Землеустройство территории субъекта Российской Федерации

brief description

Введение... 3

Глава I. Теоретические основы разработки схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации... 10

1.1. Роль и значение планирования использования земель и их охраны на уровне субъекта Российской Федерации ... 10

1.2. Принципы и методы регионального планирования рационального использования земель и их охраны в субъектах Российской Федерации... 26

1.3. Обоснование содержания схемы землеустройства территории

субъекта Российской Федерации... 38

Глава П. Состояние и перспективы использования земель и их охраны в Московской области... 54

2.1. Экономический анализ состояния и использования земель области 54

2.2. Природно-сельскохозяйственное районирование территории области... 74

2.3. Обоснование основных направлений территориальной

организации производства на перспективу... 91

Глава III. Экономическое обоснование и эффективность планиро- 115 вания рационального использования земель и их охраны...

3.1. Экономическое обоснование структуры землевладений и землепользовании... 115

3.2. Экономическое обоснование развития и размещения агропромышленного комплекса... 129

3.3. Экономическая эффективность организационно-территориальных мероприятий схемы землеустройства... 141

Выводы и предложения... 152

Библиографический список... 157

Приложения... 169
Введение

Введение

Использование и охрана земельных и других природных ресурсов затрагивает интересы страны и регионов, хозяйственных образований и отдельных граждан. В Конституции Российской Федерации установлено, что земельные ресурсы используются и охраняются как достояние населения, проживающего на соответствующей территории. Тем самым подчёркивается непреходящая роль земли в жизнедеятельности общества.

Конституционные положения развивают Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-Ф3, Федеральный закон от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве», другие государственные документы. Вместе они формируют земельный строй государства, системы земельных отношений, землевладения и землепользования, территориальной организации производства.

Иерархия административно-территориального устройства страны определяет развернутую систему землеустройства и землеустроительной документации. Наряду с территориальным (межхозяйственным) и внутрихозяйственным землеустройством, предусмотрены землеустроительные действия по планированию и организации рационального использования земель и их охраны страны, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и других административно-территориальных образований. Каждый этап землеустройства имеет самостоятельное значение, но одновременно служит технико-эколого-экономическим обоснованием для последующих землеустроительных действий.

Актуальность темы. Субъекты Российской Федерации имеют важнейшее значение в системе административно-территориального устройства России, являясь основополагающими звеньями, на уровне которых концентрируются функции государственного и хозяйственного управления. Они представляют собой крупные региональные социально-экономические системы, включающие совокупность взаимосвязанных элементов: природные ресурсы, население, средства производства, производственную и социальную инфраструктуру. Субъекты Российской Федерации имеют свои специфические осо-

бенности экономики, размещения и структуры хозяйства, занимают определенное место в хозяйственном комплексе России и вместе с другими регионами являются частью единого экономического пространства страны.

Геополитические, социально-экономические и природоохранные интересы Российской Федерации, ориентация государства на ускоренный экономический рост путем включения земельно-имущественного комплекса в активный экономический оборот требуют существенного развития системы землеустройства, которое должно являться основным механизмом целенаправленного регулирования земельных отношений, планирования и организации рационального использования земель и их охраны как в стране в целом, так и в отдельных ее регионах.

Вопросы планирования рационального использования земель и их охраны в схемах землеустройства различного уровня (республики, области, края, района) изучались целым рядом институтов системы РАН, РАСХН, учеными и специалистами научно-исследовательских, проектно-изыскательских и производственных организаций Роснедвижимости (Росземкадастра), Министерства сельского хозяйства, других министерств и ведомств. Они нашли отражение в трудах академиков И.Н. Буздалова, Н.В. Комова, Э.Н. Крылатых, В.В. Кузнецова, В.Н. Хлыстуна, ученых-землеустроителей М.В. Андриишина, В.А. Ваша-нова, С.Н. Волкова, Г.А. Карцева, О.Б. Леппке, П.Ф. Лойко, С.Г. Мирошниченко, СИ. Носова, А.П. Огаркова, Ю.М. Рогатнева, А.З. Родина, В.А. Синдеева, В.Ф. Спиридонова, И.М. Стативки, В.П. Троицкого, А.А. Фадеева, Ю.В. Федо-рина и др.

Вместе с тем, данные вопросы рассматривались применительно к условиям плановой экономики, когда существовавшая система планирования использования и охраны земель была ориентирована на централизованное распределение земельных ресурсов. При этом роль землеустройства сводилась, главным образом, к межотраслевому перераспределению земель, зачастую без учета экономических интересов непосредственных производителей продукции и качества земли.

В условиях рыночной экономики вопросы определения перспектив развития землевладения и землепользования государства и его субъектов стали более актуальными. В настоящее время стоит задача научно обоснованного планирования использования земли не только как объекта природы и главного средства производства в сельском и лесном хозяйствах, но и как недвижимого имущества, объекта товарно-денежных отношений с целью удовлетворения экономических интересов всех собственников земли. Необходимо усиление роли государства в регулировании охраны, планирования рационального использования и устойчивого воспроизводства земельных ресурсов, формировании модели долгосрочного развития экономики, базирующейся на эффективном использовании земельно-имущественного комплекса страны и регионов. Это возможно путем осуществления сквозного, взаимоувязанного, комплексного планирования использования и охраны земель на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и других административно-территориальных образований в системе землеустройства.

Рациональное использование и охрана земли особо значимы для Московской области, занимающей площадь, равную малоземельному европейскому государству, такому как Голландия или Бельгия, обеспечивающей многие нужды 6,5 млн человек собственного населения и 9,2 млн жителей г. Москвы. В состав области входят 39 административных районов. На территории области находятся: город Москва, 74 города областного и районного подчинения, 111 посёлков городского типа и более 6000 сельских поселений, тысячи промышленных, транспортных, водохозяйственных, лесохозяйственных, сельскохозяйственных организаций и предприятий, 11 железных и 6 автомобильных дорог. Магистральные трубопроводы, сети линий электропередач, водоснабжения, канализации создают сложную инженерную инфраструктуру. Поэтому организация рационального использования и охраны земель Московской области не возможны без планирования развития землевладения и землепользования на перспективу.

Несмотря на то, что в результате научных исследований в прошлые годы был накоплен обширный материал по планированию использования земель в регионах, он нуждается в теоретической, методической и научно-практической корректировке с учетом современных требований рыночной экономики. Это и определило актуальность настоящего исследования.

Целью исследования является совершенствование теоретических и методических основ разработки схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации в условиях рыночной экономики.

В соответствии с этим в диссертации были поставлены следующие задачи.

1. Установить роль и обосновать необходимость регионального землеустройства территории субъекта Российской Федерации на основе дифференциации функционального назначения земли с целью включения земельно-ресурсного потенциала в экономику региона.

2. Усовершенствовать принципы и методы планирования использования и охраны земель субъекта Российской Федерации в современных условиях.

3. Обосновать содержание схем землеустройства территории субъектов Российской Федерации, используя отечественный и зарубежный опыт планирования использования земель, современные тенденции в землепользовании.

4. Провести анализ изменений, произошедших в системе землепользования Московской области в ходе земельной реформы (1991-2005 годы), дать оценку их влияния на экологические, экономические и социальные процессы в регионе, выявить основные организационно-экономические проблемы развития землевладения и землепользования.

5. Установить главные направления территориальной организации и размещения производства Московской области на основе природно-сельскохозяйственного районирования, перспективные модели развития землевладения и землепользования, обеспечивающие ускоренный рост экономики региона.

6. Оценить экономическую эффективность организационно-территориальньк мероприятий Схемы землеустройства территории Московской области.

Объектом исследования является земельный фонд Московской области, рассматриваемый в разрезе категорий земель, угодий, форм собственности и хозяйствования.

Предметом исследования является процесс планирования рационального использования земель и их охраны в системе управления земельными ресурсами субъекта Российской Федерации.

Методика исследований базируется на использовании научных достижений, отечественного и зарубежного опыта в сфере территориального планирования; концептуальных и программных документах Правительства Российской Федерации, Правительства Московской области; действующем земельном и аграрном законодательстве, нормативных правовых актах федерального, областного и муниципального уровня; отчетных и статистических материалов федеральных ведомств, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области, Управления Роснедвижимости по Московской области, научно-исследовательских учреждений, собственных расчетов автора.

Научная новизна диссертации заключается в следующем.

1. Теоретически доказана необходимость проведения землеустройства территории субъекта Российской Федерации как механизма, выполняющего целевую функцию по развитию экономики региона, повышению её устойчивости и конкурентоспособности.

2. Впервые в землеустройстве на основе комплексного системного подхода к оценке роли земли в общественном производстве разработано содержание схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации, являющейся основным документом по планированию использования и охраны земель региона в условиях рыночной экономики.

3. Определены приоритетные модели развития землевладений и землепользовании Московской области и распределения земель по категориям, формам собственности, хозяйствования и угодьям.

4. Усовершенствовано природно-сельскохозяйственное районирование территории Московской области, на основе которого произведена дифференциация земель по эколого-хозяйственным, ландшафтным, агроэкологическим признакам и даны рекомендации по специализации сельскохозяйственного производства, структуре угодий и посевных площадей сельскохозяйственных культур.

5. Обобщена, методологически обоснована и классифицирована система показателей экономической оценки схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации и рассчитана экономическая эффективность рекомендуемых мероприятий по совершенствованию землевладений и землепользовании.

Практическая значимость работы. Результаты исследования могут быть использованы территориальными управлениями Федерального агентства кадастра объектов недвижимости Российской Федерации, Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, соответствующими органами управления сельским хозяйством регионального подчинения при решении вопросов планирования рационального использования земель и их охраны в субъектах Российской Федерации. Конкретные предложения автора по методике землеустройства в регионах могут быть применены научно-исследовательскими и проектными институтами в ходе территориального планирования.

Практические рекомендации, полученные на основании данной работы, могут быть использованы в учебном процессе учебными заведениями, входящими в Учебно-методическое объединение вузов Российской Федерации по образованию в области землеустройства и кадастров.

Апробация и реализация результатов исследований. Основные положения диссертации являются итогом работы автора в течение 1999-2005 годов по данной проблеме в составе экспедиций Государственного университета по землеустройству, которые разрабатывали схему использования и охраны земельных ресурсов Московской области, схемы землеустройства территорий Волоколамского и Солнечногорского районов и других административно-территориальных обра-

зований Московской области, проекты землеустройства и перераспределения земель сельскохозяйственных организаций, генеральные планы и планы развития территорий муниципальных образований Московской области.

Результаты исследований неоднократно докладывались на внутривузовских и всероссийских конференциях, проходящих в Государственном университете по землеустройству (1999-2005 гг.), а также используются в учебном процессе университета.

По теме диссертации опубликовано 7 научных работ общим объемом 3,1 печатных листа, в том числе 1,8 печатных листов написано автором самостоятельно.

Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, приложений, библиографического списка. Включает в себя 169 страниц машинописного текста, 27 таблиц, 12 рисунков. Библиографический список состоит из 136 наименований.

10

Глава I. Теоретические основы разработки схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации

1.1. Роль и значение планирования использования земель и их охраны на уровне субъекта Российской Федерации

В настоящее время регионам даны широкие полномочия по решению экономических проблем, рациональному использованию природных и трудовых ресурсов, установлению межрегиональных внешнеэкономических связей, разработке и реализации региональных программ использования и охраны земель, переводу принадлежащих земель из одной категории в другую, контролю за экологически безопасными способами использования земли, обеспечивающими её способность быть главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, территориальной основой осуществления градостроительной, хозяйственной и иных видов деятельности.

В этой ситуации значительно усложняется процесс планирования такой серьезной социально-экономической системы, как область, край или республика в составе Российской Федерации. Она обладает большим многообразием и сложностью свойств, элементов (флоры, фауны, природных ресурсов, населения и созданных им орудий труда, технологии, инфраструктуры и т.д.) и связей между ними. Наблюдается существенное превышение количества связей над количеством элементов системы.

Накопленный российский опыт и опыт многих стран показал, что при определении и налаживании внешних и внутренних связей региона невозможно обойтись только инструментами «свободного рынка». Прежде всего, необходимо создание эффективной системы планирования, имеющей юридический статус, обеспеченной современной методологической, методической и нормативной базами.

Центральное место в системе внешних и внутренних связей региона занимает земля, являющаяся необходимым условием любого производства и в целом человеческой деятельности, тем единственным связующим элементом природной среды, который пространственно объединяет все другие ее элемен-

ты (воду, растительность, животный мир, недра, воздух, ландшафты) в одно целое.

Долгое время понятие «земля» представлялось, прежде всего, как главное средство производства для ряда отраслей, обладающее природными особенностями (плодородие, рельеф, растительность и т.д.). В свете новых политических и социально-экономических реалий, в которых живет наша страна, такое представление нельзя считать корректным. Сегодня, в условиях, возникновения частной собственности и возможности манипулирования этим правом, земля должна рассматриваться не только как главное средство производства и объект природы, но и как недвижимое имущество, которое должно иметь собственника и регистрацию в соответствующих реестрах. Все указанные функции постоянно находятся в сложном взаимодействии между собой, и недооценка хотя бы одной из них может привести к крайне негативным последствиям.

Ведущее место в разработке и реализации земельных преобразований на уровне субъектов Российской Федерации занимает землеустройство. Его основное современное содержание формирует Федеральный закон от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве», которое определяется как система мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).

Анализ количественных показателей и качественного состояния земель Московской области и других регионов показывает, что почти повсеместно наблюдается сокращение площади сельскохозяйственных угодий, развитие процессов деградации почвенного и растительного покрова. В результате снижает-

12

ся эффективность земледелия, расширяются территории, экологическое состояние которых является проблемным или кризисным. Отмечается снижение плодородия почв пашни и других сельскохозяйственных угодий, оскудение растительного покрова сенокосов и пастбищ. Для урбанизированных территорий наиболее типично разрушение почвенного покрова, загрязнение и захламление земель промышленными и бытовыми отходами.

Проводимые мероприятия по предотвращению негативных процессов не адекватны степени и размерам их проявления. Связано это, прежде всего, со снижением объемов финансирования мероприятий по повышению плодородия почв и охране земель. Кроме того, для принятия компетентных решений на разных уровнях управления земельными ресурсами необходима полная и достоверная информация о состоянии почвенного и растительного покрова. Однако в последние годы финансирование работ по почвенным и геоботаническим обследованиям свернуты. Особенно очевидна необходимость систематического обследования земель сельскохозяйственного назначения. При этом целесообразно выявление и оценку негативных явлений сочетать с одновременной разработкой схем и проектов организации территории, экологически безопасного размещения производства и освоения комплексов почвозащитных мероприятий.

Неотложными задачами хозяйствования и природопользования являются наведение порядка в организации использования и охраны земель, наращивание сельскохозяйственного производства, устранение опасной зависимости от импорта продовольствия, достижение экологической стабильности в условиях недостаточного инвестирования, технического и технологического обеспечения отраслей экономики. Землеустройство призвано мобилизовать природно-ресурсный потенциал территории для повышения эффективности производства, стимулировать естественное восстановление элементов окружающей среды.

В этих условиях становится очевидным необходимость соответствующего механизма государственного регулирования земельных отношений. Роль государственного регулирования земельных отношений в последние годы усили-

13

вается даже в государствах, где традиционно почти абсолютно право частной собственности на землю. Основным механизмом государственного регулирования земельных отношений в регионе, средством реализации его земельной политики является планирование рационального использования земель и их охраны, позволяющее соединить в единое целое функционирование земли во всех ее формах. Оно относится к предпроектному этапу землеустроительных действий, является основным путем достижения рационального и комплексного природопользования, обеспечивая разработку и решение социально-экономических, территориальных, технических, правовых, природоохранных и других задач в области земельных отношений, способствуя тесному взаимодействию программ решения этих задач на различных уровнях.

Система планирования использования земель в СССР сформировалась в 60-70е гг. и в большей или меньшей степени функционировала до начала перестроечных процессов. С 1974 года планирование использования земельных ресурсов реализовывалось в составе Государственного плана экономического и социального развития СССР в разделе «Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов» в форме схем землеустройства союзных республик, краев, областей и административных районов. Были составлены схемы практически на все области, края и административные районы СССР, выпущены указания и пособия по составлению схем землеустройства.

Вместе с тем, она имела узковедомственный характер, была громоздка, излишне централизована и политизирована, оторвана от реальной ситуации на местах. Фактически сложились три подхода к планированию использования и охраны земли: либо она рассматривалась только как природный объект, либо как пространственный базис для размещения населения и инфраструктуры, либо как основное средство производства (преимущественно в сельском хозяйстве). Попытки практической реализации этих подходов в виде схем землеустройства, схем районной планировки, различных программ природопользования неизбежно приводили, с одной стороны, к дублированию разработок, с другой, - к разнонаправленности проектных решений, что в отсутствии серьезной нор-

14

мативно-правовой базы не могло, естественно, способствовать рационализации землепользования [46, с.70].

В современной России на начальном этапе реформ политические и идеологические факторы обусловили не перестройку существующей системы планирования землепользования, а ее полное разрушение. Сегодня у большинства субъектов территориального управления нет осознанной потребности в планировании своего развития, устойчивой мотивации к проведению соответствующих прогнозно-аналитических работ. Между тем опыт экономически развитых стран убедительно свидетельствует, что сочетание методов планового регулирования и рыночных механизмов не только возможно, но неизбежно на принципах соблюдения партнерских отношений органов государственного управления с различными субъектами управления и хозяйствования, имеющими интересы на территории региона.

Планирование использования земель административно-территориальных образований во всех развитых зарубежных странах является одним из наиболее важных комплексов землеустроительных работ, в последнюю четверть XX века став основным рычагом государственной земельной политики и регулирования земельных отношений. Оно проводится в целях первоочередного служения общественным интересам, глобализации и создания устойчивого производства, охраны объектов, имеющих историческое, культурное и научное наследие и т.д. на основе государственных, региональных и муниципальных планов использования и охраны земель. В капиталистической системе хозяйства выделяют три важнейших принципа планирования:

1. Гибкость, внесение изменений в процессе осуществления планов;

2. Оптимальность;

3. Единство участия, непрерывность.

Процесс планирования использования земель в основном затрагивает следующие вопросы:

- регулирование отношений земельной собственности и прав её реализации;

15

- разграничение земель между общинами, т.е. установление их границ (делимитация);

- улучшение условий землевладения и землепользования за счет консолидации и комассации земельных участков, устранения недостатков в использовании земли (дальноземелья, вклиниваний, вкрапливаний, мелко- и узкополосицы, фрагментации земель и др.): Германия, Нидерланды, Скандинавские страны, Польша);

- повышение ландшафтно-экологической устойчивости территории (Германия, Чехия, Словакия, Австрия и др.);

- осуществление природоохранных, противоэрозионных, мелиоративных, водорегулирующих и других мероприятий (Австралия, США, Канада, Китай, Индия);

- экономическая поддержка фермерских хозяйств за счет проведения мер по организации рационального использования и охране их земель и технико-экономического обоснования организации производства с учетом качества земельных участков (страны ЕС);

- землеустроительная поддержка оборота земель и земельного рынка (страны ЕС, США, Канада);

- укрупнение фермерских хозяйств и обеспечение дифференцированного механизма их поддержки и функционирования (страны ЕС, США, Канады и

ДР-)-

Основу планирования использования земель составляет зонирование территории, при котором вся землеустраиваемая территория делится на зоны: сельскохозяйственную, лесную, застроенную, первоочередной застройки для индивидуальных и общественных целей и т.д. После публичного обнародования таких планов при наличии положительного общественного мнения они утверждаются и являются обязательными для исполнения или рекомендуемыми для исполнения [50, с.11].

С развитием процессов урбанизации в Российской Федерации (СССР) в последние двадцать лет долгосрочные разработки в области землеустройства,

16

градостроительства и некоторых других видов деятельности, оказались как в сопряженных, так и в конкурирующих отношениях.

Еще в 1993 году Правительством Российской Федерации в качестве основного документа планирования использования земель страны была принята Генеральная схема расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации (далее Генеральная схема расселения) с последующей реализацией в региональных схемах расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил, территориальных комплексных схемах охраны природы и природопользования; схемах и проектах районной планировки административно-территориальных образований; генеральных планах городов, поселков и сельских поселений [52, с.58]. Функции по разработке Генеральной схемы расселения были возложены на Госстрой Российской Федерации.

В 2004 году Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации предложена новая концепция федеральных законов о планировании развития территорий, зонирования территорий и о строительной деятельности, в результате чего 1 января 2005 года вступил в силу Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. Рассмотрим предлагаемую в нем систему и содержание территориального планирования в Российской Федерации (рис. 1).

Основным градостроительным документом на федеральном уровне следует считать схему территориального планирования Российской Федерации с последующей реализацией в схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, генеральных планах поселений и городских округов [4, ст. 10].

Схемы территориального планирования могут осуществляться применительно как к отдельным частям административно-территориального образования, так и ко всей его территории.

Схема территориального планиоования Российской Фелеоации

Развитие федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи

Оборона

страны и

безопасности

государства

тие

энерге

тики

Использование и охрана лесного фонда

Использование и охрана водных объектов

Развитие и размещение особо охраняемых природных территорий федерального значения

Развитие космической деятельности

Развитие естественных монополий

Схемы теооитооиального планиоования субъектов Российской Федеоаиии

Развитие и размещение особо охраняемых природных территорий регионального значения

Изменение границ земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий

Размещение объектов капитального строительства регионального значения

Отображение существующих и планируемых гпании поселений

Отображение границ земель различных категорий в пределах межселенных территорий

Отображение границ территорий объектов культурного наследия и зон с особыми условиями использования

Размещение объектов капитального строительства местного значения

Схемы территориального планирования муниципальных районов

Объекты энергетических систем регионального значения

Объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения

Линейные объекты регионального значения, обеспечивающие деятельность естественных монополий

Иные объекты, размещение которых необходимо для осуществления полномочий субъектов Российской Федерации

Генеральные планы поселений

Генеральные планы городских округов

Проекты планировки территорий

Проекты межевания территорий

Рис. 1. Система и содержание территориального планирования в системе градостроительной документации

Список литературы