., Ведута Е.Н., Видяпина В.И., Глазьева С.Ю., Гонтмахера Е.Ш., Грязновой А.Г., Землякова Д.Н., Кудрина А.Л., Кудрова В.М., Князева В.Г., Львова Д.С., Любимцевой СВ., Ларионова И.К., Новичкова В.И., Осипова Ю.М., Регент Т.М., Сычева Н.В., Ясина Е.Г. и др.

Многие аспекты, связанные с ролью государства и социально-экономическими последствиями решений макроэкономических проблем, с выбором эффективных инструментов государственного управления, были исследованы в работах зарубежных ученых: Гэлбрейта Дж., Кейнса Дж., Коуза

Р., Маршалла А., Менгера К., Мизеса Б., Мюрдаля Г., Норта Д., Сакса Дж., Стиглера Г., Стиглица Дж., Фридмена М, Шумпетера И. и др.

Особый интерес представляют работы отечественных ученых, в которых показана необходимость сохранения системы государственного финансового контроля в условиях радикального реформирования экономики страны: Андреева А.Г., Андрюшина С.А., Антиповой Т.В., Ермилова В.Г., Мезенцевой Т.А., Никольского Д.В., Погосяна Н.Д., Соменкова А.Д., Фирулина И.В., Черноморда П.В., Шохина СО. и др. Примечательно, что, отстаивая свою позицию, авторы монографий и статей часто приводят в пример зарубежный опыт реализации политики государственного финансового контроля.

Начало контрольной деятельности Счетной палаты РФ значительно усилило интерес исследователей к проблеме защиты финансовых интересов государства, что проявилось в ряде публикаций второй половины 90-х годов XX века и начала нового столетия, свидетельствующих о значительном влиянии Счетной палаты РФ на экономическое развитие России. Это работы Абрамова СБ., Городецкого А.Е., Жукова А. Д., Соколова B.C., Степашина СВ. и др.

В результате изучения многочисленных источников по избранной теме, нам представляется, что к настоящему времени накопился достаточный научный материал, позволяющий сделать определенные теоретические и практические выводы о тенденциях развития системы контроля, что позволяет обеспечить научную проработку выбора стратегии государственного контроля. Однако практика управления национальной экономикой показывает, что большинство рекомендаций ученых и специалистов по становлению и развитию государственного контроля в конкретных условиях остаются невостребованными. В этой связи многие аспекты исследуемой проблемы требуют дополнительной разработки. Поэтому в нашем исследовании мы попытались восполнить образовавшийся пробел в анализе малоизученных теоретических и практических аспектов государственного контроля в Российской Федерации. Мы исходим из того, что действующая система

государственного контроля находится в начале качественно нового этапа ее становления, последующей реорганизации, поиска принципиально новых вариантов ее развития. В связи с этим особое внимание приобретает попытка по-новому осмыслить понятие, цели, функции государственного контроля в управлении народным хозяйством, а также разработать механизмы его совершенствования в условиях национальной рыночной экономики.

Цель диссертационного исследования

Целью диссертационного исследования является обоснование и разработка научно- методических основ становления и повышения эффективности государственного контроля национальной экономики.

Достижение поставленной цели потребовало решить следующие задачи:

- разработка теоретических основ контрольной функции управления народным хозяйством;

- анализ специфики макроэкономических форм, функций, принципов организации государственного контроля, осуществляемого в различных сферах экономики;

- выявление проблем, задач и основ повышения эффективности системы контроллинга в российских организациях;

- обоснование методов организационного построения государственного финансового контроля как особой формы государственного управления;

- изучение отечественного и зарубежного опыта состояния, структуры, тенденций развития государственного финансового контроля как органической части государственного управления;

- разработка направлений и механизма государственного финансового контроля в контексте повышения эффективности рыночного управления национальной экономикой;

определение путей совершенствования нормативно-правовой и законодательной базы государственного финансового контроля на основе анализа деятельности Счетной палаты Российской Федерации. Объект диссертационного исследования

Объектом диссертационного исследования является процесс становления и повышения эффективности государственного контроля национальной экономики.

Предмет диссертационного исследования

Предметом диссертационного исследования являются социально-экономические отношения, складывающиеся в процессе становления и развития государственного контроля национальной экономики.

Теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды зарубежных и отечественных ученых и специалистов, посвященные проблемам управления, в частности становления и повышения эффективности государственного контроля национальной экономики. В основе исследования лежит совокупность методов научного познания социально-экономических явлений и процессов: диалектический, конкретно-исторический, системный, сравнительный, программно-целевой, а также инструментарий экономико-статистического анализа.

Информационная база исследования

Информационной базой диссертационной работы послужили официальные справочно-статистические материалы Росстата РФ, литературные научные источники, обзоры экономической политики, подготовленные Бюро экономического анализа, материалы периодической печати, информационные и аналитические материалы научно-исследовательских учреждений, информационных агентств и служб, экспертные оценки и расчеты научных и практических работников по вопросам регламентации прав собственности, государственного и рыночного контроля в разных видах его проявления, сайт сети Internet., данные специальных обследований, проведенных отечественными специалистами, в том числе соискателем по заданию Счетной палаты Российской Федерации. Нормативно-правовую основу исследования составили законы Российской Федерации, законодательные и нормативные

акты Президента и Правительства Российской Федерации, в частности Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). Научная новизна диссертационной работы

Научная новизна диссертационной работы заключается в обосновании необходимости и целесообразности рассмотрения контрольной составляющей в управлении как фактора обеспечения макроэкономической стабилизации и устойчивого развития национальной экономики и ее региональных звеньев в условиях рыночных отношений и выработке конкретных рекомендаций с целью совершенствования государственного финансового контроля на примере деятельности Счетной палаты Российской Федерации. Предложены методы и механизмы макроэкономического анализа и регулирующего воздействия государственного контроля на темпы экономического роста.

Основные научные результаты, лично полученные соискателем в ходе исследования и выдвигаемые на защиту, состоят в следующем:

— разработаны научно-методические основы совершенствования контрольной функции управления на макроэкономическом уровне;

— обосновано и предложено ввести в научный оборот две категории: процесс и результат контроля как два взаимосвязанных понятия, раскрывающих механизм контрольной деятельности в системе управления народным хозяйством;

— предложено рассматривать контроль как приоритетный управленческий ресурс, обеспечивающий интенсивный рост экономики на современном этапе экономического развития национальной экономики;

—осуществлено теоретическое обоснование экономических основ государственного контроля в контексте эффективного взаимодействия всех его форм с целью обеспечения экономического роста и динамичной интеграции российской экономики в мировой рынок;

— доказана необходимость взаимодействия государственного и рыночного контроля в системе управления народным хозяйством;

— произведен комплексный анализ форм, функций и принципов организации государственного контроля, обеспечивающих сочетание рыночных и государственных интересов в рамках общегосударственной стратегии экономического развития;

— исследован механизм действия контроля на уровне организации, по современной трактовке контроллинга, и обосновано его влияние на рост конкурентоспособности организации путем интеграции целей, задач и функций управления в единый комплекс процессов через информационную поддержку и координирование хозяйственной деятельности;

— научно обоснованы методы анализа организационного построения государственного финансового контроля как особой формы государственной контрольной деятельности;

— обобщен наиболее ценный практический опыт по формированию и реализации государственного финансового контроля в зарубежных странах;

— предложены направления и разработан механизм действия государственного финансового контроля, направленные на повышение эффективности рыночного управления национальной экономикой;

— разработан и обоснован комплекс рекомендаций по улучшению координации деятельности соответствующих контрольных органов и созданию рациональной системы государственного финансового контроля, направленной на соблюдение бюджетно-финансовой дисциплины, обеспечение надлежащего исполнения федерального бюджета и защиту интересов казны;

—'¦' разработаны предложения по повышению эффективности государственного финансового контроля на примере Счетной палаты Российской Федерации, в частности обоснована необходимость предоставления ей полномочий для реализации собственных решений, принимаемых по результатам осуществленных ею контрольных мероприятий.

Практическая значимость исследования определяется, прежде всего, прикладным характером научных положений и выводов, что означает:

10

- рассмотрение всех видов контроля как целостной, органически взаимосвязанной системы, анализ результатов ее функционирования в сравнении с развитыми странами позволяет более правильно оценить достигнутый уровень развития контрольной деятельности и более точно обосновать направления государственного контроля национальной экономики;

- выявление и обоснование комплекса научно-организационных мер, нацеленных на сбалансированность всех форм контроля;

- оценка роли государственного контроля как фактора, способствующего повышению темпов экономического роста и разработки макроэкономических прогнозов развития национальной экономики;

создание нормативно-законодательных актов в области совершенствования контрольной деятельности органов государственного управления, в частности Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и др.; - использование результатов исследования в процессе преподавания и изучения таких дисциплин, как «Национальная экономика», «Государственное регулирование национальной экономики», «Государственный финансовый контроль» и др. в высших учебных заведениях страны.

Апробация работы и внедрение результатов исследования Отдельные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях,, в том числе в Российском государственном торгово-экономическом университете (РГТЭУ), Московской государственной академии приборостроения и информатики (МГАПИ), Российском новом университете (РосНОУ). Отдельные теоретические выводы, положения и рекомендации диссертационного исследования использовались в практической деятельности соискателя при проведении контрольных проверок в Минпромнауке России, Минимущества России, Агентстве лесного хозяйства Архангельской области.

Результаты исследования опубликованы в 7 работах соискателя, общим объемом 2,0 п.л.

11

Структура и объем работы

Структура и объем работы обусловлены поставленными целями, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложения. Работа изложена на 201 странице машинописного текста, содержит 4 рисунка и 2 приложения.

Список используемой литературы включает 182 наименования, в том числе законодательных актов - 13; монографий, брошюр, учебных изданий - 63, статей - 94, источников на иностранном (англ.) языке -11; ресурсы Интернет -1 наименование.

12

Глава 1. Теоретике- методологические основы функционирования контроля в системе рыночного управления национальной экономикой

1.1. Концептуальные основы теории управления народным хозяйством в системе рыночных отношений

Упорядочение экономической системы - основное назначение и свойство управления. Экономическая система - это совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих институтов, образующих и функционирующих как единое целое, имеющее общие цели и задачи, источником развития которого является внутреннее взаимодействие экономических институтов.

В рамках управленческой системы различаются две подсистемы -управляющая и управляемая. В таком понимании система характеризуется постоянным взаимодействием между этими подсистемами. Само управление есть, следовательно, процесс взаимодействия подсистем, обозначаемых в качестве субъекта и объекта управления. Это и есть то единое целое, в рамках которого и обнаруживаются процессы управления.

Экономическое управление предстает перед нами в виде внутреннего взаимодействия составных элементов данной системы. Однако ни одна система не существует автономно. Неизбежна ее связь с другими системами одного и того же порядка, но занимающими различное иерархическое положение. Есть системы высшего и низшего порядка. Отсюда возникает иерархия систем. Например, финансовая система и включаемые в нее бюджетная, налоговая, банковская системы. Многообразие и ступенчатость (иерархичность) систем предполагают наличие, с одной стороны, целостной системы по отношению к системам (подсистемам) низшего порядка и, с другой стороны, в качестве объекта управления по отношению к системам (подсистемам) высшего порядка. Следовательно, управление подсистемами имеет не только внутрисистемное, но и межсистемное значение. При этом данная система может быть одновременно и субъектом, и объектом управления.

13

Любая целостная система, в том числе и экономическая система, обладает определенным качеством, а именно самоуправляемостью, что означает в наиболее общей форме признание того, что в данной системе происходят процессы самоуправления. Самоуправление (самоорганизация) целенаправленный процесс воспроизводства и совершенствования экономической системы (перестройка существующих и образование новых связей между ее элементами) без вмешательства внешних сил, например, государства. В этом аспекте сущность управления экономикой заключается в непосредственном обмене информацией между элементами самоуправляемой системы. При наличии государственного вмешательства в экономику возникает новая иерархия в управлении, базирующаяся на разных уровнях: макро-, мезо -и микроуровнях.

В этом смысле самоуправляемость экономических систем достаточно условна в силу межсистемных связей. Она фактически означает, что каждому уровню управления присущи определенные принципы, функции и формы. Но, чтобы целое было действительно целым, необходимо, во-первых, чтобы каждый уровень управления развивался в полном соответствии с теми целями, для достижения которых это целое существует. Во-вторых, в рамках этого целого должно быть обеспечено должное взаимодействие всех его уровней. В этом смысле суть управления в целом и его уровнями, в частности государственного управления, можно свести к воздействию, цель которого -упорядочение соответствующей системы, обеспечение ее функционирования в должном порядке, в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Иначе говоря, это - управляющее воздействие, реализуемое всегда в связях между субъектом и объектом в рамках самоуправляемой системы, осуществляемое субъектом управления. В нашем случае государством. Управляющее воздействие в силу своего назначения и характера предполагает подчинение объекта субъекту; управляющее воздействие - прерогатива соответствующего субъекта управления. Такое подчинение обеспечивается управленческими командами, которые выдает

14

субъект управления. Это составляет сущность управления. Управляющая подсистема осуществляет целенаправленное воздействие на управляемую подсистему, в результате чего обеспечивается упорядоченность, организованность, устойчивость, целостность всей самоуправляемой системы. С помощью управляющего воздействия система целенаправленно регулируется. При этом обеспечивается ее сохранение от различного рода негативного влияния. Этот вывод в полной мере относится и к государственному контролю. Процесс управления можно рассматривать как функциональную деятельность. Функции характеризует сущностную сторону управления, взаимодействие структурных элементов. Функции - категория наиболее общего порядка, необходимая для любого варианта управленческой деятельности, для любого субъекта управления. Они вытекают непосредственно из целей управления народным хозяйством, входят в качестве составного элемента в содержание деятельности по управлению, присущи любым видам управления. Суть проблемы функций управления состоит в реализации наиболее типичных и общих направлений или видов деятельности по управлению независимо от того, кто эту деятельность практически осуществляет.

Применительно к управлению функции в основном трактуются как определенное направление деятельности. Вместе с тем некоторые ученые полагают, что функции управления - это операции, действия субъекта управления, соответствующие последовательно сменяющимся стадиям управленческого цикла, что их совокупность составляет содержание управленческого процесса [30,33; 22,207]. На наш взгляд, в этом случае происходит отождествление функций и стадий управления. И в этой связи функции управления утрачивают самостоятельную роль. В некоторых случаях функции управления характеризуются как формы управленческой деятельности, под которыми понимается ее внешнее проявление. На наш взгляд, функция управления приобретает соответствующую форму лишь в процессе своей практической реализации, причем она требует

15

соответствующего метода реализации. В этом случае справедливо отметить, что функция реализуется в форме управленческой деятельности, но ни в коей мере с ней не отождествляется, так она первична по отношению к форме ее проявления.

Изложенное выше позволяет сделать вывод о том, что процесс управления всегда имеет функциональную структуру, которая не менее важна, чем его формализованная или, как принято говорить, организационная структура. Иначе говоря, управленческая деятельность, оснащенная определенными целями и задачами, проявляется, в конечном счете, из осуществления на различных стадиях процесса управления разных функций. Именно поэтому можно говорить о функциональной составляющей управления народным хозяйством и, соответственно, анализировать функционирование системы управления на разных уровнях его развития. К чему, собственно, мы и переходим. Начнем с определения.

На наш взгляд, функционирование системы управления есть осуществление его функций, в которых конкретизируются цели и задачи управленческой деятельности. Проще говоря, функционировать - значит достигать определенных целей и способствовать решению определенных задач. Отсюда процесс управления есть совокупное осуществление функций управления. Однако осуществление функций нельзя отождествлять с самими функциями. В этом смысле функции предшествуют самому управлению, так как совокупность функций дает представление о том, что практически входит в содержание деятельности по управлению [49,30]. В таком понимании функции управления отражают известную специализацию управленческой работы, должны служить основой для разделения управленческого труда, для наиболее четкого определения статуса, структуры и ответственности того или иного субъекта управления.

Выделение функций управления позволяет сделать вывод о том, что управленческая деятельность не однородна и состоит из многих проявлений. Это и означает ее функциональное разделение. В основе такого разделения -

16

конкретизация цели, многогранность, специфичность и другие свойства управленческой деятельности.

Одновременно необходимо подчеркнуть объективную необходимость функций как видов работ, выполняемых субъектами управления, хотя функции могут меняться.

Традиционные подходы к анализу системы управления народным хозяйством основываются на принципах целостности всех составляющих и взаимодействующих ее элементов. Как известно, система - это совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, составляющих единое целое и развивающихся в соответствии с заданными целями. [70,610] Управление же «в самом общем виде может быть определено как упорядочение системы, т.е. приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде» [60,25] Отсюда следует вывод, что управление тождественно упорядочивающему воздействию. Там, где есть управление, -всегда имеются в виду приведение системы в соответствие с присущими ей закономерностями развития. С этих позиций процесс управления представляет собой процесс взаимодействия между управляющей и управляемой подсистемами [22,8]. На уровне макроэкономики эта связь носит социально-экономический характер. Отсюда и возникает проблема управления народным хозяйством.

На наш взгляд, наиболее обоснованной представляется та точка зрения, в соответствии с которой функции управленческой деятельности можно подразделить на: 1) общие функции управления; 2) специальные (специализированные) функции управления; 3) вспомогательные (обслуживающие) функции [23, 44; 24, 81].

Общие функции управления - универсальные виды (направления) деятельности субъектов управления. Без них не может идти сам процесс управления, они объективно присутствуют в любом процессе управления как социальной категории в целом. В их рамках решаются наиболее общие, имеющие отношение ко всем субъектам и объектам задачи управленческой

17

деятельности, т. е. они осуществляются вне зависимости от субъектов и объектов управления, так как имеют "сквозной" характер.

Общие функции управления выполняются всеми субъектами управления, но каждый из них имеет специфические особенности, определяемые границами осуществляемой ими деятельности, характером подведомственных им объектов управления и т.п. Иначе говоря, они своеобразно воплощаются в деятельности конкретных субъектов управления. Соответственно на базе общих функций управления формируются такие, которые свойственны тому или иному субъекту управления и вытекают из специфики отрасли или сферы управления и т.п.

К числу общих функций управления относят, как правило, следующие: планирование, регулирование, руководство, организацию, координацию и контроль. Объектом нашего исследования является система контроля в управлении народным хозяйством в условиях реформирования российской экономики. В этой связи в мы будем подробно исследовать контроль как разновидность общих функций управления народным хозяйством.

Специфические функции управления служат развитию общих функций, так как они обеспечивают учет специфических особенностей субъекта и объекта управления. Общая контрольная функция приобретает форму, например, экономического (контроллинг), административного, прокурорского контроля. Следовательно, основания для выделения специальных функций управления имеются. Их характеризует то, что они разнятся в зависимости от особенностей сфер, отраслей управления, предприятий, учреждений и организаций.

Вспомогательные (обслуживающие) управленческие функции представляют собой деятельность по обеспечению работы аппарата управления. Следует заметить, что эти управленческие функции, хотя и рассматриваются как обслуживающие, но роль их чрезвычайно велика, так как они всегда персонифицированы. Отметим, что специфические и

Список литературы