Ларичев Александр Алексеевич. Корпоративная модель местного самоуправления: генезис, опыт реализации на примере Канады и его применимость в российских условиях

brief description

Ларичев Александр Алексеевич. Корпоративная модель местного самоуправления: генезис, опыт реализации на примере Канады и его применимость в российских условиях: диссертация ... доктора Юридических наук: 12.00.02 / Ларичев Александр Алексеевич;[Место защиты: ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)»], 2018.- 489 с.

Введение к работе

Актуальность темы исследованияобусловлена продолжающимися в настоящее время в Российской Федерации поисками путей оптимизации местного самоуправления как важнейшего института народовластия и обеспечения жизнедеятельности населения, что выражается в осуществляемых реформах его организации и динамике связанного правового регулирования.
Предпринимаемые попытки реформирования местного самоуправления при этом детерминированы как относительно недавним внедрением указанного института в механизм публичной власти и управления в России, что требует адаптации его к национальной специфике правовой системы и управленческим практикам, так и усложнением требующих решения на местном уровне проблем и задач, связанных с урбанизацией, миграционными процессами внутри субъектов РФ, развитием инфраструктуры и организационно-управленческих механизмов на местном уровне в условиях социально-экономических изменений.
При решении соответствующих вопросов представляется полезным обращаться и к зарубежному опыту. Безусловно, Россия является государством уникальным, со своей спецификой географии, территориальной организации населения, распределения материальных и человеческих ресурсов. Вместе с тем эта уникальность не должна являться фактором, ведущим к отказу от использования отдельных зарубежных наработок в сфере правового регулирования организации публичной власти.
Во многих случаях анализ соответствующего зарубежного опыта может помочь избежать нежелательных решений либо найти инновационные инструменты, модели и механизмы, которые можно адаптировать к российским условиям и внедрить в систему нормативно-правового регулирования местного самоуправления в целях ее оптимизации. Не все, даже самые полезные, решения в области организации публичной власти в других странах применимы в российских условиях, однако есть и универсальные проблемы и их решения, на которые следует обратить внимание.
Изучение зарубежного опыта местного самоуправления осуществляется в том числе на основе анализа его моделей, позволяющих дать комплексное представление о целях и специфике функционирования рассматриваемого института исходя из набора характеристик, определяющих соответствующую модель. В настоящей работе предложен подход к классификации моделей местного самоуправления в зависимости от критерия правовой природы муниципалитета. На этой основе среди прочих выделена и корпоративная модель, которой в рамках исследования уделено основное внимание.
Изучение опыта муниципального строительства англосаксонских государств, в том числе в рассматриваемом ключе анализа специфики корпоративной модели, обусловлено не только его уникальностью и самобытностью, но и наличием интересных черт и особенностей, которые могли бы дать ответ на стоящие перед российским самоуправлением вопросы.
Так, с одной стороны, в России наблюдается тенденция по профессионализации муниципального управления, выражающаяся в уточнении и повышении требований к лицам, замещающим муниципальные должности, появлении модели с назначаемым через конкурсную комиссию главой муниципального образования. С другой стороны, динамика развития публично-правовых институтов в России определяет необходимость поиска и введения дополнительных механизмов привлечения граждан России к участию в государственном и муниципальном управлении
и учета их мнения при решении соответствующих вопросов (см. Указ Президента РФ от 16.01.2017 № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года»1).
В этой связи изучение корпоративной модели местного самоуправления представляет интерес, поскольку здесь в рамках подхода к муниципалитету как корпорации («хозяйствующему субъекту») существует необходимость сохранить баланс между корпоративностью муниципального управления и элементами демократии и самоуправления граждан, могут быть выделены инновационные решения в рассматриваемой сфере.
Анализ корпоративной модели, помимо этого, может способствовать выявлению управленческих и финансовых механизмов эффективного решения местных вопросов, развитию которых в течение продолжительного времени уделялось значительное внимание как в теории, так и правотворческой и правоприменительной практике англосаксонских государств. Поиск соответствующих решений крайне актуален и для России, где низкая бюджетная обеспеченность муниципалитетов и сложности в выборе организационно-управленческих моделей влияют на качество решения местных вопросов.
Глубокое изучение реализации корпоративной модели на конкретном примере относимого к ней государства — Канады при этом дает возможность более полного представления как об условиях генезиса рассматриваемой модели, так и влиянии отдельных ее принципов на развитие местного самоуправления как политико-правового явления, в то время как при описании модели в целом отдельные ее черты и особенности могут в рамках обобщений допустимо искажаться.
Выбор Канады для подробного изучения опыта реализации корпоративной модели и сопоставления указанного опыта с российским не случаен. Канада, так же как и Россия, является крупным федеративным государством, что делает привлекательным рассмотрение места и роли местного самоуправления в структуре федеративных отношений. Как и в России, субъекты федерации в Канаде создают муниципальные образования, устанавливают их границы, содействуют формированию условий для автономного решения вопросов на местном уровне. Более того, канадские провинции и территории имеют исключительную юрисдикцию в этих вопросах, что позволяет анализировать различные подходы к их решению от субъекта к субъекту.
Канада имеет обширную территорию, где густонаселенные агломерации соседствуют с бескрайними незаселенными просторами северных территорий. Соответственно, так же как и в России, возникают вопросы о поиске оптимальных моделей муниципального управления в мегаполисах, необходимости, границах и формах местного самоуправления в малонаселенных территориях страны.
Наконец, в структуре населения Канады, как и в нашей стране, определенную долю составляют коренные малочисленные народы, компактно проживающие на исторических территориях своего обитания. Соответственно, в обеих странах закономерно возникает вопрос о реализации данными народами прав на национально-культурную автономию и местное самоуправление с учетом их национальных особенностей.
Институт местного самоуправления в Канаде и сопутствующие ему формы решения вопросов местного значения в настоящее время, равно как и в России, находятся в стадии быстрого развития и изменений. Данная динамика детерминирована во многом схожими с происходящими в Российской Федерации процессами
1СЗ РФ. 2017. № 4. Ст. 637. 4
и проблемами — ростом численности городского населения и связанной с этим недостаточностью материальной инфраструктуры, финансовыми трудностями муниципалитетов в условиях роста расходов на решение местных вопросов, сложностями в налаживании эффективного механизма муниципального управления в условиях увеличения функциональной нагрузки на органы местного самоуправления.
В этих обстоятельствах представляет интерес рассмотрение и анализ правовых, организационных и финансово-экономических мер, принимаемых на различных уровнях публичной власти и управления Канады для решения рассматриваемых проблем и обеспечения эффективного решения местных вопросов, обеспечения жизнедеятельности местного населения и социально-экономического развития территорий.
Следует отметить, что анализ современных подходов к правовому регулированию и организации муниципальных институтов невозможен без изучения соответствующей теоретической базы и историко-правовых основ. Формализация института местного самоуправления в рамках правового регулирования, равно как и формирование теоретических представлений о нем, в том числе в рамках юридической науки, имеют важное взаимовлияющее действие; исследование данного взаимовлияния крайне важно для анализа не только самого рассматриваемого института, но и динамики его развития. Изучение истории институциональных и правовых форм местного самоуправления, в свою очередь, позволяет объяснить как причины их генезиса в рассматриваемом состоянии, так и современные особенности и свойства.
В связи с этим представляет интерес анализ теоретической и историко-правовой основы местного самоуправления в Канаде, а также с учетом отсылок в исследовании к опыту ряда других государств (Великобритания, США и др.) исторических истоков и концептуальных характеристик корпоративной модели местного самоуправления в целом, имеющей серьезную специфику и отличия от относимой к российскому опыту постобщинной модели, особенности которой также определены в исследовании.
Изучение этих особенностей может позволить не только понять сущность заложенных в корпоративной и альтернативных ей моделях принципов, но и расширить имеющиеся представления о сущности и целевом назначении местного самоуправления как политико-правового явления на основе подхода к данному явлению, отличающегося от принятого в российской науке и практике, способствовать устранению противоречий и выработке четкого концептуального подхода к роли местного самоуправления в государстве и целям его развития.
Существенное значение с учетом вышеизложенного имеют гармонизация элементов местного самоуправления и выработка в рамках как корпоративной (Канада), так и постобщинной (Россия) модели подходов к обеспечению права граждан на местное самоуправление в отсутствие механизма территориального публичного коллектива как носителя указанного права. Это становится особенно актуальным в условиях наблюдаемой в обоих государствах тенденции по укрупнению муниципалитетов, созданию «искусственных» единиц и сокращению низового муниципального уровня, более тесно связанного с социально-территориальными общностями.
Надо отметить, что расширение научного знания относительно корпоративной модели местного самоуправления и ее реализации в Канаде само по себе представляет ценность не только потому, что в условиях постоянной динамики общественных отношений и отражающего их права в России полученное знание может быть в дальнейшем востребовано и воплощено в правовом регулировании и правоприменении, но и потому, что оно в целом способствует аккумуляции теоретических представлений о подходах к организации публично-правовых
институтов в мире, включая местное самоуправление, и развитию науки конституционного (государственного) и муниципального права на их основе.
Степень научной разработанности темы исследования.Анализу зарубежных моделей организации местного самоуправления в отечественной государственно-правовой науке уделялось немало внимания (В. В. Еремян, Л. Т. Чих-ладзе, Н. Л. Пешин и др.), однако их классификации исходя из особенностей правовой природы муниципалитетов не проводилось. Следует вместе с тем отметить большую заслугу профессора В. Е. Чиркина в освещении концепции «территориального публичного коллектива», которая используется в настоящем исследовании как для обоснования выделения ряда моделей местного самоуправления, включая корпоративную, так и для некоторых связанных выводов, а также научные разработки в рассматриваемой сфере профессора И. В. Бабичева.
Специфика местного самоуправления в англосаксонских странах раскрывалась в трудах отечественных и зарубежных специалистов (Г. В. Барабашев, В. Е. Чиркин, В. А. Баранчиков, Д. О. Ежевский, И. Е. Лапшина, Н. С. Перфильева, Д. Вильсон, К. Гейм, А. Нортон, А. Санктон и др.). Применительно к Канаде необходимо отметить вклад профессора А. М. Осавелюка, осветившего ряд особенностей организации канадского местного самоуправления и управления в обзорной, но интересной и ценной работе «Канада: местное управление и самоуправление» (М. : ИНИОН РАН, 1995).
Вместе с тем, несмотря на детальное изучение государственного устройства и правовой системы данного государства (С. В. Кабышев, С. Ю. Данилов, Р. Р. Утешев и др.) и наличие научных работ и статей по связанной тематике, комплексных и объемных трудов по исследованию историко-теоретических основ и современных особенностей правового регулирования и правоприменительной практики в сфере организации и осуществления канадского местного самоуправления в русле заявленной темы в отечественной научной литературе не имеется.
В зарубежной науке комплексные юридические исследования по заявленной тематике также отсутствуют, хотя есть несколько крупных трудов канадских специалистов в области муниципального управления (А. Санктон, Р. и С. Тин-далы). Среди юридических работ следует выделить ежегодно обновляемое издание канадского автора Й. Роджерса, где более узко рассматривается ряд вопросов правового положения муниципальных корпораций в Канаде.
При этом в связи с предлагаемым в работе новым подходом к классификации моделей местного самоуправления и выделением корпоративной модели требуются проведение углубленного исследования ее генезиса и влияния связанного подхода на восприятие института местного самоуправления и современное состояние его основ, изучение проблем в его функционировании в рамках данной модели, выработка мер по их решению; также на примере Канады необходим анализ положительного опыта, который может быть использован для оптимизации рассматриваемого института в России.
Теоретическая основа исследования. Достижению цели настоящего исследования способствуют уже имеющиеся научные разработки российских и зарубежных ученых в области философии, теории и истории права, конституционного, муниципального, административного права, политологии, государственного и муниципального управления.
При рассмотрении местного самоуправления как политико-правового явления и его отграничении от иных форм управления на местном уровне использованы научные труды отечественных авторов: С. А. Авакьяна, В. И. Васильева, А. И. Васильчикова, Е. В. Гриценко, В. В. Еремяна, В. В. Ивановского, А. И. Ка-занника, А. Н. Кокотова, А. Н. Костюкова, Н. И. Лазаревского, Б. В. Россинского,
В. К. Самигуллина, Ю. Н. Старилова, Н. С. Тимофеева, Ю. А. Тихомирова,
B. И. Фадеева, А. И. Черкасова, В. Е. Чиркина, Б. Н. Чичерина, Е. С. Шугриной и др. В работе также использовались научные исследования канадских и иных зарубежных авторов, включая классиков государственно-правовой мысли: Р. Биша, Ж. Веделя, Д. Вильсона, К. Гейма, Р. Гнейста, Дж. Грехема, Е. Клеменса, Дж. Лайонса, Г. Маурера, И. Редлиха, Г. Розина, С. и Б. Уеббов, Л. Штейна и др.
При анализе подходов к классификации моделей местного самоуправления, выделении моделей исходя из критерия правовой природы муниципалитетов, вклю чая корпоративную модель, определении теоретических и историко-правовых основ корпоративной модели, в том числе в Канаде, использовались научные разработки таких ученых, как А. С. Автономов, И. В. Бабичев, Г. В. Барабашев, Е. В. Белоусова, Л. А. Велихов, С. Ю. Витте, В. В. Еремян, В. Г. Игнатов, В. А. Кряжков,
Е. А. Первышов, Н. Л. Пешин, Н. В. Постовой, В. В. Рудой, В. А. Сушко,
А. А. Уваров, В. Е. Чиркин, Л. Т. Чихладзе и др., а также зарубежных специалистов — Э. Айсина, Х. Аллена, И. Бентама, Х. Бриттена, Дж. Бурино, О. Гирке, Дж. Диллона, А. Каррела, К. Кроуфорда, С. Куда, Р. Кули, У. Магнуссона, Дж. Милля, А. Нортона, У. Оджерса, С. Рейнольдс, А. Санктона, Ф. Савиньи, Дж. Тоулмина Смита, А. Смита, У. Стеббса, Г. Стокера, А. Токвилля, Дж. Уер-ретт, У. Фишела, Г. Фруга, Г. Халлама, Х. Хартога, Д. Хиггинса, А. Шортта и др.
Анализ правового регулирования и основ организации местного самоуправле ния в Канаде проводился с использованием материалов научных трудов следующих российских авторов: И. В. Бабичев, О. И. Баженова, И. Ю. Богдановская,
Н. С. Бондарь, Т. М. Бялкина, И. В. Выдрин, Р. В. Енгибарян, С. В. Кабышев, И. А. Кравец, М. Н. Марченко, А. М. Осавелюк, В. Е. Сафонов, Л. Т. Чихладзе, Л. А. Шарнина и др. Были изучены работы таких зарубежных (включая канадских) исследователей, как С. Беллей, Р. Бирд, Дж. Бойер, Э. Брюне-Джейлли, М. Вальверде, К. Вандерплог, Н. Викстром, Г. Волльманн, Дж. Грехем, К. Грехем, Г. Кельзен, М. Китчен, А. Коте, Б. Крушельницкий, Дж. Лайтбоди, Д. Линдстон, М. Макмиллан, С. Макуч, Ж. Марку, Р. Масгрейв, А. Мур, Т. Оудекерк, В. Пикль, Л. Рейф, П. Робинсон, Й. Роджерс, Дж. Рой, А. Санктон, Д. Сигел, Э. Слак, З. Спайсер, Г. Стивенс, Р. и С. Тиндалы, Дж. Уиллис, М. Фенн, С. Филлипс, Р. Хардинг, П. Хогг, Д. Янг, У. Янг и др.
В ходе анализа проблем российского муниципального строительства и при менимости в российских условиях канадского опыта реализации корпоративной модели местного самоуправления были использованы научные труды
C. А. Авакьяна, Л. В. Андриченко, В. И. Васильева, В. А. Виноградова, В. И. Гон- чарова, Е. В. Гриценко, А. А. Джагаряна, Н. В. Джагарян, И. Г. Дудко, А. В. Ильи- ных, Е. Ю. Киреевой, О. А. Кожевникова, В. В. Комаровой, К. А. Кононова, А. Н. Костюкова, В. И. Крусса, Ю. С. Кручинина, А. А. Ливеровского, Э. Марк- варта, С. С. Непомнящих, С. Э. Несмеяновой, А. М. Осавелюка, Н. Л. Пешина, А. Е. Постникова, В. Н. Руденко, М. С. Саликова, В. В. Таболина, Н. С. Тимо- феева, М. П. Фомиченко, Г. Н. Чеботарева, Н. Н. Черногора, Е. С. Шугриной и др.
Объектом настоящего исследованияявляются общественные отношения, связанные с формированием и реализацией корпоративной модели местного самоуправления, организацией и функционированием института местного самоуправления в Канаде в русле рассматриваемой модели, а также применением канадского опыта реализации корпоративной модели в России.
Предметом настоящего исследованияявляются научные материалы по генезису местного самоуправления в англосаксонских государствах, истории местного самоуправления в Канаде, теоретические представления о местном самоуправлении как политико-правовом явлении, его отграничении от иных форм
решения местных вопросов и моделях его организации и функционирования, положения нормативно-правовых актов и иных официальных документов (включая судебные решения) канадского государства, определяющие организацию и функционирование местного самоуправления, положения правовых актов иных государств, включая Россию, а также связанные с их изучением научные и аналитические материалы и правоприменительная практика.
Целью настоящей диссертационной работыявляется определение исто-рико-правовых основ и теоретических особенностей корпоративной модели местного самоуправления, выявление на примере Канады регулятивных и правоприменительных проблем, связанных с реализацией данной модели, формулирование предложений по их решению, выработка конкретных предложений по применению опыта муниципального строительства в Канаде для улучшения функционирования института местного самоуправления в России, а также оптимизация теоретического подхода к роли местного самоуправления и целям его развития в обоих государствах с учетом специфики реализуемых в них моделей.
Задачами настоящего исследованияявляются:
1. определение элементов и характеристик местного самоуправления как политико-правового явления;
2. выделение и характеристика моделей местного самоуправления исходя из критерия правовой природы муниципалитетов;
3. анализ историко-правовых основ и современного статуса муниципальных корпораций как ключевого фактора генезиса корпоративной модели местного самоуправления;
4. определение специфики корпоративной модели среди подходов к самоуправлению на местах в англосаксонских государствах;
5. отграничение местного самоуправления в Канаде от смежных институтов решения местных вопросов;
6. определение и анализ этапов становления местного самоуправления в Канаде;
7. анализ реализации корпоративной модели в основах местного самоуправления в Канаде на современном этапе, разработка предложений по их оптимизации;