Политика достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований

brief description

Введение...3

Глава 1. Теоретические предпосылки достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований...10

1.1. Функционирование общественного сектора экономики... 10

1.1.1. Понятие общественного сектора экономики...10

1.1.2. Децентрализация (централизация) общественного сектора экономики...21

1.2. Понятие бюджетной обеспеченности субнационального образования, механизмы ее достижения и выравнивания...29

1.2.1. Достижение бюджетной обеспеченности субнациональных образований...33

1.2.2. Выравнивание бюджетной обеспеченности субнациональных образований...47

Глава 2. Политика достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований в децентрализованных и централизованных системах бюджетного федерализма...61

2.1. Характеристика децентрализованных систем бюджетного федерализма...64

2.2. Характеристика централизованных систем бюджетного федерализма...72

2.3. Реализация факторов, влияющих на степень децентрализации (централизации) общественного сектора экономики...77

2.4. Основные различия политики достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований в децентрализованных и централизованных системах бюджетного федерализма...82

Глава 3. Политика достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации...92

3.1. Децентрализация российской системы бюджетного федерализма...92

3.2. Политика достижения бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации...103

3.2.1. Разграничение расходных полномочий и обязательств между уровнями власти в Российской Федерации...103

3.2.2. Формирование доходной части субнациональных бюджетов...112

3.3. Политика выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации...128

Заключение...147

Литература...153

Приложения...168
Введение

Введение

Реформирование межбюджетных отношений в процессе становления рыночной системы хозяйствования и переход от унитарной к федеративной форме государственного устройства Российской Федерации сделали актуальной проблему осмысления социально-экономических процессов, происходящих в общественном секторе экономики страны.

Объективно необходимое разрушение существовавшей в недавнем прошлом мобилизационно-раздаточной системы, резкое сокращение набора бесплатных для населения социальных услуг и общественных благ актуализирует проблему достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Эта проблема является объектом пристального внимания со стороны федеральных и местных властей, но поскольку за 12 лет рыночных преобразований не получила своего разрешения, требует дальнейшего глубокого научного исследования.

Общеизвестно, что общественные блага подразделяются на две группы: национальные и субнациональные. На субнациональном уровне предоставляются, во-первых, услуги формирующие инфраструктуру субнационального образования (дороги, парки, освещение улиц и т.д.), во-вторых, большинство услуг социального характера. Высокая потребность населения Российской Федерации в услугах, предоставляемых общественным сектором экономики (в части социальных услуг, услуг в области здравоохранения и образования) обусловлена относительно низким уровнем доходов (по сравнению с развитыми государствами), а значит недоступностью для многих частных благ, предоставляемых в данных областях (платное образование, здравоохранение и т.д.).

Перечень и качество предоставляемых на субнациональном уровне общественных благ во многом определяется степенью бюджетной обеспеченности субнационального образования. Система бюджетного федерализма, реализуемая сегодня в Российской Федерации, может эффективно функционировать только при условии достаточности финансовых ресурсов у органов

4

власти для эффективного осуществления своих функций, а также полного выполнения закрепленных за ними расходных обязательств.

Углубление социально-экономической дифференциации субъектов Федерации, с одной стороны, и централизация налоговых доходов при одновременной децентрализации расходных обязательств, с другой стороны, делают чрезвычайно важным осмысление процессов достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с учетом соблюдения принципов социальной и территориальной справедливости и экономической эффективности.

Раскрывая степень научной разработанности поставленной проблемы, следует отметить, что российская система бюджетного федерализма относится к новым экономическим явлениям и еще находится в стадии становления и развития. Проблемы функционирования системы бюджетного федерализма достаточно широко освещены зарубежными исследователями (Дж. Марти-нес-Васкесом, Р.У. Рефьюзом, Дж.Ф. Хиви, Ш. Маддом, Дж.М. Литваком, Д. Сазерлэндом, Дж. Воллисом и др.). Во многих федеративных государствах (США, Швейцарии, Канаде) накоплен значительный практический опыт проведения политики достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований. Однако теоретические разработки зарубежных исследователей, основанные на практическом опыте западных федераций, не всегда применимы к российским условиям. В последнее время проблемы бюджетного федерализма вызвали значительный интерес и у отечественных экономистов (О.И. Бетина, К.К. Барановой, A.M. Лаврова, В.Н. Лек-сина, А.Н. Швецова, И.Трунина, Ю.Г.Швецова, Л.И.Якобсона, В.Б.Христенко и др.). Однако их исследования затрагивают, как правило, отдельные положения формирования бюджетного федерализма (методика распределения трансфертов, разграничение расходных полномочий и т.д.) и не рассматривают специально проблемы достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований. Поэтому очевидна необ-

5

ходимость в комплексном подходе к изучению этой проблемы как с теоретических, так и с практических позиций.

Актуальность и недостаточная разработанность проблемы достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований в системе бюджетного федерализма Российской Федерации с применением комплексного подхода предопределили выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования.

Цель исследования состоит:

• в выявлении сущности бюджетной обеспеченности субнациональных образований1 и основных факторов, влияющих на нее;

• в выяснении причин возникновения и отличительных черт горизонтальных и вертикальных дисбалансов, влияющих на бюджетную обеспеченность субнациональных образований;

• в определении основных инструментов достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие исследовательские задачи.

1. Анализ содержания и степени децентрализации (централизации) государственной власти в общественном секторе экономики и факторов, влияющих нее2; анализ осуществления основных функций общественных финансов различными уровнями государственной власти3, от которых зависит эффективность децентрализованного (централизованного) предоставления общественных благ.

1 В диссертации под субнациональным образованием понимается государственное административно-территориальное образование, функционирующее на уровне региона (субъекта Федерации, штата, кантона, провинции и т. д.).

2 В диссертации под общественным сектором экономики понимается совокупность различных государственных, муниципальных и иных институтов, включая предприятия, не относящихся к частному сектору экономики и функционирующих с целью производства и предоставления общественных благ населению.

3 В диссертации рассмотрены четыре основные функции общественных финансов: распределительная (ал-локационная), дистрибутивная (перераспределительная), стабилизационная функции и функция экономического роста.

6

2. Выявление сущности, основных составляющих и факторов, влияющих на бюджетную обеспеченность субнационального образования; выявление и характеристика видов бюджетной обеспеченности.

3. Определение и характеристика основных этапов достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований и способов их осуществления.

4. Определение сущности, основных функций системы финансовой поддержки субнациональных образований; определение видов и характеристика грантов как основного инструмента осуществления финансовой помощи субнациональным образованиям; определение основных направлений выравнивания бюджетной обеспеченности с помощью грантов.

5. Выработка предложений (на основании теоретического анализа и изучения опыта некоторых федеративных государств: США, Канады, Швейцарии, Германии, Австралии) по повышению и выравниванию уровня бюджетной обеспеченности субнациональных образований.

Объектом исследования является функционирование бюджетного федерализма, способствующего обеспечению всех уровней власти достаточными финансовыми ресурсами для выполнения возложенных на них расходных обязательств. Предметом исследования является процесс достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований.

Методологической основной исследования являются общенаучные принципы системности и развития, сочетание абстрактно-теоретического и конкретно-исторического анализа, методы экономико-статистического анализа. Широко использован неоклассический подход в сочетании с институциональным подходом при исследовании факторов, влияющих на бюджетную обеспеченность субнационального образования.

В процессе исследования были обобщены теоретико-концептуальные разработки зарубежных и отечественных авторов в части анализа осуществ-

4 В диссертационном исследовании под «грантом» понимается финансовая помощь, предоставляемая вышестоящим уровнем власти нижестоящему органу власти.

7

ления различными уровнями власти основных функций общественного сектора экономики; способов децентрализации функций органов власти в общественном секторе экономики; факторов, которые определяют степень децентрализации (централизации) общественного сектора экономики; видов бюджетной обеспеченности (населения и субнациональных органов власти); принципов разграничения расходных полномочий и налоговых источников между различными уровнями власти; анализа развития зарубежных систем бюджетного федерализма. Комплексность исследования достигается на основе сочетания теоретического обобщения и эмпирического анализа экономических явлений.

Информационной базой диссертационной работы послужили статистические данные Государственного комитета по статистике России, опубликованные в статистических сборниках; данные Института экономических проблем переходного периода, опубликованные в ежегодных сборниках «Российская экономика, тенденции и перспективы»; данные об основных статистических и бюджетных показателях отчетности по Российской Федерации в региональном разрезе, опубликованные в книге В. Б. Христенко «Межбюджетные отношения и управление региональными финансами»; информация периодической печати и электронных средств массовой информации.

Научная новизна диссертационного исследования:

1. Определен приоритетный характер исторического и политического факторов, влияющих на степень децентрализации (централизации) государственной власти в общественном секторе экономики, по отношению к другим факторам (географическому, демографическому, экономическому факторам, а также факторам социально-экономической дифференциации населения).

2. Выявлены и сформированы в матричной форме основные признаки децентрализации и централизации модели бюджетного федерализма страны.

3. Определены сходства и различия достижения (снижение вертикальных дисбалансов) и выравнивания (снижение горизонтальных дисбалансов)

8

бюджетной обеспеченности субнациональных образований, а также пути и приоритетность их практического осуществления.

4. Определены основные функции и направления предоставления финансовой помощи субнациональным образованиям, на основании сформулированных функций выявлены основные причины увеличения затрат общественного сектора экономики на финансовую помощь бюджетам нижестоящего уровня.

5. Сделаны основные выводы, касающиеся реализации политики бюджетного выравнивания субнациональных образований в Российской Федерации, а именно:

• применение чисто «рыночного» или «социально-ориентированного» подходов к формированию федеративных отношений в Российской Федерации в обозримой перспективе невозможно, необходимо из сочетание;

• наличие значительного вертикального дисбаланса связано с переходом от унитарной к федеративной форме государственного устройства Российской Федерации и не устоявшимися принципами распределения налоговых и расходных полномочий между различными уровнями власти;

• снижение вертикального дисбаланса должно происходить не за счет роста финансовой помощи из федерального бюджета, а за счет увеличения налоговой составляющей в доходах субнациональных органов власти.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что выработаны подходы к анализу процессов централизации (децентрализации) системы бюджетного федерализма, вертикальных и горизонтальных дисбалансов, а также эндогенных и экзогенных факторов, влияющих на бюджетную обеспеченность субнационального образования.

Предложены практические рекомендации в области государственной политики достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований.

9

Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курсов экономической теории, региональной экономики и экономики общественного сектора.

Апробация работы. Материалы диссертационного исследования обсуждались на Всероссийской научно-практической конференции «Рынок: проблемы переходной экономики» (Новосибирский государственный архитектурно-строительный университет, 2003 г.), на Научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава НГАСУ в 2002 и 2004гг.; на семинарах молодых ученых в Новосибирском государственном архитектурно-строительном университете в 2001 и 2004гг.; отражены в девяти опубликованных работах.

10

Глава 1. Теоретические предпосылки достижения и

выравнивания бюджетной обеспеченности

субнациональных образований

1.1. Функционирование общественного сектора экономики 1.1.1. Понятие общественного сектора экономики

В диссертации под общественным сектором экономики понимается совокупность различных государственных, муниципальных и иных институтов, включая предприятия, не относящихся к частному сектору экономики и функционирующих с целью производства и предоставления общественных благ населению.

В общественный сектор экономики включаются также государственные предприятия и иные объекты, принадлежащие государству или муниципальным образованиям на праве собственности, деятельность которых направлена на получение прибыли от производства частных благ. Однако в данном исследовании функционирование указанных объектов не входит в предмет исследования.

Результатом функционирования общественного сектора экономики является предоставление общественных благ населению. Общественное благо в чистом виде - это материальное благо или услуга, неконкурентные с точки зрения потребления5. Блага, максимально обладающие свойствами «несоперничества в потреблении» и « неисключаемости», являются чистыми общественными благами, а те общественные блага, у которых хотя бы одно из этих свойств выражено в меньшей степени, являются смешенными общественными благами. В свою очередь, блага, не обладающие указанными свойствами, являются частными.

5 Тиссен Джон. Использование экономического анализа при формировании бюджета / Вопросы бюджетного налогового федерализма в России и США: материалы российско-американских семинаров. - М., 1996. -С. 170.

11

Государство не только финансирует поставку чистых общественных благ, но и непосредственно организует их создание силами государственных институтов. По смешанным общественным благам возникает вопрос об определении оптимальной меры и формы участия государства для максимального удовлетворения предпочтений и потребностей населения при минимальных бюджетных расходах. Целесообразность участия государства в производстве и поставке частных благ оправдана только в ситуации изъянов рынка.

Обязанностью государства, прежде всего, является экономически эффективное удовлетворение потребностей и предпочтений населения в общественных благах. Социальные обязательства государства можно определить как законодательно зафиксированную совокупность общественных благ, которые государство обязуется предоставлять населению за счет ресурсов (бюджетных и внебюджетных доходов), находящихся в распоряжении государственных органов власти, а также органов местного самоуправления. Общеизвестно, что основным источником пополнения государственного бюджета и бюджетов муниципальных образований является налоги. Таким образом, предоставление государством и муниципальными образованиями общественных благ не осуществляется на бесплатной основе, как считают некоторые экономисты6, а происходит на возмездной основе, при этом платой за общественные блага является налоги, уплачиваемые экономическими агентами (домохозяйствами и фирмами).

Ресурсы общественного сектора экономики, складываются из двух составляющих: ресурсы, принадлежащие государству и муниципальным образованиям на праве собственности, доходы и расходы бюджета и внебюджетных фондов. Следовательно, масштабы общественного сектора экономики измеряются величиной ресурсов, находящихся в собственности государства

6 Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. - М., 1995. -С. 184.

12

и муниципальных образований, а также величиной бюджетных и внебюджетных доходов и расходов.

Общественные расходы представляют собой целенаправленное использование ресурсов общественного сектора для удовлетворения потребностей в общественных благах и реализации перераспределительных мероприятий, оправданных с позиций справедливости. Проблема состоит в том, чтобы общественные средства использовались в соответствии с интересами и предпочтениями основной массы налогоплательщиков-избирателей, а также в том, чтобы достигать намеченных результатов при возможно более низком уровне затрат7.

Для осуществления общественных расходов необходимо наличие соответствующих доходных источников в виде бюджетных и внебюджетных доходов, в размере, достаточном для реализации на всех уровнях власти возложенных на них расходных обязательств. Однако на практике существуют диспропорции между объемами исполняемых расходных обязательств и объемами общественных ресурсов, выделяемых для этих целей, особенно на субнациональном уровне. Снижение указанных диспропорций осуществляется, в том числе, путем достижения и выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных образований.

Для стандартной системы бюджетного федерализма характерно наличие трех уровней власти: национального, субнационального (штаты в США, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде и т.д.) и местных органов власти. Каждый уровень власти имеет свой бюджет и действует в рамках собственных бюджетных полномочий. Как правило, местные органы власти наделены меньшими расходными и налоговыми полномочиями и зависят от решений, принимаемых на национальном и, в особенности, на субнациональном уровнях власти.

7 Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. - М., 1995. -С.184.

13

В экономической литературе выделяются четыре основных функции, которые выполняют ресурсы общественного сектора экономики: распределительная (аллокационная), дистрибутивная (перераспределительная), стабилизационная функции и функция экономического роста. Рассмотрим особенности осуществления указанных функций различными уровнями власти.

1. Распределительная (аллокационная) функция - предоставление общественных благ. При изучении данного вопроса необходимо разграничить общественные блага, предоставляемые на национальном и субнациональном уровнях власти. Под национальными общественными благами понимаются такие блага, по которым все жители страны получают определенные выгоды и несут издержки (национальная оборона, денежно-кредитная политика и т.д.). Субнациональные общественные блага - это такие блага, от которых получает выгоды и несет издержки в основном население определенного субнационального образования.

Можно выделить следующие факторы, от которых зависит эффективность децентрализованного (централизованного) предоставления общественных благ.

Характер предоставляемых общественных благ. Если выгоды от определенных общественных благ получает все население страны, то децентрализация фактически невозможна (например, национальная оборона, освоение космоса и т.д.).

Различия в предпочтениях и потребностях населения, проживающего в различных субнациональных образованиях. Децентрализованное предоставление общественных благ обеспечивает возможность увеличить экономическое благосостояние, приспособив уровни потребления, исходя из предпочтений и потребностей меньших и более однородных групп. Централизованное предоставление общественных благ ограничивает разнообразие потребляемых благ, поскольку ориентировано на относительно однородный уровень их потребления. Величина эффективности от такой децентрализации зависит от изменения в уровнях потребления общественных благ среди раз-

14

личных субнациональных образований. Если оптимальный уровень благ изменяется незначительно от одного субнационального образования к другому, то потери благосостояния от предоставления одинакового уровня общественных благ будут относительно небольшими8.

Наличие информации о предпочтениях и потребностях населения у органов власти, предоставляющих общественные блага. Как правило, субнациональные органы власти обладают большей информацией о предпочтениях и потребностях, проживающего на их территории населения. На основе имеющейся информации субнациональные органы власти имеют больше возможностей для прогнозирования бюджетной политики в части предоставления того или иного пакета общественных благ в будущем9.

Сопоставление затрат и выгод, связанных с предоставлением общественных благ. Большинство экономистов10 соглашаются с тем, что наиболее эффективным будет возложение обязательств по предоставлению общественных благ на максимально низкий уровень власти, способный их обеспечить, при условии соблюдения оптимального баланса затрат (издержек, связанных с их предоставлением) и выгод (максимальное удовлетворение потребностей населения). Необходимо учитывать, что средние затраты на ока- зание общественных благ сокращаются с расширением объема их предоставления. Централизация и связанная с нею стандартизация зачастую позволяют не только снижать затраты административного характера, но и удешевлять производство единицы общественных благ.

По мнению Роберта Рефьюза11, преимущества децентрализованной поставки общественных благ основано на двух положениях. Максимально приемлемая децентрализация обязательств по предоставлению общественных

8 Wallis John Joseph and Oates Wallace E. Decentralization in the Public Sector: An Empirical Study of State and Local Government. - P. 12.

9 McKinnon Ronald and Nechyba Thomas. Competition in Federal Systems. The Role of Political and Financial Constraints // Hoover Institution Press Stanford University. - Stanford, California. - P. 10 - 11.

10 Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. - М., 2000. -С.336; Bringing the state closer to people // World development report /chapter II. - 1997. - P. 120.

1' Рефьюз Роберт У. Распределение обязательств по расходам между различными уровнями власти в системе бюджетного федерализма // Вопросы бюджетного налогового федерализма в России и США: материалы российско-американских семинаров. - М., 1996. -С.38-39.

15

благ населению создает наилучшие возможности для предоставления разнообразных благ на местах. Она позволяет властям в максимальной степени удовлетворять спрос населения на общественные блага. Децентрализация максимально увеличивает вероятность развития конкуренции между субнациональными органами власти.

2. Дистрибутивная (перераспределительная) функция — более справедливое распределение дохода. В некоторых работах высказывается мнение, что способность субнациональных органов власти в перераспределении дохода в пользу бедных экономических единиц из-за подвижности потенциальных получателей ограничена12.

Однако децентрализация полномочий в области перераспределения доходов может быть эффективна. Так, можно предположить, что с уменьшением масштаба административно-территориальной единицы вместе с увеличением информационных возможностей органов власти с точки зрения оценки реальной потребности в финансовой поддержке возрастает эффективность предоставления социальной поддержки низкодоходным домохозяйствам.

Таким образом, возможно такое распределение полномочий в области проведения политики перераспределения доходов, когда на уровне центрального правительства определяется единая национальная перераспределительная политика, а субнациональные органы власти имеют возможность варьировать степень перераспределения в установленных национальным законодательством пределах.

3. Стабилизационная функция. Общепризнано, что при прочих равных условиях стабилизационная функция наиболее эффективно выполняется централизовано. Так, расходы, связанные с социальной стабилизацией (например, пособия по безработице), и расходы, влияющие на распределение доходов населения (например, на социальную защиту), обычно являются функцией центрального правительства. Возможности проведения децентрализован-

12 Wallis John Joseph and Oates Wallace E. Decentralization in the Public Sector: An Empirical Study of State and Local Government. - P.8-9.

16

ной политики макроэкономической стабилизации являются ограниченными и основные полномочия в этой области должны принадлежать национальному правительству.

4. Функция экономического роста. В теории и практике хорошо известно, что, при определенных условиях, субнациональные органы власти могут быть более эффективны. Во-первых, то же самое количество денежных средств, потраченных на субнациональном уровне скорее, чем на национальном уровне может привести к увеличению благосостояния населения. Это действительно так, поскольку субнациональные органы власти лучше разбираются в потенциальных предпочтениях и потребностях населения и могут лучше приспосабливать к ним расходную политику, чтобы их удовлетворять. Это увеличение в благосостоянии с помощью децентрализованных расходов можно назвать большей «потребительской эффективностью» децентрализованных расходов. Во-вторых, также возможен, но ни в коем случае не неизбежен вывод, что тратящиеся денежные средства через субнациональные органы власти могут привести к большей «производственной эффективности». То есть, те же самые общественные блага могут быть предоставлены на местах по более низкой себестоимости. Вышеперечисленные положения являются доказательством существования косвенной связи между децентрализацией и экономическим ростом13.

Однако, по нашему мнению, не очевидно, что, чем более децентрализованным становиться общественный сектор экономики страны, тем быстрее экономика будет расти. Скорее можно ожидать, что существует оптимальная степень децентрализации, положительно влияющая на экономический рост, для каждой страны в отдельности.

Исходя из вышеизложенного, можно схематически представить осуществление функций ресурсов общественного сектора (см. рис.1).

13 Martinez-Vazguez Jorge, McNab Robert. Fiscal decentralization, economic growth, and democratic governance (working paper). - Atlanta, Georgia, 1997. - P.4-14.

17

Распределительная(алло кационная) функция

Перераспределительная функция

Стабилизационная функция

Экономический рост

Наиболее эффективным распределением общественных благ будет возложение обязательств по их предоставлению на максимально низкий уровень власти, способный эффективно их обеспечить при соблюдении определенных условий

На уровне центрального правительства определяется единая национальная перераспределительная политика, а субнациональные органы власти имеют возможность варьировать степень перераспределения в установленных национальным законодательством пределах

Возможности проведения децентрализованной политики макроэкономической стабилизации являются ограниченными и основные полномочия в этой области должны принадлежать национальному правительству

Оптимальная степень финансовой децентрализации, положительно влияющая на экономический рост, определяется для каждой страны в отдельности

Рис.1. Осуществление функций ресурсов общественного сектора

Таким образом, с одной стороны, для эффективного осуществления ал-локационной функции необходима децентрализация расходных обязательств, а, следовательно, и передача ресурсов общественного сектора на субнациональных уровень, с другой стороны, для осуществления перераспределительной и стабилизационной функций общественного сектора экономики - их централизация. Решение этой задачи связано с оптимальным распределением расходных обязательств и полномочий, налоговых поступлений и фискальных полномочий между различными уровнями власти. На основе распределения указанных полномочий, обязательств и поступлений будет определяться, при прочих равных условиях, уровень бюджетной обеспеченности субнациональных образований.

Задачи, решаемые общественным сектором экономики, можно разделить на два типа14:

• задачи достижения экономической эффективности распределения -Парето-улучшение, т.е. такое изменение, происходящее в ходе экономиче-

14 Самуэльсон П. Экономика. - М., 1993. - С.25.

Список литературы