Аказеев Дмитрий Михайлович. Развитие системы работы с кадрами полиции Российской империи (XVIII - начало XX века). Историко-правовое исследование

brief description

Аказеев Дмитрий Михайлович. Развитие системы работы с кадрами полиции Российской империи (XVIII - начало XX века). Историко-правовое исследование: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.01 / Аказеев Дмитрий Михайлович;[Место защиты: ФГКОУ ВО «Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации»], 2018.- 179 с.

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Изучение истории органов правоохраны традиционно находится среди постоянных задач историко-правовой науки. Актуальность таких историко-правовых исследований существенно возрастает на современном этапе развития общества и государства в России, когда обращение к наследию прошлого обусловлено еще и приближением 300-летнего юбилея создания в нашей стране регулярной полиции.
На расширенном заседании коллегии МВД России в марте 2017 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин отметил, что в прошлом году по подозрению в серьезных преступлениях задержан целый ряд высокопоставленных должностных лиц ведомства. Эти факты стали тяжелым ударом по общественному авторитету органов внутренних дел, бросили тень на всех, кто честно и профессионально исполняет свой долг. Он также указал на необходимость повышенного внимания к укреплению служебной дисциплины среди личного состава.
Специфические особенности деятельности сотрудников органов внутренних дел требуют от них наличия таких профессиональных и личных качеств, как высокий уровень общего развития, широкий кругозор, коммуникабельность, нравственная безупречность и личная
дисциплинированность. В настоящее время на службу в органы внутренних дел принимаются граждане, способные по своим личным и деловым качествам, физической подготовке и состоянию здоровья добросовестно и на высоком профессиональном уровне выполнять служебные обязанности сотрудника органов внутренних дел.
Полиция оказывает сдерживающее влияние на рост криминальных явлений и нейтрализует внеправовые политические акции, позволяет поддерживать на надлежащем уровне общественный порядок и внутреннюю безопасность государства. При осложнении внутриполитического и экономического положения страны роль полиции неуклонно возрастает и усиливается. Таким образом, безотказно действует веками проверенный принцип: «чем сильнее полиция, тем сильнее государство».
Современная обстановка в органах внутренних дел предъявляет повышенные требования к овладению руководителями всех уровней теорией, наукой и практикой управления профессиональными способностями, возможностями как каждого сотрудника, так и органа, подразделения в целом. Злободневным остается формирование у сотрудников полиции высоких гражданских, нравственных и духовных качеств.
В этой связи особый интерес в решении этих и других важнейших вопросов совершенствования работы с кадрами представляет историческое
наследие в отдельных аспектах данной деятельности в полиции Российской империи.
Исследование этой проблемы дает богатый материал не только для научных обобщений, но и для определения направления усилий по совершенствованию работы с кадрами полиции России, функционирования правоохранительных органов.
Степень разработанности темы.В отечественной науке современного периода имеется достаточно большое число исследований организации и деятельности полиции Российской империи. Несмотря на это, ощущается явный недостаток историко-правовых исследований в области работы с кадрами полиции Российской империи.
Вопросы развития системы работы с кадрами полиции Российской империи исследовались в отечественной юридической историографии как дореволюционного, так и советского, и современного периода. До упразднения полиции в 1917 г. эти вопросы рассматривались, как правило, в контексте предложений реформирования полиции. Примером может служить известный труд бывшего директора Департамента полиции А. А. Лопухина «Из итогов служебного опыта. Настоящее и будущее русской полиции». В первой части своего труда А. А. Лопухин дал краткий очерк развития полицейских органов в XIX начале ХХ в., где подверг критике полную бесконтрольность полиции, беззаконие в ее деятельности. Он отметил, что задачи и роль полиции в системе государственных учреждений определял «присущий самодержавно-бюрократическому строю формализм
представления о государстве, как о чем-то отвлеченном от народа».
А. А. Лопухин придавал огромное значение полицейской реформе, обосновывая ее необходимость изменениями в государственном управлении, вызванными революцией 19051907 гг., в результате которой, как он считал, в России был установлен конституционный строй, и выдвинул свой проект реформирования полиции. По его мнению, при новом конституционном строе перед полицией возникли новые задачи. Кроме охраны личных и имущественных интересов обывателей в новых исторических условиях на полицейские органы возлагались задачи по охране гражданских и политических прав, защиты политических учреждений страны. А. А. Лопухин считал, что дальнейшее сохранение существующей организации полиции не нужно ни с точки зрения общих государственных интересов, ни с точки зрения порядка в узком смысле этого слова. По его мнению, преобразования полиции стали тем более неотложными вследствие того, что «именно ей принадлежит в настоящее время главенствующая роль среди всех учреждений страны и, следовательно, на нее падает наибольшая доля вины в творящемся в России хаосе».
Важное место в проекте заняло положение о том, что управление полицией необходимо передать на места при сохранении за центром права
определять лишь общие направления деятельности. Реформу полиции
A. А. Лопухин считал невозможной без принципиального изменения правового регулирования ее деятельности. Мелкая регламентация деятельности не только сковывала инициативу полицейских, но и, распространялась на все сферы жизни граждан, размывало границы полномочий полиции.
Начало изучения полицейской системы Российской империи ознаменовано трудами юристов второй половины ХIХ начала ХХ в.: С. А. Адрианова, И. А. Андреевского, В. М. Гессена, А. Д. Градовского,
B. Ф. Дерюжинского, Е. П. Карновича, В. В. Ивановского, И. Т. Тарасова. Труды этих юристов внесли значительный вклад в правовую науку. Были изучены новые правовые институты, исследованы в общих чертах место и роль полиции в государственном управлении, проанализированы нормативные акты по вопросам организации и деятельности полицейских органов, получила четкие границы сфера полицейского вмешательства государства.
В трудах дореволюционных юристов был осуществлен определенный анализ организационно-правовых основ деятельности общей полиции, и в том числе работа с ее кадрами. Так, выдающийся российский правовед И. А. Андреевский в 1878 г. в работе «Реформа исполнительной полиции в России» писал: «Губернатор как исполнитель административных
распоряжений центральных учреждений, вместе с тем является
правительственным часовым и прокурором земских собраний и вместе с тем ответственным правительственным органом исполнительной полиции в данной губернии. Очевидно, что центр тяжести полицейской реформы находится в должности губернатора. Установка для губернатора и вице-губернатора определенного ценза политического образования и постепенное повышение этого ценза позволят в будущем установить подобный ценз и для должности уездного исправника и станового пристава. Это и есть существенное средство реформы, без него она будет только формально бумажной».
Рассматривая нормативные акты об увеличении штатного состава полиции, И. Т. Тарасов в работе «Лекции по полицейскому
(административному) праву» (1902) отмечал, что «знакомство с ними позволяет дойти до безошибочного вывода о неудовлетворительном состоянии городской полиции, поскольку именно хорошая полиция требует наименьшее количество служащих, между которыми полицейские функции специализируются настолько правильно, что возможно: а) с наименьшими затратами иметь на службе наиболее способных лиц; б) с большим успехом достигать цели, поскольку привычка к специальному делу ускоряет и улучшает его производство; 3) лучше организовать контроль, поскольку надзор за меньшим количеством служащих значительно легче, чем за
большим». Ученый отрицательно оценивал сохранение в судебных уставах нормы, согласно которой предание суду должностных лиц за должностные преступления зависело от начальства. И. Т. Тарасов указывал, что это привело к «еще большему усилению и без того непомерной власти высшего полицейского начальства, не обеспечив правильности действий полиции».
Ретроспективный обзор развития полицейских учреждений Российской империи в конце XVIII первой половине XIX в. содержится в работе Е. М. Анучина «Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени» (1872).
Подробный анализ организационно-правовых основ деятельности общей полиции после реформы 60-х гг. XIX в. был проведен выдающимся российским правоведом А. Д. Градовским в работе «Начало русского государственного права» (1904). Им были рассмотрены причины проведения полицейской реформы 1862 г. и устройство местных полицейских учреждений в 6070-х гг. XIX в., дана классификация полицейских обязанностей, проработан достаточно сложный вопрос о пределах властных полномочий чинов полиции. Е. Д. Градовский справедливо отмечал, что законодательство Российской империи второй половины XIX в., как и в более ранние периоды, при определении полицейских обязанностей не ограничивалось понятием полиции как органа, предназначенного для обеспечения общественного порядка и безопасности, а рассматривало полицейские учреждения как органы общего управления. В результате полиция должна была выполнять как предписания губернского начальства, так и различные требования других ведомств, а также способствовать практически всем ведомствам при исполнении возложенных на них обязанностей. Подобное состояние полицейских органов привело к тому, что, по сути дела, не было закона, устава или иного распоряжения правительства, где не подразумевалось бы «содействие» или «исполнение» местной полиции без возложения на нее каких-либо обязанностей. При таких условиях понятие о полицейских обязанностях и о полиции в законодательстве было достаточно неопределенным, а о деятельности ее практически безграничным.
Ценность работ дореволюционных авторов определяется тем, что в них с исключительной тщательностью был проведен анализ нормативно-правового материала. Показательно, что досоветская историография не оставила сколько-нибудь значительных исследований по кадровой политике в органах полиции. Ее организационно-правовое закрепление, как правило, в трудах дореволюционных ученых оставалось в тени вопросов ее компетенции и деятельности.
В 2040-х гг. XX в. достаточно серьезных юридических работ по исследуемой теме практически не было. Это время в исследовании
полицейских учреждений Российской империи характеризовалось, как правило, идеологически предвзятым подходом к проблематике, показом реакционного характера политической и частично общей полиции, классовой предвзятостью этого ведущего карательно-охранительного института царизма. Только в послевоенный период вопросы функционирования административно-полицейского аппарата Российской империи начали рассматриваться в историографии более основательно.
Большая документальная база этой проблематики и ее подробный анализ присутствуют в монографиях М. П. Ерошкина, освещавшего политические институты самодержавной России, и П. А. Зайончковского, рассматривавшего правительственный аппарат России в XIX в. не только как систему государственных учреждений, но и как совокупность его служащих чиновничества, предоставляя возможность для сравнения материального положения чиновников Министерства внутренних дел и полиции относительно других. Структура полицейского аппарата Российской империи и его функции, кадровый состав полиции рассматривались в трудах К. Г. Федорова, Д. И. Шинджикашвили. Серьезный вклад в формирование научной школы истории органов внутренних дел внес Р. С. Мулукаев, посвятивший свои труды исследованию места полиции в государственном механизме, системе органов полиции, а также ее становлению и последующему реформированию.
Вопросы организации общей полиции Российской империи и направлений ее деятельности во второй половине ХIХ начале ХХ в. рассматривались в трудах Т. И. Желудковой, В. А. Шелкопляс. Эти работы являются небольшими по объему и предназначены для учебных целей.
В. А. Шелкопляс в работе «Полицейская реформа в России в 60-х годах XIX в.» (1981) обоснованно отмечает, что важными причинами полицейской реформы 60-х гг. ХIХ в. были: «1. Отмена крепостного права, приведшая к ликвидации вотчинной полиции, которая была существенным придатком государственной полиции, что объективно потребовало усиления низовых звеньев последней. 2. Предполагаемый резкий рост крестьянского движения в результате грабительского характера крестьянской реформы также требовал повышения роли полиции на местах, совершенствования ее системы и структуры, которые бы лучше соответствовали данным условиям классовой борьбы».
Однако следует отметить, что ученые советского периода исследовали преимущественно правовые основы организации и деятельности общей и политической полиции самодержавия, кадровая политика же в отношении полицейских органов, система работа с ее кадрами оставались вне поля зрения ученых.
В историко-правовой литературе трех последних десятилетий значительно вырос интерес к исследованию истории органов внутренних дел
Российской империи со стороны специалистов системы МВД. Ряд проблем в организации полицейских органов России, в функционировании отдельных полицейских структур, а также центральных и местных органов, в том числе и работе с кадрами полиции, содержатся в трудах таких юристов, как Л. И. Беляева, А. В. Борисов, А. Н. Дугин, Л. М. Колодкин, А. А. Кобозев,
A. Я. Малыгин, М. И. Сизиков, А. Е. Скрипилев.
В труде М. И. Сизикова, А. В. Борисова, А. Е. Скрипилева «История полиции России (17181917 гг.)» (1992) рассматривается история полицейских учреждений Российской империи с момента учреждения полиции и до ее ликвидации Февральской революцией. Авторы определенное внимание уделили и кадровым вопросам полицейского аппарата, прежде всего в XVIII начале XIX в. Исследователи достаточно основательно рассмотрели наиболее важные нормативные акты этого периода, направленные на улучшение организационно-штатного построения общей полиции. Ученые справедливо отмечают, что штатная численность городской полиции в первой половине XIX в. оставалась стабильной, поскольку социально-экономические и демографические характеристики городов империи с начала XIX в. менялись довольно медленно.
В кандидатских диссертациях таких юристов, как С. Е. Бойкеева, Ю. А. Ершов, А. О. Костылев, А. Д. Тимошевская, И. Л. Ченкова,
B. А. Якушев и др. и докторских исследованиях Ю. А. Реента, Ю. В. Тота, К. Л. Яковлева содержится множество неизвестных ранее материалов, вводимых в научный оборот, раскрываются механизмы подготовки и проведения реформ полиции, затрагиваются проблемы в развитии отдельных элементов системы работы с кадрами полиции Российской империи.
Значительный вклад в изучение деятельности полиции внесла монография А. В. Борисова, А. Я. Малыгина, Р. С. Мулукаева «Три века Российской полиции». Данный труд путем обобщения огромного объема архивного материала содержит в себе рассмотрение структуры и основных направлений функционирования полиции России в XVIII начале XX вв.
Таким образом, полицейской системе Российской империи посвящено немало работ. Однако в историко-правовой литературе рассматривались преимущественно вопросы, связанные с организационно-правовыми
основами деятельности общей полиции самодержавия. Количества же обобщающих научных работ по комплексному исследованию проблем в развитие работы с кадрами полиции Российской империи со времени ее учреждения в начале XVIII в. и до ликвидации в марте 1917 г. в целом недостаточно.
Объектомисследования выступают общественные отношения,
складывавшиеся в процессе развития системы работы с кадрами полиции в Российской империи.
Предметомисследования являются нормативные правовые акты, а также иные документальные источники, в которых характеризуются процессы организации и деятельности органов общей полиции Российской империи в части регламентации работы с ее кадрами в исследуемый период.
Хронологические рамкиисследования охватывают XVIII начало ХХ в. Исходя из понимания развития как процесса, протекающего во времени в последовательности стадий (этапов), необходимо выделить эти этапы в исследовании развития системы работы с кадрами полиции Российской империи.
Исходным рубежом первого этапа исследования является учреждение должности генерал-полицмейстера в 1718 г. и начало комплектования регулярной полиции кадрами вплоть до губернской реформы 1775 г. Завершается этот этап изданием в 1782 г. «Устава благочиния или Полицейского». Данный этап характеризуется поиском и совершенствованием первоначальных форм организации полицейских органов с привлечением зарубежного опыта в практически полностью военизированном русле развития. В этот период происходит зарождение и становление элементов системы работы с кадрами полиции как разновидности государственной службы, приравненной к военной, с акцентом на обеспечение внутреннего порядка и безопасности.
Второй этап начинается с издания «Устава благочиния или Полицейского» в 1782 г. и получает свое развитие с учреждением Министерств в 1802 г. Данные события фактически положили начало развитию процесса отделения полицейской деятельности от военной службы и признанию службы в полиции отдельным направлением государственной службы. Все более отчетливо выступало осознание необходимости коренных изменений в работе с кадрами полиции, в разработке качественно новых подходов по комплектованию полиции в соответствии с требованиями полицейской службы.
Третий этап начинается с эпохой «великих реформ» 6070-х гг. XIX в. Этот этап характеризуется существенными сдвигами в работе с кадрами полиции, связанными как с коренными преобразованиями в самом общественном устройстве Российской империи, так и с последовавшими вслед за ними изменениями в принципах государственной службы. Введение «вольного найма» в 1873 г. и освобождение военного ведомства от обязанности направлять в полицию нижних чинов привело помимо прочих причин к подготовке назревших реформ в полиции начала XX в. Завершается исследование упразднением полиции в России в результате Февральской революции 1917 г.
Географические рамкиисследования ограничены территориями губерний Российской империи «по общему учреждению управлявшихся», так как губернии, области и земли «по особым учреждениям управлявшиеся»
являются предметом специального исследования и в данной работе не рассматриваются.
Цельдиссертации заключается в создании комплексной работы, где в совокупности были бы рассмотрены организационно-правовые основы развития системы работы с кадрами органов общей полиции Российской империи, а также восполнены пробелы в историко-правовом освещении данного вопроса.
В соответствии с поставленной целью в диссертационном исследовании решаются следующиезадачи:
определить теоретические основы историко-правового исследования развития системы работы с кадрами общей полиции Российской империи путем уточнения общего понятийного аппарата применительно к рассматриваемому периоду;
выявить особенности нормативно-правового регулирования
прохождения службы чинами общей полиции Российской империи и работы с ее кадрами;
раскрыть тенденции кадровой политики в органах общей полиции Российской империи;
проанализировать систему материального обеспечения и социальных преимуществ чинов общей полиции Российской империи,
раскрыть организацию и содержани