Развитие межбюджетных отношений в условиях административной реформы в России

brief description

ВВЕДЕНИЕ 3

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ 10

БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

1.1. Законодательные основы современного бюджетного 11 федерализма и государственного управления в России

1.2. Содержание и принципы финансового обеспечения 34 государственной власти в России

1.3. Основные аспекты административной реформы в России 54

Глава 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ 69

ОТНОШЕНИЙ И БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИИ

2.1. Зарубежный опыт организации межбюджетных 70 отношений

2.2. Анализ эффективности государственной бюджетной 99 политики на федеральном и региональном уровнях

2.3. Основные направления совершенствования регионального 123 бюджетного процесса в условиях трансформируемой

экономики

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 142

Список использованной литературы 148
Введение

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В последнее десятилетие в России происходит становление рыночных отношений и федерализация государственного устройства. В этих условиях потребовался поиск новых средств поддержания стабильной бюджетной системы и устойчивости межбюджетных отношений. Большое значение в решении указанных проблем приобретает последовательная реализация принципов бюджетного федерализма.

Особого внимания заслуживает вопрос о соответствии существующего ныне механизма формирования доходов требованиям обеспечения реальной самостоятельности бюджетов. Как показала практика последних лет, данный механизм не обладает требуемой гибкостью. Он характеризуется высокой степенью централизации бюджетных средств, так как большая часть доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от регулирующих федеральных налогов, а также субъективизмом в установлении нормативов отчислений от регулирующих налогов.

Анализ межбюджетных отношений между центром и регионами, регионами и местным самоуправлением показывает, что передача на места полномочий не всегда сопровождается адекватным расширением их финансовой базы, что приводит к противоречию между имущественным и финансовым правом органов местного самоуправления, между возложенными на них полномочиями и реальными возможностями. Это в значительной степени усиливает асимметрию доходов и расходов местных бюджетов.

Поэтому реорганизация бюджетного устройства не должна ограничиваться совершенствованием бюджетных взаимоотношений между центром и субъектами Федерации. Ведущим направлением должно стать разграничение финансовых потоков между государством, регионами и

4

местным самоуправлением. Предоставление широких бюджетных прав органам местного самоуправления и повышение их финансовой самостоятельности позволит решать задачи местного уровня, не отвлекая значительных средств из государственного бюджета.

Степень разработанности проблемы. Вопросам изучения особенности реализации принципов бюджетного федерализма и связанных с ними экономических отношении посвящено множество научных публикаций и исследований таких ученых, как О.И Бетин, Е.В.Бухвальд,О.В.Врублевская, Л.Н.Лыкова, Ю.И.Любимцев, В.Г.Пансков, Д.А.Романовский, В.А.Рубан и др.

Большое внимание теме разделения полномочий между федеральным центром и субъектом уделяется в работах отечественных политологов, этнологов и юристов таких, как Р.Г Абдулатипов, Л.Ф.Болтенкова, Л.М. Дробижева, А.М.Мигранян и др.

В последние годы в связи с реформированием российской экономики было опубликовано немало работ ученых-экономистов, посвященных вопросам разработки, формирования социально-экономических составляющих российского федерализма. Это работы Э.Б.Алаева, Г.В.Горланова, С.Д.Валентея, Ю.С.Дулыцикова, В.И.Кушлина, Д.С.Львова, В.Е.Селиверстова, Л.В.Смирнягина, В.Ф. Шумейко и др. Большинство авторов рассматривает проблемы взаимодействия федерального центра и регионов как деятельность, направленную на институциональное обеспечение преимуществ каждого конкретного региона в развитии экономических основ федеративных отношений.

В работах Ю.П.Алексеева, П.А.Минакира, Н.А.Фоломьева, В.Ф.Уколова, Ю.В.Яковца и других рассматриваются возможности реформирования российской модели федерализма не только на уровне федеральной и региональной системы власти, но и на уровне производителей и собственников, а также рассматриваются теоретические основы регионального управления.

5

Однако к числу наименее проработанных в отечественной экономической литературе относится тема исследования взаимосвязи уровня и характера развития системы межбюджетных отношений и их роли в укреплении государственной власти.

Вопросы экономического развития страны, получившие свое отражение в том числе и в территориальном разрезе через изучение чл особенностей развития и размещения производительных сил,

рассматривались экономистами в нашей стране на разных этапах истории: А.Г.Аганбегяна, Ю.П.Алексеева, А.Н.Алисова, Д.А.Аллахвердяна, В.Н.Архангельского, Г.В.Базаровой, С.Д.Валентея, А.Г.Гранберга, К.В.Гусевой, Ю.С.Дулыцикова, И.Н.Евсеева, В.Н.Кириченко, А.М.Лаврова, В.Г.Лебедева, В.Н.Лексина, М.Я.Лемешева, С.Н.Леонова, Н.Н.Михеевой, В.П.Можина, Н.Н.Некрасова, В.С.Немчинова, В.П.Орешина, А.В.Сидоровича, В.И.Суслова, Я.Б.Хесина, В.Б.Христенко, В.И.Чалова, В.П.Чичканова, А.Н.Швецова, А.С.Шейнгауза, Р.И.Шнипера и др. В научных работах этих и других авторов изучены различные стороны государственного регулирования субнациональных экономик, особенности и механизмы регионального развития и эволюции федерализма.

В результате анализа работ наблюдается тенденция дальнейшего расхождения научного изучения содержательной стороны экономического развития с собственно проблемой совершенствования системы межбюджетных отношений. Это проявляется особенно в трудах исследователей, имевших практический опыт работы в финансовых органах.

При этом в проведенных исследованиях и теоретических разработках не нашли отражения ряд актуальных проблем современной российской системы межбюджетных отношений, ее эффективности функционирования и стимулирующей роли.

Актуальность проблемы и недостаточная степень ее разработанности •" определили цель и задачи диссертационного исследования.

6

Целью диссертационного исследования является научное обоснование направлений совершенствования межбюджетных отношений и регионального бюджетного процесса в условиях трансформируемой экономики и административной реформы в Российской Федерации.

Для достижения этой цели в диссертации предусматривается решение следующих задач:

- исследовать теоретические основы развития бюджетного федерализма в России;

- исследовать применимый к условиям России зарубежный опыт организации межбюджетных отношений;

- проанализировать эффективность государственной бюджетной политики на федеральном и региональном уровнях;

- определить основные механизмы административной реформы, совершенствование которых обеспечит развитие экономики Российской Федерации, ее субъектов, а также благосостояния ее граждан;

- на примере республики Бурятия предложить основные направления совершенствования регионального бюджетного процесса в условиях трансформируемой экономики.

Объектом исследования является процесс взаимодействия между государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации до начала административной реформы, а также возможные воздействия административной реформы на вышеуказанную систему.

Предмет исследования — социально-экономические отношения, возникающие в процессе развития межбюджетных отношений и построения эффективной бюджетной системы России на всех уровнях государственной и муниципальной власти.

Теоретической и методологической основой работы являются теории и концепции государственного территориального управления, теории региональной экономики, государственного регулирования бюджетной системы, межбюджетных отношений и бюджетной политики

7

государства в Российской Федерации, а также исследования отечественных и зарубежных экономистов в области бюджетного федерализма, пространственного распределения экономических, в т.ч. финансовых, ресурсов.

В рамках исследования использованы Бюджетный Кодекс Российской Федерации, указы Президента России, законы Российской

™ Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы

Республики Бурятия и др.

Научной новизной работы является раскрытие роли межбюджетных отношений в совершенствовании системы государственного территориального управления в Российской Федерации, заключающейся в определении содержания и принципов бюджетного устройства России, бюджетного федерализма и разработке на основе этого направлений совершенствования бюджетного процесса на федеральном и региональном

щ уровнях.

В диссертационной работе получены следующие теоретические и практические результаты, определяющие научную новизну:

1. определены базовые характеристики необходимого бюджетного устройства Российской Федерации, основанного на принципах бюджетного федерализма, а также четких критериев закрепления бюджетных полномочий за регионами и федеральным центром;

2. предложена схема, позволяющая конкретизировать место бюджетной системы Российской Федерации в осуществлении властных

^ полномочий исполнительных и законодательных органов федерального и

регионального уровня в ходе осуществления административной реформы и определения ее дальнейших перспектив;

3. на основе анализа недостатков существующей структуры государственного управления, выявлены недостатки административной реформы, сдерживающие процесс совершенствование механизмов

8

финансового обеспечения и реструктуризации бюджетной сети Российской Федерации;

4. сформулированы предложения, направленные на совершенствование регионального бюджетного процесса, в том числе в условиях административной реформы, включающие:

- самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов и права самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов, неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты;

- право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот

Ш, только за счет собственных доходов и т. д.);

- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

- соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов); нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

^ - наличие специальных процедур предотвращения и разрешения

конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики;

- расширения налоговой базы субъектов РФ' и местного самоуправления.

9

- уточнение содержания Бюджетного Кодекса РФ, в части более полного определения понятий единой бюджетной политики, межбюджетных отношений.

Практическая значимость. Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при разработке основных направлений и задач реформирования межбюджетных отношений между федеральным и региональным уровнями, при внесении изменений и дополнений в законодательные и нормативные акты, регулирующие процессы осуществления федеральной, региональной и муниципальной экономической бюджетной политики Российской Федерации.

Выводы и предложения также могут быть использованы при

разработке и подготовке курса лекций по вопросам бюджетного

федерализма в государственном регулировании рыночной экономики

России и развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации,

ш. на занятиях с государственными служащими.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и предложения диссертационного исследования отражены в ходе выступлений на научно-практических и научно-методических конференциях в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также в публикациях автора и в практической работе.

Структура работы. Основное содержание диссертационной работы изложено во введении, в 2 главах, 6 параграфах, заключении и приложениях.

11

1.1. Законодательные основы современного бюджетного федерализма и государственного управления в России

Понятие «бюджетный федерализм» как и большинство новых для России понятий переходного периода, не имеет однозначного толкования. "Чаще всего с его помощью характеризуют самые различные аспекты финансовой децентрализации и самостоятельности территориальных образований. При этом, во-первых, «бюджетный федерализм» преимущественно отождествляется с межбюджетными отношениями1, во-вторых, подразумевается наличие субъектов указанных отношений в виде единого «центра» и «регионов»2, и, в-третьих, сами эти отношения не выходят за пределы субъектов федерации (не распространяются на системы местного самоуправления). Совокупность этих трех положений во многом определяет сущность современных представлений о финансовых механизмах государственного регулирования территориального развития, преимущественно сводя их к сфере бюджетно-налоговых отношений.

Понятие «бюджетный федерализм» получило широкое хождение среди российских специалистов в ходе известного исследования, проведенного в 1992 году миссией Мирового Банка3. Это исследование, проведенное на огромном фактическом материале (в том числе - большого числа зарубежных стран) и с учетом реальной ситуации в российских регионах, во многом определило контуры современной модели наших межбюджетных отношений и показало перспективы их развития.

1 Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг одобрена Постановлением правительства РФ от 30.07.1998., №862

2 Шамхалов Ф.И. Государство и экономика: основы взаимодействия.-М.:Финансы, ЮНИТИ, 1999.-c.165

3 Среди многих публикаций необходимо назвать монографию «Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма» под общей редакцией руководителя проекта Кристин Валлих (М., 1993 г.). На титульном листе этой книги, выпущенной издательством «Известия», помещена расшифровка названия, раскрывающая суть «бюджетно-налогового федерализма»: «бюджетные отношения между органами власти различных уровней в Российской федерации».

12

Вначале были предприняты попытки нормативного закрепления рассматриваемого понятия. Однако в конечную редакцию Бюджетного кодекса оно так и не было включено, хотя в проекте Бюджетного кодекса указывалось: «В основе бюджетной системы Российской Федерации -федеративное устройство государства, которое реализуется через бюджетный федерализм»2. Далее давалось такое определение: «бюджетный федерализм - отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований»1.

В содержании «бюджетного федерализма» первичным является именно «федерализм» как форма государственного устройства и как особая организация взаимоотношений между территориальными составляющими страны. Отметим, что при обязательности распределения бюджетных и налоговых потоков между государством в целом и территориальными составляющими каждой страны вне зависимости от формы государственного устройства (унитарной, федеративной), федерализм кардинально меняет и законные основания, и компетенции сторон, и механизмы, и процедуры такого распределения по сравнению с таковыми в унитарном государстве. Отметим также, что современные трудности становления новой системы бюджетно-налоговых отношений в России определяются низкой степенью их фактической, а не

2 Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело. 2002. с.45.

1 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело. 2002. с.46.

13

декларативной федерализации. В частности для сферы формирования территориальных бюджетов и их взаимоотношений с федеральным бюджетом продолжает оставаться характерной чрезмерная централизация.

В этой связи, создание в России системы бюджетно-налоговых отношений, способной активно содействовать устойчивому развитию государства и преодолению нежелательных дезинтеграционных явлений, W будет прямо зависеть от того, насколько полно «бюджетный федерализм»

будет, во-первых, отражать суть самого федерализма как особой формы государственного устройства, и, во-вторых, насколько полно он будет вписан в контекст всей внутренней политики (прежде всего, региональной) нашего государства и в структуру деятельности его институтов.

Для России, являющейся федеративной республикой, проблема федерализма приобрела высокую степень остроты и значимости в теоретическом и политико-практическом отношениях. Характер, состояние ¦к) и тенденции развития федеративных отношений здесь выступают

важнейшими факторами эффективности государственного управления. Анализ федерализма поможет понять сложность и противоречивость взаимодействия управляющих субъектов различных уровней в процессе их деятельности и полнее выявить потенциал управляющей системы.1

Федерализм - понятие, обычно относимое к ряду политико-правовых. И это верно, если иметь в виду лишь принцип территориальной организации государства. Однако уже с момента введения этого понятия в оборот, связанного с созданием федеративного государства США (1787), оно несло в себе политолого-управленческий смысл. А. Токвиль, *. исследовавший американскую демократию, отмечал: «Американцы

столкнулись с первой трудностью, речь шла о разделении власти таким образом, чтобы различные штаты, входящие в состав Союза, продолжали управлять своими делами самостоятельно во всем, что касается их

1 Зеркин Д.П., Игнатьев В.Г. основы теории государственного управления. -Ростов-на Дону: «Март», 2000.-c.280.

14

внутреннего благосостояния, и чтобы при этом вся нация, представленная Союзом, существовала как единое целое и обладала бы властью, необходимой для обеспечения всех общих для нее потребностей»1.

Таким образом, для родоначальников федерализма он означал:

во-первых, четкое разделение властных и управленческих полномочий между Союзом (государством), представляющим всю нацию, и штатами - отдельными частями Союза; полномочия первого необходимы для обеспечения общих для всей нации потребностей и существования Союза (государства) как единого целого, а полномочия штатов - для самостоятельного управления делами, касающимися обеспечения их внутреннего благосостояния;

во-вторых, установления взаимоотношений штатов с Союзом по принципу части и целого; самостоятельное управление штатами своими делами осуществляется в рамках целостного, единого государства;

- в-третьих, организацию такой формы территориального разделения власти, при которой осуществляется демократическое управление общими государственными делами и жизнью штатов, сочетается государственное управление с самоуправлением.

Современный федерализм — это национально-территориальная форма разделения власти и объектов управления между центральным (общегосударственным) субъектом и региональными субъектами, обеспечивающая самостоятельное управление ими делами регионов в рамках единого государственного союза, наделенного полномочиями для защиты и реализации интересов всего сообщества. Федеративная система представлена несколькими государственными субъектами, объединившимися в единый политический союз для реализации общих целей. Субъекты образуются по территориальному или национально-территориальному признакам.

1 Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 102-103.

15

Являясь исторически необходимой формой государственного устройства, федерализм вместе с тем есть и принцип функционирования специфической системы государственного управления в многосоставном обществе, в котором субъекты федеративных отношений выступают самостоятельными полюсами разделенной власти и одновременно как части целого, как основные составляющие единой системы управления. w Специфика федерализма как формы организации государственной власти и

принципа управления заключается в способе разделения труда (властных и управленческих функций) между государственными субъектами различных уровней системы управления, в территориальном разграничении объектов их деятельности и в сочетании централизации и децентрализации власти. Федерализм означает усиление демократии в управлении государством; процесс принятия решений распределяется между несколькими уровнями системы, а не сосредоточивается в одном j|k месте, как это происходит в централизованном государстве. Участие

граждан в управлении государственными делами становится доступней и эффективней.1

Децентрализация власти и управления в федерации осуществляется в горизонтальном и в вертикальном планах. Горизонтальное разделение заключается в воспроизведении в рамках территорий федеральных субъектов трех видов государственной власти и органов управления: законодательных, исполнительных и судебных. Вертикальное разделение выражается в образовании трех уровней власти и управления: федерального (высшего), регионального (субъектов Федерации) и t. местного самоуправления (муниципального).

Федерализм как принцип государственного управления включает обязательное сочетание функционирования относительно самостоятельных (автономных) территориальных центров (субъектов Федерации) с

1 Зеркин Д.П., Игнатьев В.Г. основы теории государственного управления. -Ростов-на Дону: «Март», 2000.-c.202.

16

существованием и реализацией единой системы власти и управления, с высшим федеральным центром. Территориальное распределение полномочий относительно, т.к. центр и субъекты федерации действуют бок о бок на одной и той же территории, управляют одним и тем же ее населением, имея хотя бы одну сферу общественной жизни, по отношению к которой каждый их них может принимать окончательные решения. Для центра - это сфера интересов всего общества, для субъекта федерации -сфера интересов отдельного регионального сообщества.1

Нарушение установленного соотношения полномочий региональных субъектов и Федерального центра: смещение акцентов на региональную децентрализацию власти и управления или, наоборот, на концентрацию властных и управленческих функций в Федеральном центре - подрывает федерализм. Объективная мера сочетания централизации и децентрализации власти и управления определяется совокупностью условии, при которых реально возможно единство системы управления и целостность государства. Субъективно - мера сочетания устанавливается законодателем и руководящими органами в соответствии с пониманием ими реальной структуры общества, уровня и характера социально-экономических различий между территориальными и этнонациональными сообществами, а также конкретной ситуации в стране, складывающейся на том или ином историческом этапе развития. Отсюда возможность неоднозначного выбора вариантов построения федеративной системы с соответствующими последствиями для управления.

Федерализм как принцип внутригосударственных отношений и территориально-вертикальной формы распределения власти и

1 К примеру, на территории Республики Бурятия действуют одновременно органы федеральной власти и управления: полномочный Представитель президента России, органы МВД и ФСБ, налоговая полиция, прокуратура и др. - и республиканское правительство. Те и другие функционируют на одной и той же территории Республики Бурятия и управляют одним и тем же сообществом людей. Однако сферы их деятельности и функции различны. Они очерчены Конституцией РФ и конкретизированы Федеративным Договором «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской

17

управленческих функций - не алгоритм, воспроизводимый в государственной системе без каких-либо противоречий и конфликтов. Противоречия возникают между центром и региональными субъектами: между единством государственного союза, потребностью реализации федеративной власти, с одной стороны, и относительной самостоятельности субъектов Федерации, реализацией власти на уровне V регионов и местных сообществ, с другой; между объективно необходимой

тенденцией централизации власти и управления и потребностью их децентрализации. Они естественны, поскольку реальны существенные различия государственных, региональных и местных интересов, а в кризисных ситуациях - даже противоположность общих, территориальных и частных интересов. В переходные периоды, как, например, на современном этапе в России, на противоречия постоянные, естественные наслаиваются противоположности, разделяющие власти и отдельные слои населения, центр и некоторые региональные общности по вопросам, связанным с отношением к старым и новым государственным структурам и социально-политическим институтам. Основой деятельности по разрешению внутрифедеральных противоречий является государственная региональная политика1, обеспечивающая самостоятельность региональных центров власти и субъектов управления и одновременно доминирование в конституционных рамках Федерального центра. Принципы субсидиарности (договоренности), партиципации (участия), арбитрирования (обращение в случае конфликта к арбитру-посреднику) составляют органически взаимосвязанные элементы политического государственного руководства федеративными отношениями1. Методологическим критерием разрешения противоречий служит требование достижения сочетания противоположностей, баланса интересов Федерального центра и конкретного регионального субъекта.

1 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория практика государственного регулирования территориального развития. М.:УРСС, 1999.-c.44.

18

Современный российский федерализм строится на правовом разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации.

Содержащиеся в Конституции Российской Федерации положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. При этом вне пределов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

В Конституции Российской Федерации выстраиваются три системы исполнительной власти2:

1) единая система исполнительной власти в Российской Федерации;

2) система органов государственной власти субъектов Федерации;

3) система органов власти местного самоуправления. Распределение предметов ведения между Российской Федерацией и

ее субъектами, ответственность каждой из сторон за решение собственных задач и обеспечивает единство системы государственной власти. Органы местного самоуправления вообще, согласно закону не относятся к органам государственной власти, хотя и выполняет ряд общегосударственных функций (Здравоохранение, образование и т.п.).

Отметим, что Конституция не включает в единую систему государственной власти в России органы законодательной власти Российской Федерации и субъектов Федерации.

'Полис. 1998.1.C. 161.

2 Конституция Российской Федерации, 1993. ст. 11,12

Список литературы