Джагарян Наталья Владимировна. Муниципальное представительство в системе российской государственности: правовое регулирование и реализация

brief description

Джагарян Наталья Владимировна. Муниципальное представительство в системе российской государственности: правовое регулирование и реализация: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Джагарян Наталья Владимировна;[Место защиты: Южный федеральный университет].- Ростов-на-Дону, 2015.- 488 с.
Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Конституционно-правовые основы муниципального представительства: методология исследования 24
1.1. Публичное представительство как универсальная характеристика современной государственности: доктринальные и нормативно-правовые основы исследования 24
1.2. Конституционно-правовая природа публичного представительства в Российской Федерации: сочетание государственных и муниципальных начал 52
1.3. Местное самоуправление как выражение коллизионного единства прямой и представительной демократии в системе российской государственности 85
Глава 2 Конституционная система муниципального представительства в Российской Федерации: формирование и развитие
2.1. Система муниципального представительства в соотношении публично-властных и непосредственно-общественных институтов выражения интересов местного сообщества
2.2. Разграничение полномочий и взаимодействие представительных и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в контексте основных и периферийных институтов муниципального представительства
2.3. Институты общественного представительства в местном самоуправлении, их становление и проблемы развития..
2.4. Муниципальное представительство и бюрократия: проблемы демократизации аппарата муниципальной власти
Глава 3 Механизм правового регулирования институтов публичного представительства в местном самоуправлении 221
3.1. Конституционное разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере муниципального представительства: в поисках баланса централизации и децентрализации 221
3.2. Особенности природы муниципально-правовой регламентации публичного представительства как основа формирования особого регулятивно-правового режима 247
3.3. Регламент представительного органа как особый источник регулирования отношений муниципального представительства 264
Глава 4 Личность и коллектив в системе муниципального представительства: право на представительство и «участие» в местном самоуправлении 285
4.1. Право на представительство в местном самоуправлении, его природа, нормативное содержание и гарантии реализации 285
4.2. Партийное опосредование права на представительство в местном самоуправлении и его пределы (национальная практика и зарубежный опыт) 315
4.3. Институты демократического участия граждан в осуществлении местного самоуправления и проблемы их совершенствования в условиях муниципальной реформы 333
Глава 5 Некоторые направления повышения эффективности институтов муниципального представительства на современном этапе развития российской государственности 360
5.1. Межмуниципальные институты публичного представительства: проблемы совершенствования 360
5.2. Развитие конституционного партнерства представительных органов публичной власти как фактор повышения эффективности муниципального представительства 372
5.3. Демократический контроль и ответственность как гарантии реального представительства интересов населения в местном самоуправлении 395
Заключение 428
Список использованных нормативных источников и
научной литературы 433
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Местное самоуправление является общепризнанной ценностью конституционализма, важной характеристикой демократического режима. В современных условиях углубляющегося кризиса традиционных институтов государственной демократии с формированием номенклатурно-бюрократических партийных систем, технологиями электорального манипулирования, гражданским абсентеизмом и снижением легитимности представительных учреждений именно в развитии местного самоуправления зачастую видят перспективы реального народовластия. Ему придается значение катализатора прямой демократии и одновременно фактора преобразования представительной демократии путем ее приближения к населению. Широкое начиная с низовых уровней вовлечение российских граждан в управление публичными делами -«лучший ответ на внешние ограничения и на наши внутренние проблемы» .
Конституция РФ исходит из понимания местного самоуправления как части единого механизма народовластия, где органы местного самоуправления, наряду с органами государственной власти, служат организационными формами опосредованного (через представительство) осуществления народом своей власти (ч.2 ст.З). Одновременно местное самоуправление обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения и исполнение отдельных государственных полномочий (ст.12, 130, 131, 132 Конституции РФ). Тем самым, способствуя выражению воли и интересов всего народа, местное самоуправление имеет приоритетом формирование и отстаивание (в том числе в отношениях с государством) интересов населения по месту жительства. Оно входит в представительную систему, будучи обособлено от государственной власти, а институты публичного представительства служат основой самоуправленческих отношений.
Характер и формы проявления публичного представительства имеют специфику, проистекающую из особенностей конституционной природы ме-
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 г. // Российская газета. 2014. 5 дек.
стного самоуправления, ориентированного прежде всего началами прямого народовластия. Это должно отражаться и в юридической конструкции связанных с местным самоуправлением институтов публичного представительства, призванных обеспечивать самоорганизацию населения, приобщение людей к муниципальной власти. На этой основе создаются условия формирования представительных связей как с выборными, так и с иными органами и должностными лицами местного самоуправления, включения в представительную систему местного сообщества в том числе институтов территориальной самоорганизации в рамках гражданского общества. Внешняя сторона публичного представительства в местном самоуправлении связана с социально-политическими институтами межмуниципального сотрудничества, иными формами учета интересов муниципальных образований в отношениях с государством. Это позволяет обособить категорию муниципального представительства как охватывающую подобного рода отношения и обосновать его особенности в системе российской государственности.
На современном этапе развития российского местного самоуправления при наличии предпосылок к повышению роли представительных форм реализации муниципальной власти этот процесс идет без должного учета специфики муниципального представительства, порождает дисбаланс прямых и представительных начал в местном самоуправлении. Государство рассматривает местное самоуправление в основном как агента административно-политических интересов. Имеют место его огосударствление и бюрократизация, перевод на партийно-централизованную основу с преобладанием одной из партий, сужение непосредственных форм муниципальной демократии с уклоном на совещательное участие, распространение формального характера работы представительных органов при доминировании местных администраций, встраиваемых, в свою очередь, в исполнительную вертикаль. Само же муниципальное представительство зачастую оказывается имитационным. Это влечет отчуждение местного населения от власти, представители которой невосприимчивы к гражданским инициативам, и одновременно препят-
ствует решению местным самоуправлением задач демократического развития государственности России на основе сотрудничества общества и власти.
Во многом это определяется разрывом теории и практики муниципального строительства, неполнотой и противоречивостью концептуальных подходов, касающихся как оснований и пределов участия местного самоуправления в функционировании представительной системы, так и реализации представительной демократии внутри муниципальной сферы. В российской юриспруденции не выработаны четкие представления о сущности публичного представительства в его сопоставлении с частноправовым представительством, об общем и особенном в характеристиках публичного представительства в условиях государственной власти и местного самоуправления. Мало изучены вопросы системности муниципального представительства, включая взаимосвязи с иными институтами народовластия. Отсутствие обоснования системы представительной власти ослабляет сотрудничество представительных органов разных уровней.
Продолжающееся преобразование политической системы, призванное в конечном итоге наладить механизм управления делами государства и общества на основе справедливого и равного учета интересов всех социальных групп, актуализирует проблемы разработки конституционной концепции муниципального представительства в системе российской государственности. В этом необходимое условие последовательной реализации ценностей правовой демократии, обеспечения достойной жизни и свободного развития человека при поддержании гражданского мира и согласия.
Степень научной разработанности темы исследования. В российском конституционном и муниципальном праве практически нет специальных исследований публичного представительства, как и его реализации в местном самоуправлении. Категории народного представительства, представительной демократии, представительной власти, представительной системы нередко имеют нередко различную, порой взаимоисключающую, трактовку.
В современной отечественной юриспруденции отдельные вопросы публичного представительства в муниципальной сфере, как правило, затра-
гиваются либо попутно, в рамках более общих проблем представительной власти, либо, напротив, в части конкретных аспектов, относящихся главным образом к организационному строению муниципальной власти и правовому статусу ее органов (прежде всего представительных). Приоритет отдается изучению реализации на местном уровне прямой демократии, включая институты выборов, референдума, публичных слушаний, отзыва и т.п. Однако роль местного самоуправления в системе государственности России не может быть верна понято без учета его взаимосвязей с представительной системой общества, и вместе с тем научное осмысление муниципальной демократии связано с выявлением присущего ей единства прямых и представительных начал, обоснованием специфики муниципального представительства.
Предметная сфера исследования потребовала анализа и использования общетеоретических, а также конституционно-правовых, муниципально-правовых и иных отраслевых подходов к проблемам публичного представительства и местного самоуправления в их системном единстве.
Существенное теоретическое значение для понимания генезиса, эволюционного развития и сущностных характеристик современной концепции публичного представительства имеют сложившиеся в отечественной юриспруденции различные подходы к пониманию представительной власти, представительной демократии, народного представительства, получившие обоснование и развитие, в частности, в научных работах С.А. Авакьяна, С.А. Ав-тономова, И.А. Азовкина, Л.В. Акопова, С.С. Алексеева, К.В. Арановского, П.А. Астафичева, М.В. Баглая, П.П. Баранова, И.Н. Барцица, А.А. Безуглова, А.А. Белкина, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Н.В.Варламовой, М.В. Варлен, СВ. Васильевой (Масленниковой), Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкина, В.Е. Гу-лиева, Ю.А. Дмитриева, В.Д. Зорькина, Т.Д. Зражевской, А.В. Иванченко, В.Т. Кабышева, А.Т. Карасева, А.Д. Керимова, А.И. Кима, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, В.В. Комаровой, Г.Н. Комковой, И.А. Конюховой, В.Ф. Котока, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, А.И. Лукьянова, В.А. Лебедева, А.И. Лепешкина, В.Я. Любашица, В.И. Лысенко, В.А. Максимова, Г.В. Мальцева, М.С. Матейковича, СВ. Нарутто, Л.А. Нудненко, В.В. Не-
винского, Ж.И. Овсепян, В.А. Ржевского, Г.Д. Садовниковой, М.С. Саликова, Ю.И. Скуратова, Ю.Н. Старилова, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, И.Е. Фарбера, Н.А. Филипповой, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Б.Э. Эбзеева и др.
При анализе конституционной модели местного самоуправления, ее истоков и тенденций развития в системе российской государственности, характера, структуры и форм складывающихся на местном уровне представительных отношений автор исходил из концептуальных разработок С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Акмаловой, Н.А. Антоновой, Г.В. Атаман-чука, О.И. Баженовой, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, И.Н. Барцица, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.Е. Гаврише-ва, Т.П. Георгиевой, Н.А. Е.В. Гриценко, Емельянова, А.Р. Еремина, А.А. За-мотаева, В.Б. Зотова, Н.А. Игнатюка, Е.Ю. Киреевой, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, М.В. Марх-гейм, B.C. Мокрого, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, В.В. Полянского, Н.В. Постового, В.В. Пылина, А.С. Саломаткина, А.А. Сергеева, С.Г. Соловьева, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, В.В. Уварова, P.M. Усмановой, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, Н.Н. Черногора, Д.Ю. Шапсугова, Н.А. Шевелевой, В.А. Щепачева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
Особое значение для определения характеристик муниципального представительства в его соотношении с представительной системой общества имела получившая свое обоснование в трудах Н.С. Бондаря концепция двухуровневой сущности местного самоуправления, где сущность первого порядка - единство государственных и общественных начал, а сущность второго порядка - единство общинной свободы и власти населения . Соответственно, в самой природе муниципальных институтов публичной власти заложены начала реализации муниципальных прав граждан, и все эти институты так или иначе вовлечены в процесс опосредованного (через представительст-
1 См.: Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 1998. С. 38-54; Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М: Городец, 2004. С. 59-72.
во) осуществления права на местное самоуправление. Одновременно это позволяет уяснить, что пользование правом на осуществление местного самоуправления характеризует объединенных в местные сообщества жителей в аспекте принадлежности к народному суверенитету и их участия в функционировании представительной системы государства, а институты публичного представительства на данном уровне сближаются с населением.
Теоретико-правовые и реализационные аспекты публичного представительства, в том числе в отношении к местному самоуправлению, рассматривались в трудах дореволюционных ученых. Прежде всего автор опирался на работы А.С. Алексеева, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, В.М. Гессена, СЕ. Десницкого, В.В. Ивановского, Н.И. Кареева, Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, П. И. Новгородцева, М.И. Свешникова, Л.А. Тихомирова, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича, Н.Н. Щепкина и др.
Научную базу диссертационного исследования определили также вошедшие в состав юридического наследия современной цивилизации труды Ж. Бодена, Р. Гнейста, Г. Еллинека, Дж. Локка, Р. Моля, Ш.Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, А. де Токвиля, Л. Штейна и др., послужившие идейно-философским основанием формирования современной демократии, местного самоуправления, представительства. Вопросам, относящимся к предмету исследования, посвящены многочисленные публикации зарубежных ученых современности, включая Р. Даля, Р. Каца, Н. Лумана, Б. Рассела, Р. Руза, Н. Рулана, Р.Смита, К. Суейса, С. Эльдерсвельда, Д. Фарелла, Ф. Фукуямы, М. Яновица и др. Они также приняты во внимание в рамках диссертации.
Объектом диссертационного исследования является совокупность урегулированных конституционно-правовыми и конкретизирующими их отраслевыми нормами общественных отношений, в которых раскрываются представительные начала обеспечения демократического развития публично-территориальных сообществ в системе местного самоуправления.
Предмет исследования составляет взаимосвязанное единство доктри-нальных, нормативно-правовых и правоприменительных характеристик, рас-
крывающих конституционную природу, формирование и развитие институтов публичного представительства в местном самоуправлении.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования в том, чтобы на основе комплексного анализа предложить концептуальное обоснование муниципального представительства в системе российской государственности, раскрыть его как внутренние характеристики, касающиеся особенностей природы, содержания, организационного строения и механизма реализации, так и внешние, в которых находят свое отражение основания и пределы взаимовлияния институтов муниципального представительства и суверенной государственной власти. Достижение этой цели предполагает формирование научно-теоретических и прикладных подходов по совершенствованию механизмов публичного представительства в местном самоуправлении. Цели диссертации соответствуют поставленные исследовательские задачи:
проанализировать идейные предпосылки, законодательные и правоприменительные основы публичного представительства в условиях современной государственности, его методологически значимые характеристики в соотношении с пониманием представительства в частноправовой сфере;
раскрыть с учетом практики конституционного правосудия доктри-нальные и нормативные аспекты конституционно-правовых начал институ-ционализации публичного представительства в Российской Федерации, соотношение в нем государственных и муниципальных начал;
аргументировать имманентное местному самоуправлению коллизионное единство прямой и представительной демократии и на этой основе определить специфику публичного представительства в муниципальной сфере;
предложить авторскую концепцию системы муниципального представительства в единстве публично-властных и непосредственно-общественных институтов, обосновав при этом собственное понимание органов общественного представительства в местном самоуправлении;
сформулировать в свете различения основных и периферийных институтов публично-властного представительства научно-практические под-
ходы к разграничению полномочий и взаимодействию представительных и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований;
- проанализировать в контексте тенденций огосударствления местного
самоуправления теоретические и практические проблемы соотношения и
взаимовлияния феноменов муниципального представительства и бюрокра
тии, предложить меры по демократизации аппарата муниципальной власти;
исследовать в условиях очередного этапа муниципальной реформы концептуальные основы и проблемы реализации конституционного разграничения полномочий по регулированию муниципальных институтов публичного представительства, предложив и аргументировав выделение особого муниципально-правового регулятивного режима в этой сфере;
обосновать муниципальное представительство с точки зрения личностного подхода, предполагающего выявление субъективно-правовых (индивидуальных, коллективных) характеристик соответствующих институтов, включая выявление особенностей права на представительство в местном самоуправлении, пределов его партийного опосредования, значения и перспектив демократического участия в системе муниципального представительства;
- в свете задач повышения эффективности муниципального представи
тельства изучить его межмуниципальные и муниципально-государственные
аспекты, потенциал демократического контроля и ответственности как фак
тора обеспечения реального представительства интересов населения.
Методологическую основу исследования образует прежде всего системный метод, позволивший проанализировать и раскрыть в виде целостного единства генетические, целевые, функциональные, структурные и иные характеристики муниципального представительства, его взаимосвязи с государственными институтами народовластия и муниципальными институтами прямой демократии, реализационные аспекты муниципального представительства в системе правового регулирования и правоприменительной практики. Системный подход сочетается с диалектическим методом, с помощью которого исследовано состояние и развитие муниципального представительства в пространственно-временном контексте исходя из принципов историз-
ма и социокультурной обусловленности, в единстве внешних и внутренних противоречий. С учетом понимания местного самоуправления как самоорганизующейся системы использован синергетический метод анализа муниципального представительства в его отношениях к представительной системе государства. Задействованы и другие широко применяемые в юриспруденции современные методы познания, как общенаучные, так и специально-юридические, включая сравнительно-правовой, историко-правовой, нормативно-логический, формально-юридический. Необходимость комплексного анализа сложных, многогранных отношений муниципального представительства потребовала обращения к методологии смежных с юриспруденцией дисциплин, включая социологический метод, метод статистического анализа.
Теоретическую основу исследования определили сложившиеся в отечественной и зарубежной правовой доктрине, а также в философии, политологии, социологии, иных гуманитарных науках учения и идеи, отражающие понимание свободы, власти, государственности, местного самоуправления, демократии, гражданского общества, представительства. Автор опирался на изложенные в монографических и периодических научных изданиях подходы в отношении предпосылок и условий становления и проблем развития институтов публичного представительства в местном самоуправлении в их взаимосвязи с иными институтами представительной системы государства.
Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы), законы и иные нормативные акты субъектов РФ, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований. В исследовании широко использованы решения Конституционного Суда РФ, имея в виду, что в них получает итоговое норма-тивно-доктринальное выражение процесс конституционно-судебного познания правовой реальности, включая характеристики народовластия, местного самоуправления, представительной системы, в изменяющемся социально-
историческом контексте. Нормативная база исследования включает также акты международного права, в том числе решения Европейского Суда по правам человека, конституционные акты зарубежных стран.
Эмпирическая база исследования охватывает конституционное и текущее отраслевое законодательство, материалы правоприменительной практики, аналитические и иные документы органов власти и экспертных организаций, социологические и статистические сведения.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что это первое в современной отечественной науке конституционного и муниципального права монографическое исследование, содержащее комплексный анализ связанных с осуществлением местного самоуправления институтов публичного представительства в системе российской государственности. Автором введена в научный оборот и обоснована категория муниципального представительства, выражающая взаимосвязанное единство сущностных, целевых, функциональных, организационных и иных характеристик общественных отношений, складывающихся в связи с формированием, выражением и отстаиванием интересов местных сообществ как на уровне муниципального образования, так и на межмуниципальном и государственном уровнях. Муниципальное представительство раскрыто в коллизионном единстве с непосредственной муниципальной демократией и взаимосвязях с представительной системой общества. На этой основе получила обоснование специфическая конституционная природа политико-правового феномена муниципального представительства как проявления публично-территориальной самоорганизации населения, ориентированного на приобщение жителей к решению вопросов местного самоуправления. Выявлены основания и пределы реализации посредством институтов муниципального представительства целей демократической правовой социальной государственности России.
В работе предложено целостное обоснование регулятивных, институционных, функциональных (компетенционных), а также субъективно-личностных и прочих важных аспектов формирования и реализации муниципального представительства как системного единства публично-властных и
иных складывающихся в рамках гражданского общества непосредственно-общественных институтов территориальной самоорганизации и самодеятельности жителей, направленных на выявление и учет муниципальных интересов. На основе различения основных и периферийных институтов публично-властного представительства предложены подходы к разграничению компетенции между представительными и исполнительными органами муниципальных образований, формированию представительной модели служебного аппарата муниципальной власти. Изложен комплекс взаимосвязанных направлений и мер по совершенствованию нормативно-правовой основы и практики демократического участия в решении населением через представительство вопросов местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие достигнутые научные результаты:
1. Публичное представительство предлагается рассматривать как самостоятельную конституционную категорию, не сводимую к пониманию представительства в иных, включая частноправовые, отраслях права. Конституционная концепция публичного представительства характеризует институционно-правовой механизм осуществления народного суверенитета и реализацию связанных с ним коллективных и индивидуальных прав граждан посредством нормативного и (или) непосредственно-волевого признания и гарантирования права и реальной возможности уполномоченных субъектов (органов, организаций, лиц) выступать в качестве носителей и агентов всеобщих интересов публично-территориальных сообществ, а также интересов социальных групп, коллективов, слоев общества. Социально-политическим и правовым выражением публичного представительства (в институционных, функциональных проявлениях) служит представительная демократия.
2. В основе публичного представительства лежит доверие как конституционно-правовой принцип, предполагающий зависимость всех субъектов публичной власти от воли и интересов народа, наличие между ними представительных отношений общего характера. Конкретные отношения публичного представительства связаны с формами прямого выявления и учета воли и ин-
тересов народа. Выборное представительство является высшей формой реализации публичного представительства.
Публичное представительство можно рассматривать двояко. В узком смысле оно эквивалентно народному представительству, характеризует представительную (законодательную) власть. Но это не позволяет раскрыть все многообразие проявлений публичного представительства в современном обществе. Целесообразно рассматривать публичное представительство в широком смысле - как охватывающее все институты осуществления и участия в публичной власти, обеспечивающие выявление, выражение, отстаивание гражданами своих интересов. На этой основе обосновывается соотношение представительной системы общества с его политической организацией.
3. В условиях современной государственности публичным представи
тельством задается ведущая форма реализации народовластия - представи
тельное правление. Обостряющиеся противоречия в ее развитии, рост отчуж
дения народа от власти определяют приоритет сбалансирования прямой и
представительной демократии на основе признания их равноценности.
Заложенная в Конституции РФ модель публичного представительства, базирующаяся на принципах правовой демократии, федерализма и местного самоуправления, предполагает организацию представительной системы на основе сочетания централизованного механизма формирования общенациональной воли и широкой децентрализации представительства территориальных интересов. Должны обеспечиваться равные условия для выражения полноты интересов публично-территориальных сообществ через образуемые с их решающим участием представительные учреждения, приближение, насколько возможно, институтов публичного представительства к населению по принципу субсидиарности и одновременно создание механизмов гармонизации государственных и местных интересов.
4. Местное самоуправление как институт российской государственно
сти интегрировано в представительную систему в двуедином качестве. Входя
в единый механизм народовластия, оно участвует во взаимодействии с госу
дарственной властью в формировании и реализации суверенной воли народа,
и вместе с тем призвано прежде всего обеспечивать (в том числе в отношениях с государственной властью) интересы местного населения по созданию достойных условий жизни и свободного развития человека по месту проживания. Отсюда принципиальная возможность законодательного регулирования учета государственных интересов в местном самоуправлении и его участия в исполнении отдельных функций государства. С этим соотносится вовлечение субъектов местного самоуправления в легитимацию государственной власти и представительство местных интересов на государственном уровне, что не должно умалять самостоятельность местного самоуправления. Происходящее огосударствление местного самоуправления не только подрывает конституционные основы обеспечения местных интересов, но и нарушает функциональность всей представительной системы.
5. Специфика муниципального представительства проистекает из особенностей конституционной природы местного самоуправления, предполагает его характер как самоорганизации населения и повышенную степень взаимного доверия населения и муниципальной власти на основе поддержания максимально тесных прямых и обратных связей, включая личные контакты. Представительная система местного сообщества должна опираться на расширенное применение форм прямого волеизъявления населения и способствовать его влиянию на представителей муниципальной власти, не препятствуя решению важнейших для муниципального образования вопросов населением непосредственно. Сужение решающих форм воздействия населения на организацию, территориальные и экономические параметры осуществления местного самоуправления в пользу представительного и иных органов свидетельствует о кризисе муниципальной представительной демократии.
6. В силу природы местного самоуправления как выражения единства власти и свободы местного сообщества в систему муниципального представительства следует включать: а) выборные органы муниципальной власти общей компетенции (основные институты представительства); б) муниципальные органы и должностных лиц в пределах отраслевой компетенции -поскольку их деятельность обусловлена выявлением и учетом интересов на-
селения (периферийные, предметно-специализированные институты представительства). Представительная система местного сообщества включает также объединяемые вокруг муниципальной власти непосредственно-общественные организации (организационные формы активности жителей), с помощью которых происходит воздействие на формирование воли населения в целях властного подкрепления интересов групп, слоев в местном сообществе. Развитость общественных начал - показатель зрелости, демократизма местного самоуправления, но их реализация не должна противопоставляться и подменять публично-властные начала муниципального представительства.
7. Выделение основных и периферийных институтов публично-
властного представительства не отрицает уникальности представительного
органа, выражающего полновластие населения в вопросах местного значе
ния. Объективными же предпосылками проявления представительных начал
в исполнительно-распорядительной деятельности служат процессы социали
зации, дифференциации и специализации муниципального управления, уг
лубление партнерских связей с субъектами, чьи интересы оно затрагивает.
Особенностями соотношения представительной и исполнительно-распорядительной деятельности определяется функциональная дифференциация труда в местном самоуправлении, которое не связано разделением властей. С одной стороны, должна обеспечиваться интегративная роль представительного органа во всей системе властных отношений, не сводимая к нормотворческой функции. С другой - оправданно придание представительных полномочий выборному главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию. Расширение полномочий административных органов требует пропорционального усиления контроля представительного органа по кадровым, регулятивным и иным вопросам. Глава же муниципального образования должен более гибко участвовать в нормотворчестве, включая придание ему федеральным законом права частичного вето.
8. Сочетание единоличного и коллегиального выборного представи
тельства повышает восприимчивость представительной системы местного
сообщества к его интересам, снижая ее стабильность. Баланс должен достигаться на основе самостоятельности населения с учетом местной специфики.
Факторы универсализации сегодня невыборной (контрактной) модели главы местной администрации (муниципального образования) лежат в сфере государственной целесообразности. Отбор на эту должность следует отнести к прерогативам местного сообщества, а участие в конкурсных комиссиях представителей государственной власти исключить федеральным законом. В то же время единство политических и хозяйственно-управленческих начал в институте главы муниципального образования должно учитываться независимо от порядка наделения полномочиями. Предлагается установить в федеральном законе профессиональные цензы для кандидатов на выборах на эту должность и запрет ее замещения одним лицом более двух сроков подряд.
9. Ценность формирования в представительной системе местного со
общества органов общественного представительства определяется расшире
нием прямого участия населения в местном самоуправлении. В практическом
плане это зависит от глубины социальной дифференциации населения и сте
пени вовлечения муниципальной власти в реализацию функций государства.
Применительно к городским округам, муниципальным районам это оправды
вает обязательное создание общественных палат как вспомогательного ин
ститута представительства общественных интересов с повышением их роли
во властных отношениях, включая нормотворческий процесс. Палаты долж
ны формироваться на вневедомственной, внепартийной основе из представи
телей гражданского общества. В общественное представительство вовлечены
и локальные общественные объединения, которые должны рассматриваться в
рамках многоуровневого механизма формирования единой воли местного со
общества на основе конкурентного соотношения интересов входящих в него
социальных групп. Необходимо специальное закрепление в федеральном за
коне их статуса как субъектов местного самоуправления, развитие их парт
нерства с муниципальной властью на основе «лучших практик».
10. Характеристики представительной системы местного сообщества
должны раскрываться с учетом присущих местному самоуправлению осо-
бенностей сочетания демократического и бюрократического начал и различения бюрократии и бюрократизма. Наиболее концентрированно бюрократическое начало проявляется в институте муниципальной службы, что не должно приводить к отказу от демократических принципов ее организации.
Происходящее усиление единства муниципальной и государственной службы для укрепления исполнительной вертикали противоречит природе муниципальной службы как выражения организационной самостоятельности местного самоуправления. В основе развития муниципальной службы должна лежать модель представительной муниципальной бюрократ