Трансформация системы государственного регулирования рынка телекоммуникационный услуг

brief description

Глава !. Необходимость регулирования рынка телекоммуникационных услуг

1.1. Либерализация рынка телекоммуникационных услуг и предпосылки регламентации 7

1.2. Структурно-функциональные основы и задачи регламентарной деятельности 17

1.3. Формы регулирования рынка телекоммуникационных услуг 28

1.4. Обеспечение независимости и легитимности регламентарных , органов 33

Глава II. Формы и механизмы реализации функций и

полномочий регламентарных органов на рынке

телекоммуникационных услуг: проблемы и подходы 43

2.1. Общие полномочия регламентарных органов 43

2.2. Специальные регламентарные функции 54

2.3. Условия эффективности регламентарных органов 97 Глава III. Совершенствование механизмов регулирования рынка телекоммуникационных услуг в России 99

3.1. Проблемы нормативно-правовой базы . 99

3.2. Государственный контроль телекоммуникационного рынка 116

3.3. Оптимизация тарифного регулирования 130 Заключение 161 Литература 162 Приложение 172
Введение

Введение

Актуальность темы исследования. Происходящее в последние десятилетия бурное развитие технологий в области связи влечет за собой существенные изменения и в общественных отношениях. Технологическая революция в отрасли сопровождается, с одной стороны, процессами либеральных преобразований — приватизацией национальных операторов связи, приводящей к появлению частных компаний и, как следствие, к усилению конкуренции на большинстве мировых телекоммуникационных рынков; а с другой стороны, созданием регламентарных органов, миссия которых видится в содействии добросовестной конкуренции, заботе о коллективных интересах и гарантировании социальной справедливости.

Опыт регулирования телекоммуникационных рынков различных стран свидетельствует, что регламентарные органы не занимаются коммерческой деятельностью. Их задачи -способствовать разворачиванию сетей, внедреншо новых услуг, созданию новых рабочих мест и удовлетворению нужд потребителей.

Осознание важности этих задач для формирования в России эффективного рьшка телекоммуникационных услуг делает актуальным изучение предпосылок, принципов и закономерностей перехода к новой системе государственного регулирования на этом рынке, основанной на создании и функционировании структуры регламентарных органов. При этом особенно важным является обобщение, систематизация и критическое переосмысление систем государственного регулирования в странах, занимающих ведущие позиции в мировой инфраструктуре телекоммуникаций.

Цель исследования состоит в теоретическом обосновании и прикладной интерпретации концепции трансформации системы государственного регулирования рьшка телекоммуникационных услуг с учетом новейших мировых тенденций и современных российских особенностей развития этого рьшка.

Задачи исследования:

• обобщить изменения, прошедшие в системах регулировании рьшка телекоммуникационных услуг за последние десятилетия в информационно развитых странах;

• проанализировать существующее правовое регулирование рынка телекоммуникационных услуг в России и выявить ключевые проблемы в этой сфере;

• систематизировать принципы и подходы к регулированию телекоммуникационного рьшка на основании зарубежного опыта;

• провести сравнительный анализ подходов к регламентации рынка услуг связи на основе мирового опыта (государственная собственность, концессии и лицензии, нормотворчество и правоприменение, саморегулирование) с целью выявления применимых к российским условиям;

4

• на основании анализа существующих в мировой практике функции и полномочия регламентарных органов в области связи, в том числе возникшие в результате процессов либерализации и преобразований отрасли, обосновать их необходимость;

• определить механизмы реализации целей государства в сфере телекоммуникаций в рыночных условиях;

• разработать подходы к оптимизации системы тарификации услуг связи, учитывающей современное состояние телекоммуникационного рынка в России.

Объект исследования: рынок телекоммуникационных услуг и система его регулирования со стороны государства.

Предмет исследования; методы государственного регулирования рынка телекоммуникационных услуг и их развитие в условиях преобразования рынка.

Метод и база исследования: Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды ряда специалистов и исследовательских коллективов, посвященные вопросам регулирования рынка телекоммуникационных услуг, формирования и функционирования регламентарных органов в области связи. В исследовании использованы труды российских ученых и практиков В. Булгака, Л. Варакина, Ю. Иванова, В. Костюка, А. Крупнова, В. Лившица, В. Москвитина, С. Рабовского, В. Рапопорта, Л. Реймана, В. Рудашевского, А. Харкевича, В. Шульцевой, А. Липатова, Н. Резниковой, Г. Жигульской, Е. Голубицкой, зарубежных исследователей J. Ferraz, L. Gill, A. Jipp, W. Melody, P. Saunders, B. Wellenius, C. Rossoto, R. Samarajiva, B. Owen, R. Braeutigam, P. Smith, R. Frieden, M. Bidoli, T. Prosser и др. авторов, а также результаты исследований Института системного анализа РАН, Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, Института экономики переходного периода, Международного союза электросвязи,,. Всемирного банка и нек. др. организаций.

Основными источниками информации для исследования послужили: а) данные государственной статистической отчетности; б) нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере информационных технологий и коммуникаций, корпоративного управления, антимонопольного регулирования, управления государственной собственностью, приватизации и др.; в) статистические и аналитические материалы министерств и ведомств, исследовательских центров и институтов; г) материалы российских и зарубежных средств массовой информации (в т.ч. электронных) и специализированных изданий; д) материалы Всемирной торговой организации, Международного союза электросвязи, Всемирного Банка, е) обзоры и данные телекоммуникационных компаний.

Научная новизна диссертации состоит в теоретическом обосновании необходимости и содержания трансформации системы государственного регулирования рынка телекоммуникационных услуг, обусловленной нарастающим процессом либерализации этого рынка и предусматривающей переход от применяемых в настоящее время административно-командных методов к регламентационным структурам и механизмам, позволяющим более

5

эффективно обеспечивать добросовестную конкуренцию и достижение социально-политических целей на телекоммуникационном рынке методами тарифообразования и универсального обслуживания.

Основные результаты исследования:

1. В условиях либерализации рынка телекоммуникационных услуг обоснована необходимость изменения подходов к его регулированию, заключающаяся в переходе от применяемых в настоящее время административно-командных методов к регламентационным структурам и механизмам. На основании анализа общемировых тенденций в области телекоммуникаций выявлены базовые принципы регламентации (независимость, транспарентность, легитимность), как основного механизма государственного регулирования рынка телекоммуникационных услуг, и уточнено понятие «регламентарный орган».

2. Выявлены структурно-функциональные основы деятельности регламентарных органов на рынке телекоммуникационных услуг и основные подходы к его регулированию (государственная собственность, концессии и лицензии, нормотворчество и правоприменение, саморегулирование), на основании которых уточнены роль, место и задачи регламентарного органа в области связи.

3. Показано, что в современных условиях основными механизмами регулирования телекоммуникационного рынка должны стать нормотворчество, правоприменение и саморегулирование. В соответствии с таким содержанием механизмов регулирования уточнены структурно-функциональные основы и задачи деятельности регламентарных органов на рынке телекоммуникационных услуг, состоящие в создании условий для привлечения частных инвестиций, обеспечения защиты от монополии или олигополии и достижения социально-политических целей, урегулирования споров и организации реформы в секторе телекоммуникаций.

4. Определена совокупность базовых полномочий (нормотворчество, обеспечение исполнения, урегулирование споров) и специальных функций регламентарных органов на телекоммуникационном рынке: лицензирование, управление использованием и лицензирование спектра, политика в области конкуренции, управление ресурсами радиочастотного спектра и нумерации, сертификационные испытания оборудования, регулирование цен, а также обеспечение межсетевого взаимодействия, универсального обслуживания населения, качества обслуживания, защиты потребителя. На основании зарубежного опыта проведен качественный анализ методов реализации специальных функций регламентарных органов, выявлены основные преимущества и недостатки их практического применения.

5. Установлено, что повышение эффективности государственного контроля рынка телекоммуникационных услуг с учетом целей государства в области связи может быть достигнуто путем перехода к общеправовому регламентациошюму контролю телекоммуникационного рынка; оказанию услуг государственным органам на договорной

6

основе с учетом требований к частному сектору по оказанию базовых услуг в области телекоммуникаций; и оптимизации механизма тарифооборазования на услуги электросвязи.

6. Рассчитан оптимальный целевой уровень тарифов в области регулируемых услуг местной связи, с учетом: 1) потребностей предприятий электросвязи в финансировании для воспроизводства и развития инфраструктуры связи; 2) платежеспособного спроса по группам домашних хозяйств; 3) разграничения рыночного клиентского сектора и сектора субсидий. Предложен программируемый алгоритм приведения тарифов на услуги электросвязи до оптимального уровня, учитывающий социальные, политические и экономические ограничивающие факторы.

Практическая значимость работы. Результаты исследования могут быть использованы для выработки концешщи регулирования рьшка телекоммуникационных услуг, разработки нормативно-правовой базы и реализации конкретных механизмов его регулирования в российских условиях. В частности, предлагаемые подходы к регламентации рьшка телекоммуникационных услуг и его государственного контроля могут использоваться органами власти при проведении работ по модификации существующих и разработке новых нормативных и методических документов в сфере телекоммуникаций. Разработанные подходы и методы, изложенные в диссертации, могут быть использованы в целях совершенствования и развития нормативно-правовой базы тарифообразования услуг электросвязи. Кроме того, положения исследования целесообразно использовать в рамках курсов повышения квалификации государственных служащих и руководящих работников предприятий и организаций.

ГЛАВА 1. НЕОБХОДИМОСТЬ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНКА ТЕЛЕКОММУНИКАЦИОННЫХ УСЛУГ

1.1. Либерализация рынка телекоммуникационных услуг и и предпосылки регламентации

В 1990-х годах электросвязь стала одной из главных движущих сил экономического развития, стимулирующих активность и торговлю во всех отраслях - от производства товаров до предоставления финансовых услуг. В настоящее время, по мере дальнейшего развития сектора электросвязи и его преобразования в сектор «информационных и коммуникационных технологий» (ИКТ), включающий элементы электросвязи, радиовещания и компьютерной технологии, она стала не только движущей силой экономики, но и фактором, способствующим социальному прогрессу и развитию образования и здравоохранения. Соответственно, возросла и важность доступа к системам ИКТ. Одним из условий, определяющих успех реализации современных требований к системам ИКТ, является реформа отрасли.

Основной тенденцией последних 10-15 лет было либерализация и установление конкуренции в области обеспечения телекоммуникациями и предоставления информационных и коммуникационных услуг [27]. Хотя большинство стран открыло, как минимум, один из своих рыночных секторов для конкуренции, в этих странах все еще есть различия в степени воздействия на различные секторы рынка. Рисунок 1 показывает уровень конкуренции для различных видов услуг. Во многих странах все еще сохраняется монополия в области инфраструктуры наземных линий фиксированной связи. Но для других видов услуг, предоставляющих больше чем инфраструктуру, таких как Интернет, конкуренция -теперь является нормой. Также, в области сотовых сетей связи, 99 процентов от всех абонентов имеют возможность выбора оператора. Но в целом переход к конкуренции неравномерен как между странами, так и между услугами в пределах стран.

Несмотря на снижение и ослабление высоких темпов экономического роста, характерных для многих стран в 1990-е годы, большинство Государств - Членов Международного союза электросвязи (МСЭ) завершили реформирование своих секторов ИКТ (или, по крайней мере, приступили к нему) и осуществили целый ряд мер, таких как приватизация действующих операторов, открытие некоторых или всех рынков для конкуренции и создание регламентирующих органов с целью содействия развитию сектора. Собственно говоря, реформа сектора считалась одним из ключевых способов оживления рынка. Это тем более верно в свете признания того факта, что конкуренция, как таковая, не может решить всех социальных и экономических задач. Конкуренция - всего лишь один из важнейших инструментов экономического и социального развития. Аналогичным образом, рыночные силы сами по себе не могут обеспечить честную конкуренцию на большинстве рынков ИКТ в современном мире.

8

Допустив конкуренцию при предоставлении все большего числа услуг, правительства обнаружили, что они не могут просто объявить рынки открытыми и после этого устраниться. В отношении многих, если не большинства стран, особенно тех, где операторы электросвязи длительное время находились в государственной собственности, в том числе и России, едва ли можно говорить о наличии эффективно функционирующих рынков услуг электросвязи. Электросвязь в этих странах считалась принадлежащей государству коммунальной службой, а не была услугой, подверженной влиянию рыночных сил. Просто объявить об «открытии» сектора электросвязи «для конкуренции» недостаточно для того, чтобы все новые участники рынка начали или смогли начать конкурировать на самом деле.

Рис. 1. Уровень конкуренции услуг, 2003г.

I Монополия

|Конкуренция

100% 90% 80% 70% -I 60% 50% 40% ^ 30% 20% 10% J 0%

Базовые Выделен. Беспроводн. Сотовая Кабельное VSAT Интернет услуги линии сети связь ТВ провайдеры

Источник: ITU World Telecommunication Regulatory Database, 2003.

Стало очевидным, что практически в каждой стране, включая промышленно развитые страны, необходимо участие и руководство со стороны правительства, хотя бы для того, чтобы обеспечить развитие конкуренции до уровня, обеспечивающего ее устойчивость. Кроме того, наиболее острые проблемы конкуренции, такие как межсетевое взаимодействие, лицензирование и ценообразование, требуют для их решения больших специальных знаний в области регламентации. Таким образом, потребность в регламентарных органах не уменьшилась, а стала более острой.

Многие представители регламентарных органов считают, что эта ситуация характерна только для периода перехода к полномасштабной конкуренции. Однако даже на тех рынках, где конкуренция в предоставлении ряда услуг (например, услуг подвижной связи и междугородной голосовой телефонной связи) развивалась ускоренными темпами, необходимость в регламентарных органах не исчезла, хотя их роль могла и измениться. Если регулирование рынков, находящихся на начальном этапе развития конкуренции, осуществлялось с помощью обширного свода правил ex ante, предписывающих нормы

9

рыночного поведения, то рынки с развитой конкуренцией нуждаются в третейском подходе, предполагающем вмешательство только в тех случаях, когда рыночных сил недостаточно для защиты конкуренции или решения общенациональных задач. Помимо этого, регламентарным органам в рамках возложенных на них задач все чаще поручается реализация программ обеспечения универсального обслуживания и повышения качества оказываемых услуг, что в еще большей степени усиливает необходимость в них.

В конечном счете, регламентация необходима для того, чтобы обеспечить эффективное функционирование рынков и, что более валено, функционирование в интересах потребителей, предприятий и экономики в целом. Намного сложнее, однако, ответить на вопрос как именно осуществлять регламентарную деятельность. В распоряжении правительства широкий диапазон действий: от предоставления максимальной самостоятельности компаниям и проведения политики невмешательства государства в экономику с расчетом на рыночные механизмы, с одной стороны, до проактивного микроменеджмента и управления рынками и операторами электросвязи, с другой стороны. Почти всегда подход правительства означает некую «золотую середину» - оно прагматично осуществляет более активное вмешательство там, где это необходимо, и старается отойти на задний план там, где это возможно. В конце концов, каждое правительство принимает решение относительно масштабов и сферы приложения регламентации в зависимости от своих социально-политических приоритетов. Регламентарная деятельность может рассматриваться как средство достижения конечных целей, связанных с предоставлением конечным пользователям оптимальных услуг ИКТ; при этом правительство каждой страны несет ответственность за выбор такого регламентарного режима, который обеспечивает достижение этих целей с учетом потребностей всех заинтересованных сторон.

В результате реформы телекоммуникаций во всем мире меняются отраслевые и правительственные структуры сектора ИКТ, и возникает большое число новых регламентарных органов в отрасли электросвязи и связанных с ней областях. Более того, имеется тенденция дальнейшего роста числа таких органов. Если в 1990 году в области электросвязи существовало лишь 13 регламентарных органов, то к середине 2003 года их насчитывалось 123 (рис. 2, 3). Большинство таких органов функционировало независимо от контролирующих их правительственных министерств. Восемьдесят процентов этих новых органов приходилось на развивающиеся страны [161].

Страны встали на путь реформирования и приватизации по самым разным причинам, в том числе для привлечения финансирования на развитие сетей, получения общих доходов в казну или накопления управленческого и технического опыта оператором сети. Однако общий вопрос, который в настоящее время стоит перед странами, заключается в том, как привлечь финансовые и человеческие ресурсы в сектор.

10

Рис. 2. Регламентарные органы в сфере телекоммуникаций во всем мире

Источник: ITU World Telecommunication Regulatory Database, 2003.

Рис. 3. Уровень регулирования телекоммуникаций по регионам.

Процент регуляторов в каждом регионе

Америка

Африка

Европа (включая СНГ)

Арабские страны

Азия

Тихоокеанский регион

79%

79%

73%

|48%

37%

Источник: ITU World Telecommunication Regulatory Database, 2003.

Дополнительным стимулом к реализации программ реформирования является зависимость стоимости национальных активов ИКТ от глубины проводимых в отрасли реформ. Кроме того, во всем мире продолжается увеличение числа абонентов, пользующихся услугами в сфере ИКТ, особенно услугами подвижной сотовой связи и доступом к сети Интернет. Эти услуги в целом в настоящее время предоставляются на конкурентной основе,

11

что требует от эффективно действующего регламентарного органа установления справедливых и транспарентных рыночных правил. Говоря простым языком, инвесторам, намеревающимся вложить финансовые средства в активы как действующих традиционных, так и конкурирующих с ними операторов, необходима гарантия, которую им может обеспечить серьезная реформа отрасли. Больше, чем когда бы это ни было, развитие сектора ИКТ неразрывно связано с реформированием отрасли.

В 2001 году как минимум 40 стран объявили, что они либо уже проводят приватизацию своих действующих операторов фиксированной связи, либо планируют приватизировать их [161]. При такой широкомасштабной приватизации операторов связи существует сильная конкуренция за капитал. Но даже в такой обстановке возможно предпринять шаги к привлечению инвестиций. Например, некоторые инвесторы проявили интерес к операторам фиксированной связи только после того, как эти операторы создали дочерние компании в области подвижной связи. Другим операторам, возможно, придется повысить стоимость своих компаний путем разворачивания широкополосных сетей или установления международных каналов доступа. Но, вероятно, наилучшим стимулом является создание справедливой и транспарентной регламентарной среды.

К 2001 году большинство государств - членов МСЭ по крайней мере частично приватизировало своих основных операторов фиксированной связи. Начиная с 2001 года, не было роста темпа приватизации, что отражает больше спад на рынке, а не изменение намерений правительств в области приватизации. Как было широко освещено в печати, немногие страны за прошедшие два года преуспели в поисках покупателей на акции основных операторов связи. Саудовская Аравия, начав процесс в конце 2002 года, официально закончила его к январю 2003 года. Китай Телеком — к концу 2002. Мало стран объявило о своих планах начать приватизацию в 2003 году. Приватизация ввела нового весомого участника в секторе электросвязи - акционера, чей интерес, наверное, отличается от интересов правительства.

В целом, эпоха, когда господствующее положение на рынке занимали полностью принадлежащие государству операторы фиксированной связи, явно ушла в прошлое. В 2000 году в Государствах - Членах МСЭ число действующих операторов с участием частного капитала (98) впервые превысило количество операторов, полностью принадлежащих государству (90). К середине 2003 года 109 действующих операторов бьши, по крайней мере, частично приватизированы, а остальные 80 оставались полностью в собственности государства (рис. 4).

Реформирование и приватизация операторов связи ведут к активной экспансии компаний на зарубежных рынках, которая усиливает давление на политику, ограничивающую иностранные инвестиции в сектор ИКТ. Например, действующие операторы фиксированной связи, такие как France Telecom, осуществляют инвестиции в эксплуатационные компании и Интернет-провайдеров в странах Латинской Америки и

12

Африки, а компания Vodafone является крупнейшим оператором подвижной сотовой связи и имеет доли участия в сетях подвижной и фиксированной связи в различных странах мира. Их примеру последовала компания Singapore Telecommunications (SingTel) в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Более мелкие компании, к примеру, MTN, Orascom Telecom и MSI, представляют собой типичный пример нового поколения инвесторов, вкладывающих свои средства в сети подвижной связи в Африке. Подобная деятельность компаний создает трансграничную собственность, регламентация использования которой невозможна прежними методами. Рост транснациональных компаний связи постегивает внутренние реформы развивающихся стран.

Рис. 4. Принадлежность общепринятых операторов в мире

Частные щ Государственные

1993 1995 1999 2001 2003

Источник: ITU World Telecommunication Regulatory Database, 2003.

Чтобы снизить неопределенность поведения правительств в области ограничения доступа к внутреннему рынку в рамках Всемирной торговой организации (ВТО) 69 стран подписали в 1997 году Четвертый протокол к Генеральному соглашению по торговле услугами (ГАТС), которое называют Соглашением ВТО по базовой электросвязи (СБЭ). Согласно этому протоколу страны взяли на себя обязательства по обеспечению доступа к рынку. С тех пор к соглашению присоединились еще несколько стран, причем многие после вступления в ВТО. К концу 2001 года свои обязательства представили в общей сложности 88 государств - членов ВТО (22 промышленно развитые страны и 66 развивающихся стран), в том числе Китай и Тайвань (Китай), которые вступили в ВТО в ноябре 2001 года.

Кроме того, в январе 2000 года в ВТО официально начался новый раунд переговоров по вопросам торговли услугами в рамках серии отдельных переговоров, касающихся торговли услугами во всех секторах. Хотя эти отдельные переговоры были предусмотрены в

13

ГАТС, они рассматривались также как часть более комплексного пакета. В ноябре 2001 года на Конференции на уровне министров стран-членов ВТО в Дохе (Катар) было принято решение о начале раунда комплексных многосторонних переговоров по торговле во всех секторах, включая электросвязь.

Еще до конференции в Дохе правительства 10 стран представили предложения относительно этого нового раунда переговоров по электросвязи. Три предложения были выдвинуты развивающимися странами, которые ссылались на позитивные результаты проводимых ими реформ в секторе электросвязи. Предложения предусматривали проведение переговоров по полному спектру услуг в области электросвязи, как «базовых», так и «дополнительных». В большинстве предложений отмечалось, что совершенствование торговли должно быть обеспечено путем сокращения ограничений на иностранные инвестиции и количество операторов. Была также подчеркнута необходимость принятия новых обязательств по либерализации услуг, в частности дополнительных услуг и услуг фиксированной и подвижной спутниковой связи. Кроме того, в предложениях затрагивались вопросы регламентации и другие проблемы в сфере политики. В них подчеркивалось непреходящее значение «Справочного документа ВТО по регламентации электросвязи», изданного в 1997 году как приложение к СБЭ. Между тем в рамках пакета условий вступления в ВТО Китай согласился открьпъ свой рьшок услуг в области электросвязи для иностранных участников путем создания совместных предприятий. Согласно условиям этого пакета, некоторые совместные предприятия по оказанию услуг подвижной связи было разрешено открыть немедленно по его ратификации Китаем. Однако несмотря на то, что Китай присоединился к Справочному документу по регламентации базовых услуг электросвязи в целом, принятие нового закона об электросвязи во исполнение обязательств по вступлению в ВТО представлялось маловероятным до предстоящей в марте 2002 года смены правительства [129].

Согласно условиям принятого Китаем пакета обязательств в связи с вступлением в ВТО, эта страна позволит иностранным инвесторам участвовать в совместных предприятиях по предоставлению услуг подвижной связи и базовой электросвязи. Обязательства Китая должны были вступить в силу через 30 дней после ратификации Китаем пакета документов, связанных со вступлением, то есть 11 декабря 2001 года. Эти обязательства включают следующее:

1. Иностранные поставщики услуг подвижной связи, включая услуги аналоговой, цифровой, сотовой и персональной связи:

• имеют право незамедлительно создавать совместные предприятия по предоставлению

услуг в Шанхае, Гуанчжоу и Пекине и между этими городами, при этом доля

иностранных инвестиций в таких совместных предприятиях не должна превышать 25

процентов;

14

• в течение одного года с даты вступления круг городов, открытых для этих совместных предприятий, расширится и будет включать Чэнду, Чунцин, Далинь, Фучжоу, Ханчжоу, Наньцзин, Нинбо, Циндао, Шэньян, Шэньчжень, Сямэнь, Сиань, Тайюань и Ухань, а доля иностранных инвестиций будет увеличена максимум до 35 процентов;

• в течение трех лет после вступления потолок для иностранных инвестиций будет повышен до 49 процентов; в течение пяти лет после вступления будут сняты все географические ограничения.

2. Иностранные поставщики базовых услуг, включая услуги базовой голосовой связи, передачи данных с коммутацией пакетов и коммутацией каналов и внутренних выделенных каналов:

• имеют право в течение трех лет после вступления создавать совместные предприятия для предоставления базовых услуг в Шанхае, Гуанчжоу и Пекине и между этими городами, при этом доля иностранных инвестиций в таких совместных предприятиях не должна превышать 25 процентов;

• в течение пяти лет с даты вступления круг городов, открытых для этих совместных предприятий, расширится и будет включать Чэнду, Чунцин, Далинь, Фучжоу, Ханчжоу, Наньцзин, Нинбо, Циндао, Шэньян, Шэньчжень, Сямэнь, Сиань, Тайюань и Ухань, а предельная доля иностранных инвестиций будет увеличена до 35 процентов;

• в течение шести лет после вступления будут сняты все географические ограничения, а максимальная доля иностранных инвестиций будет повышена до 49 процентов.

Помимо общепризнанных мер по реформированию сектора, таких как приватизация и внедрение конкуренции, существуют проблемы, связанные с социальными обязательствами правительств и универсальным обслуживанием. Разработчики политики и регламентарные органы занимаются разработкой и осуществлением инновационных программ универсального обслуживания для расширения доступа к услугам в области ИКТ. Многие из этих программ были разработаны в дополнение усилий, направленных на внедрение конкуренции как средства расширения доступа к ИКТ. Правительства признаются, что без такой дополнительной поддержки конкуренция сама по себе не сможет обеспечить преобразование разрыва в цифровых технологиях в возможности в сфере цифровых технологий - по крайней мере, не так быстро, как того требует политика. Таким образом, правительства и международные организации, такие как МСЭ, изучают новые механизмы универсального обслуживания, в частности многоцелевые общинные центры электросвязи в сельских районах.

В прошлом универсальное обслуживание финансировалось главным образом за счет перекрестных субсидий, заложенных в структуру телефонных тарифов. В тех условиях действующие операторы были попросту вынуждены стремиться к обеспечению

15

универсального обслуживания. В настоящее время страны часто заменяют систему субсидий фондами обеспечения универсального обслуживания отчасти из-за опасений, что перекрестное субсидирование может необоснованно поставить действующих операторов в более выгодное положение. В глобальном масштабе почти 45 процентов стран создали к концу 2001 года фонды обеспечения универсального обслуживания, а в Северной и Южной Америке этот показатель приблизился к 50 процентам. Обычно от операторов требуется внести в фонд определенный процент от их доходов, как это делается, к примеру, в Перу и Бразилии. Однако в некоторых случаях средства в фонды поступают от распределения спектра или сборов за лицензии. Так, в Гватемале 70 процентов средств фонда обеспечения универсального обслуживания поступают за счет дохода от сборов за распределение частот.

Некоторым регламентарным органам разрешается удерживать сборы за лицензии и другие регламентарные платежи для поддержки их оперативных бюджетов. Особенно в тех случаях, когда размер сборов устанавливается на основании процента от чистого дохода процветающих операторов подвижной связи, регламентарные органы получают бюджетный профицит, который может быть использован на финансирование фондов обеспечения универсального обслуживания, хотя гораздо чаще он рассматривается как общий государственный доход.

Между тем разработчики политики также меняют свои определения понятия универсального обслуживания, с тем чтобы привести их в соответствие с реалиями развивающегося сектора информационных и коммуникационных технологий. На рисунке 5 показана нарастающая тенденция включать в эти понятия услуги доступа в Интернет, электронной почты (которой в 2001 году исполнилось 30 лет) и передачи данных. В странах Северной и Южной Америки, в частности в Боливии, Венесуэле, Сент-Винсенте и Гренадинах, Интернет теперь включен в определение понятия универсального обслуживания.

Рис. 5. Услуги, включенные в универсальное обслуживание.

Базовая Интернет Электронная Передача данных

телефония почта

Источник: ITU World Telecommunication Regulatory Database, 2001.

16

Некоторые страны нацелили свои программы обеспечения универсального обслуживания на то, чтобы охватить услугами сельские районы. Так, Чили приступила к осуществлению программы обратных аукционов, с тем чтобы стимулировать установку телефонов-автоматов в сельских районах. Программа позволила новым компаниям и давно действующим операторам участвовать в тендере на предоставление обслуживания телефонами-автоматами. К 2001 году Чили удалось снизить долю населения, не имеющего доступа к телефонам-автоматам, до 1 процента, в то время как в 1994 году доступа к телефонам-автоматам не имели 15% отдаленных сельских населенных пунктов.

Другим способом реализации программы универсального обслуживания стало включение в условия лицензий, выдаваемых операторам, обязательства по обеспечению универсального обслуживания. Например, в Индии поставщики услуг фиксированной связи были обязаны к марту 2002 года подсоединить все деревни к сети фиксированной связи. Так или иначе, реформа сектора ИКТ заставляет менять подходы регламентации телекоммуникаций в каждой стране.

Решая вопросы регламентации на рынках, находящихся на разных стадиях этапах, и обеспечения удовлетворения потребителей, правительства принимают законы, предусматривающие создание новых регламентарных учреждений или реформирование существующих. Очевидно, что в странах, где только начинается переход от монопольной модели «почта, телеграф, телефон» (ПТТ) и создание независимых коммерческих операторов, впервые возникает необходимость в регламентарном органе. Однако даже в странах, где регламентарные органы уже имеются, правительства пересматривают структуру и функции этих органов, повышая их способность адаптироваться к изменениям рынка, включая «конвергенцию» услуг голосовой, мультимедийной связи и передачи данных.

Наиболее предпочтительны в качестве регламентарных органов специализированные, даже технократические, учреждения. Во многих случаях этими учреждениями являются самостоятельные регламентарные органы или ведомства, возглавляемые комиссиями или назначенными главными должностными лицами. Иногда регламентарные органы продолжают оставаться в качестве полусамостоятельных подразделений в составе правительственных министерств. Тем не менее, основная задача регламентарных органов -собирать и мобилизовывать талантливых специалистов, которые, по мнению правительства, будут содействовать развитию конкурентных рынков услуг электросвязи.

Основной целью создания этих учреждений является формирование эффективного и независимого режима регламентации, который создает оптимальные условия для привлечения частных инвестиций в развитие инфраструктуры и расширение объема предоставляемых услуг. Одним из важнейших условий является стабильность в области регламентации. Инвесторы должны знать, что они не подпадут под прямую или «административную» экспроприацию в результате серии произвольных, пристрастных или директивных решений по вопросам регламентации. Инвесторам нужна ясность в вопросах

17

политики, равенство при реализации политики и последовательность в обеспечении исполнения постановлений регламентарных органов.

Однако для многих правительств, особенно в развивающихся странах, конкуренция и частные инвестиции являются средством достижения цели, а не самой конечной целью. Конечными могут быть цели в социальной и экономической сфере: обеспечение универсального доступа или внедрение новых широкополосных технологий, которые будут способствовать повышению производительности в экономике в целом. Предполагается, что в большинстве стран регламентарные органы должны включать эти конечные общественные цели в число своих задач по обеспечению интересов общества.

Рассмотрим концептуальную базу регламентации электросвязи, обеспечивающую основу для дальнейшего исследования конкретных аспектов реализации регламентарного режима.

1.2. Структурно-функциональные основы и задачи регламентарной деятельности

Регламентация как составная часть реформирования отрасли

В классической модели предоставления услуг электросвязи - почта, телефон и

телеграф, которая до самого недавнего времени традиционно существовала в большинстве стран за пределами Северной Америки, сразу три функции — разработка политики, регламентарная деятельность и эксплуатация сетей - вып