Формирование организационно—экономического механизма управления земельными ресурсами региона

brief description

Введение Глава 1

Совершенствование управления земельными ресурсами на региональном уровне

1.1. Совершенствование теоретических положений управления земельными ресурсами в субъектах Российской Федерации

1.2. Информационное обеспечение системы управления земельными ресурсами субъектов Российской Федерации

1.3. Особенности формирования организационно-экономического механизма управления земельными ресурсами субъектов Российской Федерации

Глава 2 Методические основы формирования системы

управления земельными ресурсами Тверской области

2.1. Формирование организационных действий в системе управления земельными ресурсами Тверской области

2.2. Методические рекомендации создания областной интегрированной земельной информационной системы

2.3. Методика анализа финансового состояния государственных землеустроительных предприятий области

Глава 3 Экономическая эффективность системы управления земельными ресурсами Тверской области

3.1. Эффективность системы управления земельными ресурсами в муниципальных образованиях Тверской области

3.2. Эффективность информационного обеспечения областной системы управления земельными ресурсами

3.3. Эффективность проведения землеустроительных работ при осуществлении земельных преобразований в Тверской области

Выводы и предложения Библиографический список Приложения

Стр.

3

9

24

42

54

54

76

89

103

103

118

136

149 152 160
Введение

3 Введение

Земельный фонд страны является национальным богатством, рациональное использование которого невозможно без соответствующей системы управления. Особое значение эта система приобретает в периоды крупных земельных преобразований, когда осуществляется массовое перераспределение и приватизация земель, реорганизация существующих объектов земельных отношений.

Формирующаяся система управления земельными ресурсами страны должна учитывать правовые, политические, организационные, экономические, экологические и социальные условия страны и общества.

Экономические преобразования в России во многом определили роль и значение управления земельными отношениями и земельными ресурсами. Это связано с тем, что земля, помимо ее традиционных свойств (средство производства, территориальный базис, природное тело и др.), стала объектом правоотношений и объектом недвижимости.

Поэтому необходимо совершенствование теоретических и методических положений управления земельными ресурсами, позволяющие сформировать систему объектов и субъектов земельных отношений, увеличить налогооблагаемую базу и сбор бюджетных доходов, привлечь инвестиции в развитие муниципальных образований и регионов, создать эффективную систему обеспечения прав гарантий для субъектов земельных отношений.

Управление земельными ресурсами включает такие функциональные действия, как землеустройство, государственный земельный кадастр и мониторинг земель, и другие мероприятия. В связи с этим система управления земельными ресурсами может носить государственный, муниципальный и внутрихозяйственный характер в зависимости от формы собственности на землю и органа, осуществляющего функции управления.

В любых социально-политических условиях необходима информация для управления земельными ресурсами, в т. ч. для перераспределения земель

4

. между землевладельцами и землепользователями. В настоящее время ввиду недостаточности правовой базы, осуществление такого управления только при помощи административных методов не решает необходимые задачи. Поэтому объективно неизбежным становится управление землями, основанное на экономической заинтересованности субъектов земельных отношений.

Одним из важнейших факторов управления земельными ресурсами на всех административно-территориальных уровнях является система государственного земельного кадастра и мониторинга земель, которые служат информационной основой государственного управления территориями и экономического регулирования земельных отношений. При этом все составные части земельного кадастра и мониторинга земель должны быть адаптированы к рыночным условиям. Особенно это важно при разработке экономически обоснованных методик установления границ объектов земельных отношений, массовой государственной кадастровой оценки земель различных категорий, законодательном обеспечении принципов и правил налогообложения объектов земельных отношений.

В последнее время в трудах ряда отечественных и зарубежных ученых все больше внимания стало уделяться решению проблем управления земельными ресурсами. Теоретическим и методическим аспектам управления земельными ресурсами на разных административно-территориальных уровнях посвящены работы многих видных ученых и специалистов: Д. Б. Аратского, А. А. Варламова, С. Н. Волкова, И. В. Дегтярева, Н. В. Комова, П. Ф. Лойко, Р. Т. Нагаева, А. П. Огаркова, В. Н. Хлыстуна и многих других. Вместе с тем такие вопросы управления земельными ресурсами, как экономическое обоснование управленческих действий (земельного кадастра, мониторинга земель и землеустройства), разработка и внедрение методики создания организационно и экономически эффективной земельной информационной системы остаются не разработанными и требуют более детального научного изучения. Все вышеизложенное и определяет

5 актуальность исследования.

Целью исследования является совершенствование теоретических и методических положений организационно-экономического механизма управления земельными ресурсами региона.

Для достижения этой цели в работе были поставлены и решены следующие задачи:

1. Усовершенствовать теоретические и методические положения управления земельными ресурсами на региональном уровне.

2. Разработать методические положения создания и внедрения земельной информационной системы как основы управления земельными ресурсами региона.

3. Разработать методику анализа финансового состояния государственных землеустроительных предприятий.

4. Рассчитать эффективность отдельных землеустроительных действий при осуществлении земельных преобразований в Тверской области.

5. Определить экономическую эффективность системы управления земельными ресурсами Тверской области.

Объектом исследования является система управления земельными ресурсами Тверской области.

Предметом исследования является процесс формирования эффективного организационно-экономического механизма управления земельными ресурсами региона.

Исходные материалы. В процессе исследования использованы законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительств России и Тверской области, нормативные документы Росземкадастра, областных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству Центрального федерального округа, земельно-учетная, отчетная экономическая и статистическая информация, нормативно-справочные материалы, специальная научная литература.

6

Методология и методика исследования. Теоретической и методологической основами исследования являются основополагающие законы развития природы и общества, труды отечественных и зарубежных ученых, экономистов, землеустроителей и юристов в области земельного кадастра, землеустройства, мониторинга земель, правового и экономического регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами регионов и муниципальных образований, их информационного обеспечения. В работе использованы экономико-статистический, расчетно-конструктивный, монографический, абстрактно-логический и экспериментальный методы исследования.

Научная новизна работы заключается в следующем:

1. Уточнены и дополнительно сформулированы теоретические и методические положения организационно - экономического механизма системы управления земельными ресурсами на основе внедрения землеустройства, автоматизированных систем государственного земельного кадастра и мониторинга земель.

2. Разработаны методические положения создания интегрированной земельной информационной системы.

3. Рассчитана технико-экономическая эффективность отдельных землеустроительных работ при осуществлении земельных преобразований в Тверской области.

4. Разработана методика анализа финансового состояния государственных землеустроительных предприятий.

5. Определена экономическая эффективность управления земельными ресурсами Тверской области.

На защиту выносятся следующие основные положения диссертации:

1. Уточненные теоретические и методические положения

организационно-экономического механизма системы управления

земельными ресурсами на основе внедрения землеустройства,

автоматизированных систем государственного земельного кадастра и

7 мониторинга земель.

2. Методические положения создания интегрированной земельной информационной системы.

3. Результаты расчёта технико-экономической эффективности отдельных землеустроительных работ при осуществлении земельных преобразований в Тверской области.

4. Методика проведения анализа фактического состояния ГУЛ области.

5. Результаты расчёта экономической эффективности системы УЗР области.

Практическая значимость работы состоит в том, что полученные и внедренные в практику автором результаты исследования, а также сформулированные выводы и предложения позволят улучшить организационно-экономический механизм управления земельными ресурсами региона, повысить экономическую и организационную эффективность на основе достоверной, систематизированной и актуальной земельно-кадастровой информации и мониторинга земель.

Предложения по совершенствованию организационно-экономического механизма управления земельными ресурсами Тверской области позволят решить государственные и региональные задачи, а также локальные задачи субъектов прав на землю, что обеспечит развитие экономики регионов, позволит обеспечить решение управленческих и экономических задач, стоящих перед региональными и муниципальными органами управления. Результаты исследования имеют большое значение для территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, ФГУ «Земельные кадастровые палаты», а также для подготовки специалистов по земельному кадастру и землеустройству.

Апробация результатов исследования была осуществлена в муниципальных образованиях Тверской области. Основные положения настоящей работы докладывались на Всероссийских, региональных и

областных семинарах и совещаниях по вопросам земельной реформы и земельного кадастра, на зональных семинарах и совещаниях с главами законодательных и исполнительных региональных органов, руководителями земельных служб регионов, научно-производственных конференциях и семинарах.

По теме диссертации опубликовано 5 работ общим объёмом 6.7 печатных листа.

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, библиографического списка использованной литературы и приложений. Основной текст изложен на 151 листах машинописного текста, включает 23 таблицы и 22 рисунка.

9

Глава 1. Совершенствование управления земельными ресурсами на региональном уровне

1.1. Совершенствование теоретических положений управления земельными ресурсами субъектов Российской Федерации

Управление земельными ресурсами регионов (федерального округа, республики, области) охватывает весь спектр общественных отношений - от социального до экономического, правового, экологического и других видов управления. Поэтому управление земельными ресурсами - это систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земельные отношения. Это воздействие основано на познании объективных закономерностей решения проблемы обеспечения рационального и эффективного функционирования земельных ресурсов страны. Под рациональным использованием земли можно понимать наиболее эффективный (с точки зрения обеспечения потребностей государства и общества) способ ее использования с учетом конкретных природных, экономических социальных и политических условий в соответствии с объективно существующими принципами взаимодействия общества и природы.

Управление земельными ресурсами как сложноорганизованная система осуществляется многими методами и средствами. Поэтому она является предметом изучения многих наук и включает следующие аспекты:

- политический, обеспечивающий выполнение социально-политических, экономических и экологических задач государства по рациональному использованию земельных ресурсов и защите территориальной целостности страны;

- административно-управленческий, связанный с формированием системы государственных и муниципальных органов управления земельными ресурсами, разграничением их компетенций, организаций выполнения ими взаимосогласованных функций;

- правовой, обеспечивающий рациональное использование и охрану земель на основании правовых норм, закрепленных в законодательных актах;

- научный, связанный с разработкой научно обоснованных рекомендаций по управлению земельными ресурсами с учетом достижений научно-технического

10 прогресса;

- экономический, определяющий условия эффективного использования земель;

- внедренческий, связанный с разработкой и осуществлением экономических, социальных и иных рычагов, стимулов и мероприятий по рациональному использованию и охране земель.

Одновременно земля, как природное тело, развивается по своим законам, что также оказывает определенное влияние на формы и методы управления. Поэтому при выполнении функции управления необходимо учитывать основные свойства земли (пространство с его рельефом, образующим определенную форму поверхности земли; почву с ее плодородием; естественную растительность; гидрографические и гидрогеологические свойства земли, грунты с их характеристиками, техногенные факторы) в комплексе с экономическими условиями развития территории.

Управление земельными ресурсами (УЗР) имеет комплексный характер, так как затрагивает интересы многих субъектов земельных отношений. Это требует от органов УЗР субъекта Российской Федерации системного подхода к формированию процесса использования и охраны земельных ресурсов, увязки организационных и экономических решений с возможными эколого-социальными последствиями.

В основе управления земельными ресурсами лежат общие экономические, экологические и социальные законы, присущие любой социально-экономической формации, а также законы природы. Реализация социально-экономического и экологического аспектов является внутренней (глубинной) стороной содержания управления земельными ресурсами. Внешняя (видимая) сторона содержания управления представляется как совокупность организационно-хозяйственных, технических и правовых мероприятий государства по управлению землей.

Управление земельными ресурсами осуществляется законодательными и исполнительными органами власти, которые регулируют земельные отношения и определяют общую стратегию землепользования, нормотворчества, правоохрани-

11

тельной деятельности и т.д. Содержание деятельности исполнительно-распорядительных органов по управлению земельными ресурсами заключается в прогнозировании и планировании использования земельных ресурсов, установлении норм и порядка землепользования, распределения и перераспределения земель, оперативно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности за использованием и охраной земель.

Управление земельными ресурсами - это совокупность функций системы управления, направленная на рациональное использование земельных ресурсов. В общем виде процесс управления земельными ресурсами представлен на рис. 1.1.

Субъект управления

в

I

и

I

Я

2

s

о * ij «

вя 3 g к

о О g га

м |^ Ц)

з « «

§ I №

Kg й

0

2

§

и S

К g

б I

5 У

Р Си е ° Й m о

Й га ^

Земельный кадастр; мониторинг земель; землеустройство и др.

Объект управления -земельные ресурсы

Рис. 1.1. Принципиальная схема процесса управления земельными ресурсами

В современных условиях хозяйствования в России формируется новая система управления земельными ресурсами, основными характеристиками которой являются:

резкий переход от административно-плановой к рыночно-

12 предпринимательской модели;

разграничение функций и субъектов государственного и негосударственного управления;

развитие процессов демократизации общественных отношений; интеграция России в мировой экономический и информационно-технологический процессы и др.

По мнению автора, общая система управления земельными ресурсами должна состоять из следующих подсистем: законодательной; административно-управленческой; экономической; социальной; экологической.

Основу системы управления земельными ресурсами составляют объект, субъект, предмет, цель, задачи и функции управления. Объект и предмет управления создаются в результате многолетнего предшествующего периода и тесно связаны между собой. Например, управление земельными участками, застроенными многоэтажными зданиями, значительно отличается от управления участками с одноэтажной усадебной застройкой.

Объектом управления является весь земельный фонд Российской Федерации, ее субъектов, административного района, города и других муниципальных образований, земельные участки отдельных субъектов земельных отношений, отличающиеся по характеру использования, правовому статусу, а также земельные участки общего пользования.

Предметом управления являются процессы организации использования земли, которая в пределах определенной территории обеспечивают все многообразие потребностей его жителей. Многообразие потребностей приводит к многообразию способов использования земель, подлежащих управлению. К числу таких способов относятся:

осуществление территориальной организации использования земли в границах землепользования, отдельных участков или массивов земель (землеустройство, планировка, зонирование и др.);

инженерное обеспечение процесса использования земель (инженерные коммуникации);

установление правового статуса земель (собственность, пользование,

13 аренда, ограничения, обременения);

установление направлений и видов использования земли (разрешенное использование);

внедрение экономически и экологически эффективных технологий использования земли;

анализ природного и экономического состояния земель; проведение других мероприятий, влияющих на статус и состояние земель.

На создание и функционирование системы управления, кроме объекта и предмета, влияют цель и задачи управления, которые формируются обществом с учетом существующего уровня развития. Между объектом, предметом, целями и задачами управления существуют достаточно тесные взаимосвязи. Так, цель и задачи формируются с учетом состояния объекта и предмета управления, а уже сформированные цель и задачи при их реализации формируют объект и предмет управления.

Субъекты управления подразделяются на субъекты, осуществляющие государственное, местное и внутрихозяйственное управление, начиная от государства, как субъекта земельных отношений и завершая конкретным юридическим лицом или гражданином.

Основной целью управления земельными ресурсами в федеральном округе является создание и функционирование системы земельных отношений и землепользования, позволяющей при обеспечении достаточно высокого уровня экологических и социальных условий жизни, развитии эффективной предпринимательской, общественной и иной деятельности, формировании условий сохранения и восстановления свойств земли, получение максимума поступления финансовых средств в федеральный и региональный бюджеты.

Создание системы государственного управления земельными ресурсами является основной задачей, решение которой позволит создать механизм регулирования земельных отношений. Государственное управление может быть подразделено на общее и ведомственное (отраслевое) управление (рис.1.2.).

14

s о

Си

я

1

к

К

К

государственное

Общее государственное

-осуществляется государственными органами общей и специальной компетенции; -имеет территориальный характер;

-распространяется на все земельные ресурсы (страны) независимо от категории земель и субъектов права.

Ведомственное (отраслевое)

-осуществляется министерствами, комитетами, федеральными службами; -строится по принципу подведомственности предприятий, организаций, которым предоставлены земли; -не зависит от территориального размещения земель.

Местное управление

-осуществляется органами местного управления; -может иметь общий характер или специальный.

Частное (внутрихозяйственное) управление

-осуществляется собственниками, землепользователями и арендаторами земельных участков.

Рис. 1.2. Виды управления земельными ресурсами

Общее государственное управление осуществляется государственными органами общей и специальной компетенции и имеет территориальный характер. Оно распространяется на все земли в пределах определенной территории (РФ в целом, области, административные районы, города) независимо от категории земель и субъектов права на земельный участок.

Ведомственное (отраслевое) управление землями, осуществляемое министерствами, комитетами, федеральными службами строится по принципу подведомственности предприятий, организаций, которым предоставлены земли. Этот вид управления не зависит от территориального размещения ведомственных земель. Особенностью ведомственного управления является некомпактное расположение земельных ресурсов конкретного органа управления (например, Министерство природных ресурсов РФ).

Местное управление осуществляется органами самоуправления и может иметь как общий, так и специальный характер.

15

Местное (муниципальное) управление осуществляется на территории муниципальных образований (административные районы, города и иные поселения, сельские округа) в пределах законодательных норм.

Внутрихозяйственное управление землями осуществляют сами собственники, владельцы и пользователи земельными участками.

Задачи управления земельными ресурсами на каждом территориальном уровне подразделяются на задачи законодательных и исполнительных органов власти. В связи с различным целевым использованием земель деятельность отраслевых министерств, ведомств и учреждений по управлению земельными ресурсами характеризуется системой как общих, так и специальных функций.

Эти функции и задачи реализуются всеми субъектами управления, имеют существенные различия с учетом условий жизнедеятельности конкретных регионов и перспектив их развития. Поэтому необходимо дифференцировать задачи для различных ведомств в различных регионах, что позволит определить место и роль каждого субъекта управления в конкретном регионе, избежать дублирования в их действиях или пропусков в системе управления по важным процессам землепользования.

К основным задачам государственного управления земельными ресурсами в субъекте РФ можно отнести:

- улучшение использования и охраны земельных ресурсов на основе данных государственного земельного кадастра и мониторинга земель;

- создание правовых, экономических и организационных предпосылок для различных форм хозяйствования на земле;

- регулирование финансовой и природоохранной деятельности субъектов земельных отношений;

- обеспечение социально-правовой защиты субъектов земельных отношений;

- формирование благоприятных условий для предпринимательства и прогрессивного развития общества и др.

Государственное управление земельными ресурсами осуществляется путем: а) разработки и реализации законодательных и нормативно-правовых актов,

16

федеральных и региональных программ и планов, а также отдельных мероприятий и'решений органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации;

б) проведения государственной плановой, финансовой и инвестиционной политики;

в) обеспечения требований законодательства и нормативно-методических документов;

г) обеспечения механизма экономического стимулирования охраны и рационального использования земельных ресурсов;

д) контроля за состоянием земель, рациональным их использованием и охраной, привлечения к ответственности виновных в нарушении и законодательства;

е) государственного лицензирования, сертификации и страхования;

ж) обеспечения государственного образования и пропаганды.

Для решения этих задач в конкретном субъекте РФ регионе необходимо обеспечить выполнение следующих основных условий:

1. Принять необходимые нормативно-правовые акты по регулированию земельных отношений в соответствии с Конституцией РФ в Российской Федерации, ее субъектах и муниципальных образованиях.

2. Принять законодательные акты, регулирующие земельные отношения во всех отраслях хозяйственного комплекса и обеспечить соответствие этих законов федеральному земельному законодательству.

3. Создать на федеральном уровне экономические, правовые и организационные условия для регулирования использования и охраны земель.

4. Создать горизонтальную и вертикальную структуру системы органов управления земельными ресурсами для административно-территориальных образований любого уровня, включая субъекты РФ.

5. Обеспечить финансирование необходимых мероприятий по формированию рационального и эффективного использования земель, включая формирование системы государственного земельного кадастра и мониторинга земель, поддержание их в актуальном состоянии.

17

6. Осуществить реальное разграничение земель на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Задачи в процессе управления земельными ресурсами региона реализуются через конкретные мероприятия или функции. Управление земельными ресурсами осуществляется по двум направлениям: прямое и опосредованное. Первое связано с созданием конкретных форм и условий землепользования (пространственные характеристики земельных участков, размещение инженерных сооружений, поселений, производственных и рекреационных центров, изменение состояния земель) и носит дискретный характер. Второе создает узаконенные рамки (пределы) в использовании земли путем создания нормативно-правовой базы (рис. 1.3). Опосредованное управление, в отличие от первого вида, осуществляется постоянно.

Функции управления земельными ресурсами

Функции прямого управления

Функции опосредованного управления

-сброс и анализ данных об объекте и предмете управления: изучение свойств земли (обследования, инвентаризация земель), ведение земельного кадастра (регистрация, учет, оценка) и мониторинга земель, создание и ведение земельно-информационных систем; -выработка управленческого решения: зонирование территорий, прогнозирование и проектирование использования земель;

-реализация управленческого решения: государственное перераспределение земель (изъятие, отвод), организация и финансирование мероприятий по изменению свойств земли, обустройству землепользования, регулирование рыночного оборота земель, экономическое стимулирование рационального землепользования; -контроль за функционированием системы землепользования и земельных отношений: контроль за использованием земель и соблюдением земельного законодательства, разрешение земельных споров, связанных с реализацией управленческого решения и функционированием созданной системы организации использования земель.

-изучение характера земельных отношений, состояние земельного законодательства и их мониторинг; -разработка и принятие законодательных актов (законов, решений, постановлений) и нормативов использования земли; -реализация мероприятий по изменению системы землепользования, предусмотренных в законодательных актах: совершенствование землепользования и зонирование территории, нормирование использования земли; проведение государственного контроля за соблюдением земельного законодательства;

-разрешение земельных споров, связанных с введением и функционированием земельного законодательства и нормативов использования земли.

Рис. 1.3. Функции управления земельными ресурсами региона Система прямого управления земельными ресурсами, в свою очередь, под-

Список литературы