Краснов Алексей Борисович. Эволюция юридического обеспечения концессионных правоотношений в Российском государстве (историко-правовое исследование)

brief description

Краснов Алексей Борисович. Эволюция юридического обеспечения концессионных правоотношений в Российском государстве (историко-правовое исследование): диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.01 / Краснов Алексей Борисович;[Место защиты: Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя].- Москва, 2015.- 203 с.
Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы и исторические предпосылки возникновения концессионных отношений в Российском государстве 15
1. Содержание основных понятий исследуемой проблематики 15
2. Формирование концептуальных подходов к проблеме правового регулирования концессионных отношений в работах отечественных ученых .43
3. Становление нормативного обеспечения протоконцессионных отношений в рамках функционирования средневекового русского права 56
Глава II. Развитие организационных и правовых основ регламентации концессионных отношений в России в рамках современной цивилизации 75
1. Особенности правового регулирования концессионных отношений в условиях вхождения России в современную цивилизацию (XVII - XIX вв.) 75
2. Трансформация правовых основ и организационных форм концессионных отношений в условиях социалистической системы хозяйствования 101
3. Совершенствование правовой регламентации концессионных отношений в Российской Федерации 115
4. Основные этапы реализации правоохранительной функции Российского государства в области концессионных отношений 127
Заключение 158
Список источников и используемой литературы
Формирование концептуальных подходов к проблеме правового регулирования концессионных отношений в работах отечественных ученых
Таким образом, исходя из наличия установленных понятийных правовых конструкций субъектов публичного и частного права, представляется возможным дать правовое закрепление процессу их взаимодействия.
С точки зрения общей теории, взаимодействие субъектов права выражается в форме правового отношения, понимаемого как: «особая разновидность общественного отношения, возникающая с целью обеспечения законных интересов его участников, урегулированное нормой права и юридически организованное в качестве взаимосвязи субъективных прав и юридических обязанностей»7.
В современной науке широкий спектр правоотношений в области взаимодействия субъектов публичного и частного права принято обозначать единым термином «государственно-частное партнерство» (далее ГЧП). На сегодняшний день к правоотношениям в данной области проявляют немалый интерес исследователи различных отраслей науки, как юридического профиля, так и экономисты. Так, например, А.В. Белицкая говорит «о необходимости комплексного исследования проблем правового регулирования государственно-частного партнерства, призванного сыграть существенную роль в развитии важнейших сфер экономики и предпринимательства в России» . Между тем, многие ученые-экономисты посвящают свои исследования рассмотрению различных аспектов применения форм ГЧП в рамках хозяйственной деятельности, к примеру, в рамках концепции устойчивого развития9.
Кроме того, необходимо заметить, что, вместе с повышенным интересом исследователей к данной отрасли знания имеет место большое количество дискуссионных вопросов, в т.ч. касающихся форм и видов ГЧП.
Так, например, среди научного сообщества идет широкая полемика по поводу возможных путей и способов использования механизмов ГЧП в социальных отраслях, отраслях с недостаточным финансированием. Примером такой сферы деятельности государства может являться работа по охране историко-культурного наследия, широко описанная в исследованиях Н.В. Михайловой . При этом некоторые исследователи-экономисты предлагают использование механизмов на основе ГЧП для развития данной отрасли, мотивируя это, в первую очередь, отсутствием финансирования необходимых мероприятий со стороны государства11.
В различные периоды истории развития общественных отношений в области ГЧП были известны разнообразные формы взаимодействия - от откупной системы до передачи государственных объектов в содержание, а также предоставления привилегий и концессий. Помимо этого практиковалось предоставление торговых и таможенных льгот, создание совместных организаций (предприятий), занимавшихся выпуском продукции, строительством, добычей полезных ископаемых и т.д.
Непосредственно сам термин «государственно-частное партнерство», как утверждают исследователи, «получил распространение в Великобритании в 90-х годах XX века» , и является устоявшимся переводом с английского языка «public-private partnership» что, по мнению других ученых , сужает изначальный смысл обозначаемых данным термином правоотношений. При этом, немаловажно отметить: сам термин построен таким образом, что первое место отведено в нем именно государству (субъекту публичного права) как основному инициатору такого рода правоотношений. Вопрос о роли каждой из сторон от ношений также является в крайней степени дискуссионным, поскольку наряду с термином «государственно-частное партнерство» употребляется также термин «частно-государственное партнерство».
Поскольку, в рамках правоотношений по взаимодействию субъектов частного и публичного права их инициатором выступает, как правило, последний, автор присоединяется к позиции А.В. Белицкой, указывающей, что, на «привлечение государством бизнеса для решения общественно значимых задач, наличие существенной социальной значимости проектов и сохранения государственной собственности на хозяйственный объект»14.
Таким образом, необходимо признать, что область правоотношений, определяемая общим термином «государственно-частное партнерство» довольно обширна, и включает в себя множество различных форм. Вместе с тем, стоит отметить, что на современном этапе не выработано единого законодательного и доктринального подхода к определению термина ГЧП.
Так, например, основу современной иностранной правовой доктрины в области взаимодействия субъектов публичного и частного права составляет ряд актов, принятых комиссией европейских сообществ, генеральной дирекцией европейской комиссии по региональной политике, а также экономической комиссией ООН по Европе и носящих рекомендательный характер: 1. «Зеленая книга о государственно-частных партнерствах и местном законодательстве о государственных контрактах и концессиях»; 2. «Руководство по успешным государственно-частным партнерствам»15; 3. «Руководство о государственно-частном партнерстве для целей развития инфраструктуры»
В указанных источниках ГЧП рассматривается как: «формы взаимодей-ствия публичных структур со сферой бизнеса...» , при этом формы самого взаимодействия (партнерства) классифицируются следующим образом: 1. ГЧП контрактного типа - сотрудничество публичного и частного сектора, основанное на договорных формах18, таких как государственные (муниципальные) контракты, арендные (лизинговые) отношения, концессии, соглашения о разделе продукции. Своеобразной формой ГЧП контрактного типа может также являться институт частной финансовой инициативы (далее ЧФИ), появившийся в Великобритании в 1992 г. Данный институт является формой осуществления государственной программы закупок путем привлечения на подрядной основе субъектов частного права к осуществлению капитального строительства с последующим возмездным отчуждением возведенного объекта в пользу государства19. 2. ГЧП организационного типа - сотрудничество государственных ин-статутов и бизнеса, посредством создания совместного предприятия для достижения общих целей.
Среди исследователей правоотношений в области ГЧП отсутствует также единое мнение о том, какой момент возможно принять за точку отсчета в истории развития рассматриваемого экономико-правового института.
В доктрине присутствует множество подходов к определению правоотношений в рамках вышеуказанного экономико-правового явления, однако при этом не выработано единого определения, конкретизирующего понятие ГЧП, определяющего правовую регламентацию, характер отношений субъектов, а также иные вопросы, относящиеся к данной области.
Становление нормативного обеспечения протоконцессионных отношений в рамках функционирования средневекового русского права
Эта задача решалась путем выдачи т.н. оброчных, льготных или тарханных грамот, содержавших права одаряемых на получение выгод от разработки пожалованных земель в виде хозяйственного освоения, получения податей, а также льготных условий такого держания, предоставляемых со стороны царской власти. Право собственности же, как и в случае с концессионными правоотношениями оставалось за субъектом публичного права.
Тарханные грамоты как отдельный вид льготных грамот выдавались в первую очередь представителям духовенства, поскольку в период централизации и укрепления Русского государства именно крупные духовные землевладельцы, такие, например, как монастыри, обладали ресурсами для хозяйственного освоения и развития территорий.
Практика выдачи тарханных грамот начала складываться еще в эпоху княжеской власти, а впоследствии, в связи с дальнейшим развитием данного института приобрела большой размах.
Так, 21 сентября 1539 года в период правления Ивана IV игумену Иоси-фо-Волоколамского монастыря была выдана тарханная грамота, содержавшая в себе ряд пожалований: «Се яз, князь великий Иван Васильевич всеа Русин, пожаловал есми Иосифова монастыря игумена Нифонта з братьею, или хто по нем иный игумен будет, что у них в Зубцовском уезде село Фаустова Гора з деревнями.
И хто у них в том селе и в деревнях учнет жити хрестьян, и тем монастырским хрестьяпом не надобе моя, великого князя, дань, ни оброк, ни ямские деньги, ни подводы, ни посошноя служба, ни городовое дело, ни мыт, ни томга; ни коня моего не кормят, ни сен моих не косят; и к сотцким и десятцким с тяглыми людьми не тянут ни во что, ни в которые проторы; ни иные им никоторые пошлины не надобет, ни розвинского, ни поворотного, ни посошного корму, ни городчиковых пошлин не дают»163.
Кроме того, в тексте грамоты представителям духовенства передается право на осуществление правосудия над местным населением, а также право ограждать подконтрольное население от участия в работах по указанию государя и местных чиновников.
Таким образом, из анализа текста данной грамоты, следует заключить, что субъект публичного права в лице монарха стремился привлечь к развитию территорий как можно больше субъектов, обладавших достаточным для этого ресурсом. При этом привлекаемым лицам предоставлялись не только льготные условия их деятельности, но и некоторые полномочия субъектов публичного права на подведомственной территории. В качестве примера покровительственного отношения самодержавия к представителям служилого сословия в данный период может рассматриваться Жалованная оброчная и льготная грамота Ивана IV Титу Мартьянову на остров Шабуров и Черное озеро в Вятском уезде от 29 июля 1551 года, предоставлявшая следующие уступки: «Се яз, царь и великий князь Иван Васильевич всеа Русин, пожаловал есми вятчанина Тита Мартьянова. Бил мне челом с ево место брат его Каша Мартьянов, о том, что, дал в Вятуком уезде остров Шабуров с Черным озером, меж Вяткою и Моломою, вниз Вяткою на усть Моломы, с верхнево конца по Рычаг да по Павлову прость напять верст: а тот, дал, остров и озеро дичь, на оброце не бывал ни за кем, и ныне на оброк и во льготу и в поместье не отдан никому, и к волости не приписан ни х которой. И мне б Тита Мартьянова пожаловати: за его службу что он служит нашу казанскую службу с нашими воевюдами зиме и лете по вся годы, дати ему тот остров и с Черным озером на лготу, и с ыстоки, и со всеми угодьи, которые на том острову.
И ож будет тот остров и озеро, и с ыстоком, и со всеми угодьи дичь, и на оброце не бывал ни за кем, и ныне на оброк, и на льготу, и в поместье не отдано никому, и к волости не приписано ни х которой, и яз, царь и великий князь, Тита Мартьянова пожаловал: дал есми ему тот остров Шабуров на два году на льготу - тем ему островом и озером и всеми угодьи, что на том острову, владе ти. А как отойдет льготе урошные лета, и Титу Мартьянову с того острова после лготы дашти оброку з году на год по две гривны...»165.
Приведенный пример оброчной грамоты содержит не слишком большие отличия от упоминавшейся ранее тарханной грамоты, особенно в части рассмотрения имущественных привилегий, предоставляемых держателю грамоты. Такие правовые акты как оброчные грамоты были направлены в первую очередь на то, чтобы увеличить активность участия в хозяйственной жизни государства представителей различных сословий, в т.ч. и служилого, в то время как тарханная грамота предоставляла также и нехозяйственные властные привилегии ее держателю. Подобные широкие полномочия, предоставлявшиеся держателям тарханных грамот впоследствии, по-видимому, стали препятствием на пути к формированию централизованной правовой системы, основанной на Судебнике 1550 г.
Подтверждением данной гипотезы может служить факт наличия среди положений данного документа вопроса, касающегося порядка выдачи и изъятия льготных тарханных грамот: «А велит государь кому какову дати грамоту лгот-ную, или уставную, или полетнюю с красною печатью, и что возмет печатник от которые грамоты от печати, а дьяку [от] подписи взяти тоже. А торханных вперед не давати никому; а старые грамоты тарханные поймати у всех»166.
Таким образом, государство посредством издания данной правовой нормы наряду с проведением мероприятий по формированию приказной системы предприняло первые попытки учета выдаваемых документов, содержавших льготы и пожалования. Кроме того, в данной норме прослеживается стремление государства упорядочить как свои полномочия, так и полномочия подвластных лиц.
Трансформация правовых основ и организационных форм концессионных отношений в условиях социалистической системы хозяйствования
На наш взгляд, более справедливой по вопросу окончания концессионных правоотношений в СССР будет являться позиция, которая основана на факте фиксации отсутствия взаимных претензий сторон. Авторы настоящего исследования исходят из нормы п. 6 Декрета СНК РСФСР от 23 ноября 1920 года «Общие экономические и юридические условия концессий», устанавливавшего, что правительство РСФСР гарантировало концессионеру «недопустимость одностороннего изменения какими-либо распоряжениями или декретами Прави-тельства условий Концессионного Договора» . Данная гарантия ставила стороны концессионного договора (соглашения) в равные условия, и только лишь несоблюдение положений самого соглашения могло явиться поводом для его расторжения. Кроме того, поскольку концессионные отношения носят длящийся характер, данный аргумент является весомым доказательством в пользу выдвигаемого положения.
Однако, соглашаясь с позицией М.В. Тетюевой, В.В. Булатова, Н.В. Курысь, И.С. Вахтинской , а также ряда других исследователей о признании момента достижения согласия об отсутствии взаимных претензий участников концессионного соглашения друг к другу в качестве юридически значимого, авторы настоящего исследования возражают относительно датирования окончания концессионной деятельности de jure.
Завершением советского этапа концессионной деятельности следует считать дату 05 января 1968 года, а именно момент подписания и вступления в законную силу «Соглашения между Правительством СССР и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии об урегулировании взаимных финансовых и имущественных претензий». В соответствии со ст. 4 «Правительство Соединенного Королевства берет далее на себя обяза тельство, что за счет активов, указанных в статье 2 настоящего Соглашения, оно осуществит урегулирование, наряду с другими претензиями, претензий держателей невыкупленных обязательств, выданных Правительством Союза Советских Социалистических Республик английским акционерным обществам «Тетюхе майнинг корпорейшн»260 и «Лена голдфилдс лимитед»261 в Лондоне, независимо от гражданства таких держателей» .
Основываясь на материалах и доказательствах, представленных выше, имеются основания утверждать, что советский период эволюции концессионных отношений в рамках отечественной правовой системы возможно подразделить на 2 этапа:
1 этап — создание и применение института концессии (1920 - 1930 гг.), начавшийся с принятия Декрета СНК РСФСР от 23.11.1920 года «Общие экономические и юридические условия концессий» и окончившийся также принятием Постановления СНК СССР от 27.12.1930 № 807 «Об организации концессионного дела», ознаменовавшем процесс отказа от применения рыночных элементов (таких концессии) в социалистической экономике;
2 этап - процесс ликвидации концессионных предприятий на территории СССР (1930 - 1968 гг.). Данный этап имел активную фазу -с 1930 по 1946 гг., в течение которой происходил процесс расторжения концессионных соглашений и ликвидации системы органов власти, осуществлявших общее руководство и контроль за концессионной деятельностью (региональные концессионные комитеты и Главный концессионный комитет при СНК СССР). Пассивная фаза заключалась в окончательном урегулировании претензий и споров со стороны частного капитала по поводу закрытия концессионных предприятий и длилась до 5 января 1968 года.
Таким образом, процесс взаимодействия Российского государства с частным капиталом в рамках концессионных соглашений имеет в своей истории более чем 30-летний перерыв, связанный с произошедшими объективными социально-экономическими изменениями.
В заключение необходимо отметить, что, концессионные предприятия в советской экономике не получили широкого распространения в связи с переходом советского государства к принципам административно-командной системы управления, повлекшим отказ от инструментов рыночной экономики и, как следствие, закрытие концессионных предприятий.
Несмотря на тот факт, что институт концессий в советской правоприменительной практике не был широко распространенным явлением, тем не менее, именно в этот период в законодательстве формулируются основные подходы к условиям функционирования концессионных предприятий, вырабатываются общие принципы соглашений субъектов публичного и частного права. Советское государство в условиях Новой экономической политики, внедряя элементы рынка в экономику, воссоздает организационно-правовые основы концессионных отношений, преследуя цель сохранения баланса экономической эффективности производства и социальной справедливости распределения материальных благ.
При этом спецификой управления концессионными отношениями в Советском Союзе является создание органа специальной компетенции в данной сфере, политизированность которого повлекла бесконтрольный доступ крупного иностранного капитала к концессионной деятельности на территории СССР. Внедрение административно-командной системы управления привело к свертыванию работы концессионных предприятий как чужеродного элемента социалистической системы хозяйствования.
Основные этапы реализации правоохранительной функции Российского государства в области концессионных отношений
Современное российское законодательство о концессиях, не предусматривает закрепления нормативного подхода к определению термина «концессия», что влияет на эффективность правоприменения. Данные причины требуют внесения соответствующих дополнений в часть 1 статьи 22 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и определения указанного термина: «Концессия - это решение субъекта публичного права (органа государственной власти, местного самоуправления, уполномоченного должностного лица) о заключении концессионного соглашения и выделении имущества для проведения конкурсной процедуры на право его заключения».
Исследование вопросов правового регулирования концессионных отношений предполагало не только раскрытие их сущностного содержания, но и изучение основных научных подходов к разработке данной проблемы в российской правовой доктрине.
На протяжении различных периодов развития правового научного знания изучению подвергались различные формы взаимодействия субъектов публичного и частного права. Классики российской научно-правовой мысли в своих работах пристальное внимание уделяли в первую очередь т.н. «протоконцесси-онным» формам, таким как откупная система, институты жалованных грамот и привилегий. Данные формы рассматривались с позиций административного права и управления либо с точки зрения гражданско-правовых отношений. Например, в рамках исследования полномочий субъектов гражданского права в области владения и пользования и имуществом, а также порядка создания юридических лиц. Другие правоведы вырабатывали свои подходы к изучению правового регулирования собственно концессионных отношений в рамках инфраструктурного строительства и местного самоуправления.
В дальнейшем, в связи с развитием концессионного законодательства в период проведения новой экономической политики, были выработаны новые концептуальные подходы к изучению правового феномена концессий. Однако, свертывание концессионной деятельности повлекло за собой угасание научного интереса к данной сфере. Внимание исследователей было обращено, в первую очередь, на более детальное изучение «протоконцессионных» форм взаимодействия.
Реставрация рыночных отношений в России повлекла за собой обращение к опыту зарубежных стран, а также к отечественному дореволюционному опыту в области использования концессионных инструментов. В свою очередь это повлекло за собой возрастание научного интереса, формирование новых концепций в изучении института концессий. На современном этапе развития правовой науки концессионные и связанные с ними формы взаимодействия субъектов публичного и частного права изучаются с различных точек зрения: с позиции авторского, гражданского, административного и иных отраслей права, а также в рамках различных экономических теорий.
Такое направление научных исследований было детерминировано характерным признаком концессионных правоотношений - их межотраслевым характером, который обусловлен тем, что с одной стороны эти отношения, основаны на волеизъявлении субъекта публичного права в форме административного акта, с другой - на гражданско-правовом соглашении, ставящим контрагентов его заключивших в равное положение.
Начальным этапом становления юридического обеспечения концессионных правоотношений был этап их закрепления в рамках средневекового русского права. Отличительной чертой являлось то, что отношения по взаимодействию субъектов публичного и частного права складывались в торговой сфере, что выражалось в поддержке государством представителей иностранного частного торгового капитала. Однородные отношения формировались также и в производственной сфере. При помощи различных организационно-правовых форм власть перекладывала некоторые публичные функции на частных лиц. В таких формах зарождались будущие концессионные отношения, которые, в силу их особенностей, являлись протоконцессионными.
Анализируя дальнейшую эволюцию юридического оформления взаимодействия субъектов публичного и частного права в рамках протоконцессионных отношений, следует отметить, что основной формой закрепления таких от ношений на стадии вхождения России в современную цивилизацию были институты жалованных грамот и привилегий. Используя данные институты, государство стремилось развивать производственную сферу, чтобы обеспечить потребности складывающегося рынка.
В процессе втягивания России в современную цивилизацию происходит постепенное замещение институтов жалованных грамот и привилегий институтом концессий, который стал одним из основных видов привлечения иностранных инвестиций в экономику Российской империи (XIX в.). Толчком к развитию концессионной формы отношений стала регламентация процесса создания и деятельности акционерных обществ исключительно на основе специально издаваемого государством акта.
На этапе развития советского права, вопреки проявленному к концессионным отношениям интересу, предприятия на основе данной формы не получили широкого распространения, определяющей причиной чего стал переход советского государства к принципам административно-командной системы управления, повлекшим отказ от инструментов рыночной экономики и, как следствие, закрытие концессионных предприятий. Тем не менее, именно в этот период в законодательстве формулируются базовые подходы к условиям функционирования концессионных предприятий, вырабатываются основные принципы концессионных договоров (соглашений).