Никифоров Сергей Михайлович. Становление правового института юридического лица публичного права в российском праве XVIII - начала XX вв

brief description

Никифоров Сергей Михайлович. Становление правового института юридического лица публичного права в российском праве XVIII - начала XX вв: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.01 / Никифоров Сергей Михайлович;[Место защиты: Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации].- Москва, 2015.- 205 с.
Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические и историко-правовые проблемы становления и развития института юридического лица в России .
1.1. Проблемы понятия «юридическое лицо публичного права» в современной системе российского права. 20
1.2. Юридические лица публичного права в понимании русских дореволюционных юристов . 39
Глава 2. Ведомства, учреждения и церковные организации Россий ской империи как самостоятельные субъекты права . 51
2.1. Правовое положение казны как самостоятельногосубъекта права по законодательству Российской империи второй половиныХУШ- началаХХвв.
2.2. Правовой статус департамента уделов как юридического лица публичного права . 63
2.3. Университеты, гимназии, прогимназии и ученые заведения как юридические лица публичного права по российскому законодательству. 72
2.4. Церковные организации как субъекты права в Российской империи XVIII- начала ХХ вв . 90
Глава 3. Органы городского, земского и сословного самоуправле ния, общественные организации в Российской империи в XVIII - начале ХХвв . 116
3.1. Органы городского и земского самоуправления как юридические лица публичного права по законодательству Российской империи второй половины XIX- начала ХХвв. 116
3.2. Дворянские и сельские общества как юридические лица публичного права по законодательству Российской империи XVIII- начала ХХ вв. 144
3.3.Общественные организации Российской империи как самостоя тельные субъекты права и законодательное регулирование их деятельности в XVIII -начала XX вв. 159
Заключение 174
Список литературы
Юридические лица публичного права в понимании русских дореволюционных юристов
«Для создания так называемых юридических лиц публичного права необходимо увеличение, прежде всего,цивилистического инструментария. Попытки вывести регламентацию деятельности этих субъектов из-под действия общих правил гражданско-правового регулирования (как это произошло в отношении государственной корпорации) наносят существенный вред всей системе юридических лиц, так как порождают такое количество исключений из общего правила, которое делает неэффективным наличие данного правила и фактически нивелирует его, делает «бессмысленным в использовании»5. Вопрос о необходимости в целях юридической техники объединить такие лица в законе в некую определенную и собирательную категорию стоит решить, скорее всего, отрицательно.
Таким образом, основная проблема состоит в возможном различном понимании круга субъектов, которые должны быть отнесены к числу юридических лиц публичного права. Другими словами, сложно определить функциональное назначение данной группы организаций.
В.А. Болдырев говорит: «...выделение юридических лиц публичного права из числа иных организаций, обладающих гражданско-правовым статусом, по меньшей мере сопряжено со значительными трудностями, и может породить споры относительно принадлежности того или иного субъекта к этой категории лиц. Возникает также вопрос, насколько приемлема рецепция иностранного права для правовой системы России, которой известны конструкции юридических лиц, обладающих ограниченными вещными правами на закрепленное за ними имущество, а также ряд юридических лиц, которые могут создаваться исключительно публичными образованиями (Российской Федерации, субъектами РФ и муниципальными образованиями), но не предназначены для целей реализации властных функций».6
Болдырев В.А. О юридических лицах публичного права. \ Интернет ресурс Кон-сультантПлюс по состоянию на 16.10.2013. Обособление юридических лиц публичного права в российской правовой системе нецелесообразно также ввиду существования ряда организационно-правовых форм юридических лиц, единственно предполагаемым учредителем которых может быть публично-правовое образование: унитарные предприятия, государственные корпорации и автономные учреждения - достаточно формально определенная классификационная группа в российском гражданском праве. При этом прямое узаконение соответствующей категории не обсуждается, поскольку узаконение не может служить целям правоприменения.
Теперь о сложности определения особенностей правового положения юридических лиц публичного права, которые следовало бы закрепить при условии введения названной категории в объективное право. Итак, предположим, что удалось выделить некую группу лиц и охарактеризовать их как юридические лица публичного права. Следующим этапом будет установление особенностей их правового положения - введение исключений из общих правил, которые предусмотрены для юридических лиц. Отличительными особенностями публичных юридических лиц, считает С.Н. Братусь, - более строгие требования, предъявляемые к условиям действительности сделок, совершаемых ими, специфическое положение органов (органами являются государственные чиновники, осуществляющие функции власти), наличие у публичных лиц не только имущественных прав, но и публичных правомочий (права полиции, обложения налогами, предоставления налоговых льгот и т.д.).7 Относительно гражданской правосубъектности таких лиц В.Ф. Яковлев совершенно верно заметил, что дееспособность в гражданском праве содержит в себе начала юридического равенства еще и в другом аспекте: она не Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 63 -64. наделяет кого-либо из них (субъектов гражданского права) возможностью совершения властных актов. Таким образом, все субъекты гражданского права лишены возможности властного предписания своей воли другим лицам, и это создает основу для построения гражданских правоотношений на началах юридического равенства. Даже если рассматривать лиц, наделенных гражданской правоспособностью (правосубъектностью) и властными функциями одновременно, как самостоятельную категорию, то делать это следует с на-дотраслевой, а не гражданско-правовой позиции.8
Г.Е. Авилов и Е.А. Суханов отмечают, что если выделять такую категорию, то, видимо, придется говорить и о юридических лицах частного права, что само по себе абсурдно, так как «юридическое лицо» - понятие как раз цивилистическое. Конструкция юридического лица рождена потребностями имущественного (гражданского) оборота и представляет собой не межотраслевую, а гражданско-правовую категорию9. Такой подход вполне согласуется со ставшими классикой воззрениями С.Н. Братуся: «В тех случаях, когда государство и публичные установления выступают в качестве субъектов имущественных прав и обязанностей, они действуют как юридические лица гражданского права»10. Поскольку юридическое лицо относится к категориям гражданско-правовым и служит для организации гражданского оборота (динамики гражданско-правовых отношений) и формированию определенности при закреплении различных объектов прав за конкретными лицами (статики гражданских отношений), обособление юридических лиц публичного права лишено всякого смысла.
Е.А. Суханов заявляет: «Гражданское законодательство ни при каких условиях не может определять и не определяет конституционную, админист о
Е.А. Суханов утверждает: «У нас никто не знает, что такое юридические лица публичного права, на каких началах они могут и должны участвовать в обороте, какое у них право на имущество, если они не являются собственниками».12
О.В. Михайленко, говоря о юридических лицах публичного права, прямо заявляет: «...юридическое лицо, будучи явлением исключительно гражданского права, сконструировано лишь для одной цели - установить коллективного носителя частноправовых имущественных прав. Поэтому оно не может быть перенесено в право публичное, у которого совершенно иные задачи. Гражданское право признает в качестве своих субъектов публично-властные образования, к которым применяет положения о юридических лицах. Следовательно, говорить о публичном юридическом лице можно лишь применительно к публично-властным образованиям, но только в аспекте субъекта гражданского права. Попытки вновь возродить теорию публичного юридического лица с целью использовать его для определения коллективных субъектов публичного права бесперспективны».
Правовой статус департамента уделов как юридического лица публичного права
Департамент уделов имел право приобретать имения у частных владельцев, при этом руководство департамента должно было каждый раз испрашивать разрешения лично у государя императора. Ст. 109 требовала, чтобы имения приобретались не на чье-либо имя, а на счет департамента уделов, и оформлялись особой купчей, которая представлялась на конфирмацию лично императору. Вновь приобретаемые имения присоединялись к удельным волостям, и передавались в управление волостным экспедициям уделов 154.
Свободные суммы удельного департамента могли помещаться под проценты в различные банки: Государственный Заемный банк, Эстляндский Дворянский банк, а так же процентные бумаги государственного казначейства и т.д.155
Департамент уделов имел право самостоятельно совершать сделки с принадлежащим ему имуществом: продавать экономически невыгодные имения, выдавать под проценты крупные денежные суммы купцам, владельцам заводов и фабрик, в том числе и членам императорской фамилии. Так, например, Марии Федоровне был выделен 1 миллион рублей сроком на 14 лет под 5 % годовых156. Мог сдавать в аренду так называемые оброчные статьи - земли, которые остались после выделения крестьянских наделов, рыбные ловли, мельницы и другие хозяйственные угодья, которые могли приносить арендный доход. Сдавались они в аренду через губернские казенные управления тому, кто предлагал на публичных торгах более высокую цену. Порядок торгов был закреплен в «Положении о казенных подрядах и поставках»
Положение о казенных подрядах и поставках. нии дел казенных управлений. В частности, согласно ст. 1295 начальник главного управления уделов имел право независимо от участвующих в деле сторон входить с представлениями об отмене решений Судебных палат в кассационные департаменты сената на общих основаниях, определенных в статьях 792, 793 устава гражданского судопроизводства .
По ст. 1298 устава гражданского судопроизводства ведению судебных установлений подлежали споры об имуществе, которые могли возникнуть между удельным ведомством и другими установлениями, в частности казенными управлениями. Таким образом, удельное ведомство могло не только самостоятельно приобретать права на имущества, но и участвовать от своего имени в судебном процессе, что указывает на него как на самостоятельный субъект права. Именно это позволило Анненкову К.Н. утверждать, что Министерство императорского двора и уделов можно считать «юридическим лицом»159.
Удельные имения платили государственные, земские и городские налоги на основании надлежащих уставов и установлений.
Департаменту было предписано открывать в удельных имениях больницы или госпитали, которые содержались за счет крестьян. Так при удельном ведомстве были открыты больницы в Санкт-Петербурге, Красном Селе и в Симбирской губернии в селе Сыреси160.
Поскольку в задачи департамента входило увеличение доходности находящихся в его ведении имений, он был заинтересован в том, чтобы среди крестьян было как можно больше грамотных людей. Для этих целей департамент оказывал крестьянам содействие в открытии сельских школ и специализированных училищ. Так 1832 г. в Архангельской губернии открывается удельное земледельческое училище на 250 учеников, в 1841 г.открыто 14 сельских трёхгодичных училищ для мальчиков. В училищах помимо грамоты
Красникова Ю.Н. Указ. соч. С. 168. детям прививали навыки ведения «правильного хозяйствования». В 1841 г. были открыты Архангельское и Вологодское удельные училища, в которых в течение четырёх лет крестьянских детей обучали грамоте, передовым методам земледелия, а так же профессиям плотника, столяра, кузнеца, слесаря и т.д161. Содержание всех учебных заведенийосуществлялось за счёт взносов удельных крестьян.
«Положением о департаменте уделов» 1808 г. департаменту было предоставлено право административного наказания подведомственных крестьян за мелкие уголовные преступления и административные проступки, не связанные с причинением ущерба или нанесения вреда лицам, принадлежащим к другим ведомствам. Функции исполнения наказаний удельных крестьян так же были переданы в ведение удельной администрации162. На министра уделов была возложена функция внутриведомственного административного надзора, а так же контроля за выполнением удельными чиновниками судебных и карательных действий в отношении административных проступков крестьян. Хотя удельный департамент согласно «Учреждению Министерств» не мог иметь судебной власти, так как «никакое министерство само собою судить и никаких тяжб решить не может»163, тем не менее, в круг полномочий удельного ведомства были включены судебные и надзорные функции над подведомственными крестьянами, право назначения административных наказаний, право передачи дел подведомственных крестьян, не входящих в юрисдикцию департамента в суд, все это свидетельствует об особом административно-правовом и хозяйственном статусе удельного ведомства. После Февральской революции, как самостоятельная управленческая единица Главное управление уделов перестало существовать,так какбыла проведена национализация всех принадлежащих ему имуществ и капиталов, а само оно было выведено из состава бывшего Министерства Императорского двора и уделов в особое Главное управление. В апреле 1917 дворцовое имущество было предано в заведование комиссара по делам бывшего Министерства Императорского двора, земельная собственность и предприятия передавались в заведование Министерства земледелия, а Балаханский нефтяной промысел был передан в ведомство Министерства торговли и промышленности164. После Октябрьской революции все имущество министерств было передано Народному комиссариату имуществ.
Церковные организации как субъекты права в Российской империи XVIII- начала ХХ вв
Их принятие привело к формированию органов земского и городского самоуправления, в компетенцию которых входило решение вопросов экономического и социально-культурного развития земств и городов. Именно это позволяет с уверенностью заявлять, что «без многовековой традиции участия представителей сословий и территорий в органах управления и суда, в том числе эпохи абсолютизма, невозможно было бы создание «... представитель-ных уездных, городских, губернских органов» . По мнению И. И. Дитятина, «Жалованная грамота городам» явилась «краеугольным камнем» городского самоуправления в России306. Именно этим документом было впервые сформулировано само понятие «города» как юридического лица, как единой местной общины, представляющей все городское население и имеющей свои, отличные от государственных, интересы и нужды . Для подтверждения статуса городов каждый город получил свой герб и печать, которой скреплялись все городские постановления.Избирательные права в городе получили торгово-промышленные слои населения, дворяне-домовладельцы, научная и творческая интеллигенция.
По сравнению с петровским периодом значительно были расширены компетенции городского самоуправления, в нее входили «пользы и нужды» города. Для решения своих хозяйственных вопросов городам предоставляется определенная самостоятельность в расходовании имеющихся у них средств. Города становятся собственниками недвижимых имуществ: земли, мельницы, доходные дома, трактиры и т.д., получаемый с них доход идет в городскую казну, казна пополняется так же за счет преданных городам таможенных сборов и 1% от казенного питейного сбора, это приводит появлению понятия самостоятельного городского бюджета. Все это, несомненно, создает возможности для превращения городских органов самоуправления в самостоятельные субъекты права. Но, к сожалению, несовершенство закона (неопределенность сферы деятельности городских дум), жесткий административный контроль их деятельности, а также сословность общества, мешавшая совместной деятельности, привели к тому, что большая часть положений закона так и не была воплощена жизнь. Идею всесословности, заимствованную императрицей из европейского законодательства, русское общество принять не было готово. Но именно этот документ послужит основой при разработке всех последующих городских реформ.
Николай I продолжает придерживаться курса на превращение сословных учреждений в придаток органов государственного управления. В результате чего к середине ХІХв. органы местногосамоуправления утратили большую часть своей автономии.
Российская юридическая наука конца XIX - началаХХ вв. весьма активно обсуждала проблемы правового статуса городских и земских учреждений. Так,известный русский государствовед А.Д. Градовскийпо этому поводу писал: «... Мы присутствуем при развитии общественных установлений, поставленных в положение частных обществ и лиц, а потому пользующихся свободою частно-гражданскою (то есть соответственною началам граждан 5ЛО ского, а не публичного права)...». Академик В.П. Безобразов отмечал: «Земские учреждения не введены в общую систему нашего государственного управления, а поставлены подле нее, как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких связей с этой системою».309 Он считал, что земские учреждения находились на положении частных обществ, которые по закону имели право ведать свои-ми собственными делами .
В этой связи В.В.Куликов совершенно справедливо подчеркивает, что: «земство в полном соответствии с общественной теорией самоуправления, в большинстве актов рассматривается как установление частно-хозяйственного характера, находящееся вне системы общегосударственного управления».
У большинства дореволюционных юристов особое правовое положение системы местного самоуправления не вызывало сомнений. Но нормы российского права регулировали местное самоуправление не посредством четких формулировок, а путем использования обобщенных фраз, которые могли неоднозначно толковаться: «... эластичность выражений составляла общую черту всех определений компетенции земских учреждений... не связывая ... правительство строгими и определенными нормами...». Это сильно усложняло не только определение правового статуса органов местного самоуправления, но и определение их компетенций.
В российской цивилистике превалировало мнение о том, что органам местного самоуправления предоставлена законодательная автономия, под которой понималось «право предоставленное отдельным лицам или союзам лиц, стоящим вне законодательного аппарата данного государства, давать се-бе самим в ограниченной им области нормы объективного права» .
Гамбаров Ю.С., называя органы местного самоуправления «публичными корпорациями» указывал на то, что они пользуются правом на автономию наравне с церковью, городскими и сельскими общинами, академиями и университетами. Он подчеркивал, что «...город, земство, корпорация и другие, хотя и подчиненные государству, но тем не мене отличные от него и самостоятельные организации»314. Таким образом, под «автономией» в российской цивилистике исследуемого периода понимались субъективные права и обязанности, принадлежащие юридическому лицу
К компетенции губернских земских собраний относился очень широкий круг вопросов: заведывание местными повинностями, земским имуществом, обеспечение народного продовольствия, оказание пособий нуждающемуся населению, содержание дорог, дорожных сооружений, бичевников, местных путей сообщения, содержание земской почты, заведывание земским страховым имуществом, лечебными и благотворительными заведениям, призрение бедных, неизлечимо больных, сирот, калек и т.д., охрана народного здравоохранения, пресечение падежа скота, развитие средств врачебной помощи населению, обеспечение санитарной безопасности, предупреждение и тушение пожаров, развитие народного образования, открытие и содержание школ, помощь местному земледелию, торговле, промыслам, охрана полей и лугов от вредных насекомых и животных.315
В самом Положении о губернских и уездных земских учреждениях, как 1864 г. так и 1890 г. четкое определение этих учреждений как юридических лиц отсутствовало, в тоже время именно они наделяли земские учреждения признаками частных юридических лиц, которым государство передало часть важных государственных функций. Так, по статье 90 указанного «Положения...» обязательному утверждению губернатора подлежали постановления земских собраний о разделе земских путей сообщения на губернские и уездные, о переводе земских дорог в разряд проселочных и об изменении направления земских дорог316.
Дворянские и сельские общества как юридические лица публичного права по законодательству Российской империи XVIII- начала ХХвв.
Именно в этом нормативно-правовом акте впервые было законодательно сформулировано понятие общества. В соответствии со ст. 1 обществом являлось «соединение нескольких лиц, которые не имея задачею получить для себя прибыли от ведения какого-либо предприятия, избрали предметом совокупной деятельности определенную цель»463. Документ выделял три категории обществ: безуставные, уставные и профессиональные,которые отлича-лисьпо способам открытия, кругу правомочий и наличию или отсутствию устава.
Согласно ст. 17 и 18 «Временных правил» лица, желающие образовать общество, представляли губернатору или градоначальнику письменное заявление об открытии общества, в котором должны быть указаны: а) цель общества: б) имена, отчества, фамилии, звания и места жительства его учредителей; в) район его действий; г) порядок избрания распорядителя общества, а если предполагается учредить в обществе правление, то способы его образования и пополнения, а также место нахождения правления или распорядителя и т. д.) порядок вступления и выбытия членов. Если в течение двух недель со времени подачи заявления отказ не будет получен, общество могло считаться открытым. Кстати, изменение каких бы то ни было положений в уставе общества требовало от обществаписьменного заявления и согласия губернатора.
В правилах особо оговаривалось, что права на приобретение и отчуждение недвижимого имущества, создание собственных капиталов, заключение договоров, участие в сделках, исполнение обязательств, право предъявлять иски и быть ответчиками в суде, предоставлялось только обществам зарегистрированным на основании устава, в установленном порядке (ст.20).
В уставе указывались: а) название общества, его цель, район и способы его деятельности: б) имена, отчества, фамилии, звания и места жительства его учредителей: в) порядок вступления и выбытия членов; г) размер членских взносов и порядок уплаты их; д) состав правления, способы его образования и пополнения и предметы его ведения, а также место его нахождения;
В качестве самостоятельного субъекта права обществам разрешалось открывать от своего имени отдельные учреждения и предприятия (ст. 28). В случае прекращения деятельности общества его имущество после удовлетворения всех долговых обязательств могло быть по решению членов общества: распределено поровну между членами общества, передано на благотворительные нужды, передано правительству для использования по назначению отвечающему целям общества (ст. 29).
Регистрация разрешенного к открытию общества проводилась путем внесения его в специальный реестр, который велся в присутствии учредителей. Только после внесения в общества в указанный реестр оно могло пользоваться правами, указанными в уставе. После этого губернское или городское по делам об обществах присутствие посылало статьи для публикации в установленном порядке в сенатских объявлениях и в местных губернских или областных ведомостях464. Отказ в регистрации общества мог быть вызван тем, что не было нотариально засвидетельствовано ходатайство учредителей и заверена их правоспособность, не был оплачен гербовой сбор или не были предоставлены средства на публикацию объявлений в Губернских ведомостях и Сенатских объявлениях.
Право губернских или городских по делам об обществах присутствий разрешать регистрацию или закрытие обществ закрепленное в статье 23, входило в противоречие со ст. 2 «Временных правил», в которой фиксировалась явочная система открытия обществ, и по сути закреплялся запретительно-разрешительный порядок их открытия.
Статьи 33-35 устанавливали порядок закрытия обществ, в котором ведущая роль принадлежала губернатору и губернскому, или городскому по делам об обществах присутствию. Особо было указано, что если «деятельность общества угрожает общественной безопасности и спокойствию или принимает явно безнравственное направление», губернатор мог приостановить его деятельность и внести в присутствие вопрос о закрытии общества, которое и принимает решение о прекращении его деятельности. Дальнейшая судьба общества зависела от решения министра внутренних дел, который или поддерживал решение присутствия, или же вносил в Сенат представление об отмене этого решения (ст.35). Все это свидетельствует о стремлении власти поставить общественные организации под жесткий правительственный надзор. Концессионный порядок образования обществ так и не был отменен, хотя во «Временных правилах» заявлялось, что следует оставить «...за органами правительствующей власти лишь право надзора за возникновением идея-тельностью обществ»465.
Из под действия Временных правил были выведены общества, находящиеся в ведомстве Министерства народного просвещения. Положения ст. 386 Свода Уставов ученых учреждений и учебных заведений ведомства Министерства народного просвещения издания 1893 года (по Продолжению 1906 года), в соответствии с которыми уставы ученых обществ, учреждаемых при Университетах и состоящие в ведомстве Министерства народного пройменной высочайший указ правительствующему сенату от 4 марта 1906 г. «О временных правилах об свещения, утверждаются министром народного просвещения были оставлены в силе466.
Революционная ситуация 1905-1907 гг. вынудила министерство внутренних дел издатьсекретный циркуляр, в котором указывалось на то, что допускать открытие новых общественных организаций: «...лишь при наличии несомненных данных об отсутствии их связей с социал-демократическими группами, а при первых попытках со стороны означенных организаций к отступлению от установленных пределов деятельности, закрывать их в порядке указанного закона»