Шатіло Володимир Анатолійович Конституційний механізм державної влади в Укра­їні: проблеми співвідношення організаційних структур і функцій

brief description

Шатіло Володимир Анатолійович, доцент кафедри права Київського національного лінгвістичного універси­тету: «Конституційний механізм державної влади в Укра­їні: проблеми співвідношення організаційних структур і функцій» (12.00.02 - конституційне право; муніципальне право). Спецрада Д 26.001.04 у Київському національ­ному університеті імені Тараса Шевченка

Київський національний університет імені Тараса Шевченка
Міністерство освіти і науки України
Київський національний університет імені Тараса Шевченка
Міністерство освіти і науки України
Кваліфікаційна наукова
праця на правах рукопису
ШАТІЛО ВОЛОДИМИР АНАТОЛІЙОВИЧ
УДК 342.5
ДИСЕРТАЦІЯ
КОНСТИТУЦІЙНИЙ МЕХАНІЗМ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ:
ПРОБЛЕМИ СПІВВІДНОШЕННЯ ОРГАНІЗАЦІЙНИХ
СТРУКТУР І ФУНКЦІЙ
12.00.02 – конституційне право; муніципальне право
Подається на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей,
результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело
_______________ В. А. Шатіло
Науковий консультант МЯЛОВИЦЬКА Ніна Анатоліївна, доктор юридичних
наук, професор
Київ – 2018

ЗМІСТ
ВСТУП …………………………………………………………………………. 3
РОЗДІЛ 1 Становлення та розвиток доктринальних ідей про
конституційний механізм державної влади
1.1 Еволюція науково-теоретичних підходів дослідження конституційного
механізму державної влади ……………………………………………………. 19
1.2 Світові моделі конституційного механізму державної влади …………… 39
Висновки до Розділу 1 …………………………………………………………. 63
РОЗДІЛ 2 Загальнотеоретичні засади дослідження конституційного
механізму державної влади та визначення його структури
2.1 Поняття та ознаки конституційного механізму державної влади ………. 70
2.2 Принципи конституційного механізму державної влади ………………... 99
2.3 Функції конституційного механізму державної влади …………………... 131
2.4 Доктринальні підходи структури конституційного механізму державної
влади …………………………………………………………………………….. 145
Висновки до Розділу 2 …………………………………………………………. 178
РОЗДІЛ 3 Функціональна характеристика окремих елементів
структури конституційного механізму державної влади
3.1 Інституціоналізація парламентаризму та роль парламенту в
конституційному механізмі державної влади ………………………………… 183
3.2 Президент у конституційному механізмі державної влади ……………… 209
3.3 Виконавча влада в конституційному механізмі державної влади ………. 235
3.4 Судова влада та прокуратура в конституційному механізму державної
влади …………………………………………………………………………….. 260
Висновки до Розділу 3 …………………………………………………………. 295
РОЗДІЛ 4 Фактори та тенденції розвитку конституційного механізму
державної влади в Україні
4.1 Фактори розвитку конституційного механізму державної влади в
Україні …………………………………………………………………………... 302
4.2 Тенденції розвитку та шляхи підвищення ефективності функціонування
конституційного механізму державної влади ………………………………… 341
Висновки до Розділу 4 …………………………………………………………. 375
ВИСНОВКИ …………………………………………………………………… 381
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ …………………………………… 391
ДОДАТКИ ……………………………………………………………………… 461

bibliography

ВИСНОВКИ
У процесі дослідження конституційного механізму державної влади в
Україні крізь призму співвідношення організаційних структур і функцій
сформульовано найбільш суттєві результати і положення дослідження, наведено
теоретичні узагальнення щодо специфіки правової природи та сутності правової
категорії «конституційний механізм державної влади», визначено організаційну
структуру, принципи та порядок функціонування конституційного механізму
державної влади в Україні. На підставі викладеного можна зробити кілька
конкретних висновків та пропозицій.
1. Узагальнюючи науково-теоретичні позиції вчених, можна дійти
висновку, що більшістю науковців конституційний механізм державної влади
розуміється як соціальний інститут, який формується на основі отримання
державою від суспільства монополії на легітимне насильство та вираження
суверенної волі від імені всіх груп населення країни. При цьому конституційний
механізм відрізняється від механізму держави саме наявністю громадянськоправового встановлення, що є наслідком подолання відповідних політикоправових конфліктів у результаті укладення «договору суспільного консенсусу»,
яким і стає Конституція як Основний Закон для держави та громадянського
суспільства.
2. З урахуванням порівняльно-історичного аналізу сучасної
проблематики конституційного механізму державної влади можна констатувати
його особливу стійкість і, відповідно, імунітет щодо засобів публічно-правової
догматики. Можна стверджувати, що сучасний конституційний механізм
державної влади часто є продовженням архаїчних ідей і політичних інститутів, які
виникли в епоху абсолютних або дуалістичних монархій Західної Європи.
3. У контексті розглянутих моделей конституціоналізму постає питання
щодо співвідношення владно-централістичних та децентралістичних тенденцій у
структуруванні державної влади. Необхідність збалансування централізації та
децентралізації у функціонуванні апарату державної влади зумовлена
382
розв’язанням проблеми ефективності зв’язку держави як цілісності із своїми
складовими частинами – гілками влади, рівнями управління та органами як
структурно-функціональними підрозділами.
4. Аналіз еволюції доктринальних концепцій про порядок формування та
функціонування конституційного механізму державної влади свідчить про якісно
оновлене розуміння організаційної структури державної влади. Тобто поступово в
державі зростає кількість органів, що здійснюють державні функції, у системі
додатково формуються нові організаційні рівні. Отже, проблема організаційної
єдності держави зводиться до вироблення оптимальної форми поєднання
принципів державного суверенітету і національно-адміністративної автономії в
державному устрої.
5. Конституційний механізм державної влади є особливою інституційно,
організаційно та функціонально визначеною системою, що призначена для
реалізації державних функцій. Слід вказати на необхідність підтримки цілісності
(єдності) державно-владної системи, забезпечення внутрішнього суверенітету
державної влади. У зв’язку з цим можна зробити висновок, що, виступаючи
фундаментальною засадою, комунікативним фактором і специфічним засобом
конституційного механізму державної влади, який діє в державі, система
нормативних установок потребує постійної охорони від деструктивних впливів,
які перешкоджають її ефективному функціонуванню.
6. Світові моделі організації конституційного механізму державної
влади справедливо розглядати як продукт західної політико-правової думки і
практики. Тому цілком зрозумілим є домінування західних доктрин, які
репрезентують античну політико-правову думку та буржуазне просвітництво і
спираються на спільні ідейно-політичні засади теорій демократії. Попри
методологічні розбіжності всі дослідники спиралися на ідеї народного
суверенітету, принципи народного представництва, поділу влади, верховенства
природних невідчужуваних прав людини, тобто у дослідників були другорядні
методологічні відмінності, але основний принцип дослідження у них був
однаковим.
383
7. Сучасний стан аналізу проблеми конституціоналізму та
функціонування конституційного механізму державної влади в західній науці дає
підстави для висновку про тривалу наукову дискусію. Незважаючи на теоретичні
розбіжності в авторів, узагальнення їх точок зору дає підставу для висновку, що
функціонування конституційного механізму державної влади базується на
чотирьох основних моделях конституціоналізму: 1) модель парламентського
конституціоналізму (британська модель); 2) модель президентського
конституціоналізму (американська модель); 3) модель конкурентного
конституціоналізму; 4) модель аксіологічного конституціоналізму (скандинавська
модель).
8. Перспектива побудови ефективного та збалансованого
конституційного механізму державної влади конституціоналізму в Україні
перебуває в залежності, з одного боку, від самої держави, від її здатності до
самообмеження і здатності розширювати свободу громадян, з іншого, – від
спроможності організованих груп громадян здійснювати прозорий контроль за
діяльністю державної влади через медіа, громадські організації та розвиток
інституту місцевого самоврядування.
9. Комплексний аналіз науково-теоретичних уявлень про
конституційний механізм державної влади дає змогу визначати цю правову
категорію як основану на правових принципах єдину систему взаємопов’язаних,
публічних, легальних, нормативно визначених і організаційно та функціонально
забезпечених інститутів, що мають на меті практичну реалізацію функцій
держави з опорою на наявні ресурси.
10. Основними ознаками, які дозволяють розкрити сутність і зміст
поняття «конституційний механізм державної влади», є такі: публічність
(транспарентність); легальність і легітимність; нормативність; інституційність;
системність; єдність; ресурсність; повсюдність (всеосяжність); територіальність
та ін.
11. Формування та функціонування конституційного механізму державної
влади, його положення у сучасній політичній системі базується на принципах, що
384
виражають його сутність та деталізують зміст. Під принципами конституційного
механізму державної влади запропоновано розуміти відправні засади, ідеї,
положення, закріплені в конституційно-правових нормах та доктринальних
джерелах конституційного права, які є базисом його формування, організації та
функціонування.
12. Правильне визначення необхідного і достатнього переліку принципів
конституційного механізму державної влади, розкриття їх змісту є надзвичайно
важливою умовою як для ефективного проведення конституційної, соціальнополітичних та економічних реформ, так і для забезпечення розвитку і
вдосконалення української державності. До принципів конституційного
механізму державної влади включено принципи народовладдя, єдності та
розподілу державної влади, ідеологічного багатоманіття та політичного
плюралізму, самостійності державних органів та громадських організацій,
демократизму механізму державної влади, гласності, легітимності,
субсидіарності, підзвітності та ін.
13. Враховуючи специфіку принципів конституційного механізму
державної влади, більш доцільно здійснювати їх характеристику в контексті
поділу на організаційні та функціональні.
14. Організаційні принципи конституційного механізму державної влади
визначають порядок формування та основні засади діяльності основних його
інститутів (органів державної влади та місцевого самоврядування, засобів масової
інформації, політичних партій тощо). До переліку організаційних принципів
конституційного механізму державної влади пропонується включати такі:
1) єдності та розподілу державної влади; 2) народного суверенітету; 3) гласності;
4) законності та верховенства права; 5) юридичної рівності суб’єктів
конституційного механізму державної влади; 6) демократизму механізму
державної влади; 7) легітимності конституційного механізму державної влади;
8) ідеологічного багатоманіття та політичного плюралізму; 9) унітарності
територіального устрою; 10) децентралізації державної влади.
15. Функціональні принципи конституційного механізму державної влади
385
пропонується визначати як загальні засади реалізації окремими органами,
посадовими особами, депутатами та ін. своїх повноважень, спрямованих на якісне
виконання функцій держави. Це такі принципи): 1) компетентності та
професійності; 2) оптимальності та ефективності; 3) стимулів та обмежень;
4) реальності та економності; 5) підзвітності; 6) субсидіарності; 7) колегіальності
та єдиноначальності; 8) самостійності державних органів і громадських
організацій; 9) переконання і примусу та ін.
16. Структуру конституційного механізму державної влади пропонується
розуміти як складну багаторівневу систему нормативних та організаційноправових засобів, за допомогою яких здійснюється цілеспрямований,
результативний вплив на державно-владні відносини шляхом взаємозумовленого,
збалансованого функціонування усіх структурних елементів з метою створення
оптимальних політичних, економічних, соціальних, духовно-культурних,
ідеологічних, правових та інших умов для функціонування суверенної,
незалежної, демократичної держави.
17. Функції конституційного механізму державної влади пропонується
визначати як напрями діяльності суб’єктів конституційного механізму державної
влади в межах компетенції, визначеної в Конституції та законах України, що
спрямовані на досягнення цілей і завдань держави. Саме такий підхід дає змогу
відобразити специфіку функціонування конституційного механізму державної
влади в цілому.
18. Класифікацію функцій конституційного механізму державної влади
пропонується здійснювати за кількома критеріями: за сферами діяльності
суб’єктів конституційного механізму державної влади; за принципом поділу
державної влади; за змістом діяльності суб’єктів конституційного механізму
державної влади.
19. Науково-теоретичні узагальнення в процесі розуміння сутності
конституційного механізму державної влади дозволяють визначити архітектоніку
досліджуваного правового феномену як сукупність кількох базових блоків:
1) нормативного; 2) організаційно-правового; 3) інструментально-
386
функціонального; 4) матеріального; 5) інституційного.
20. На підставі комплексного дослідження інституту законодавчої влади
як базового елементу структури конституційного механізму державної влади
можна констатувати, що парламент є загальнодержавним представницьким
органом державної влади, основним завданням якого є вираження волі народу
шляхом прийняття законів, які регулюють найважливіші суспільні відносини, а
також здійснення в межах своєї компетенції контролю за діяльністю виконавчої
влади та інших повноважень, визначених законом. У контексті дослідження місця
і ролі парламенту в конституційному механізмі державної влади пропонується
здійснювати класифікацію його функцій, серед яких виділяти: 1) представницьку;
2) законодавчу; 3) установчу; 4) парламентського контролю.
21. В Україні сьогодні відбувається процес конституційно-правової
модернізації, що характеризується суттєвою зміною інституційного дизайну
конституційного механізму державної влади з домінуванням у ньому парламенту
за відповідного контролю з боку Президента, який як гарант державного
суверенітету повинен стежити за дотриманням Конституції і законів усіма
органами державної влади. Усе це дасть змогу підтримувати баланс у механізмі
«стримувань і противаг» та ефективно функціонувати державі з парламентськопрезидентською формою державного правління.
22. Проаналізувавши місце та роль Президента України в
конституційному механізмі державної влади, можна зазначити, що цей інститут,
хоча й не належить до жодної з гілок влади, але, безумовно, є важливим
елементом механізму «стримувань і противаг», який урівноважує усі гілки влади
завдяки різновекторній функціональній спрямованості його діяльності.
Класифікацію функцій Президента пропонується здійснювати за основними
напрямами його діяльності та відповідністю кожної з них закріпленим у
Конституції повноваженням, поділяючи їх на: 1) представницьку;
2) державотворчу; 3) установчу (номінаційну); 4) нормотворчу; 5) контрольну;
6) національної безпеки та оборони; 7) зовнішньополітичну; 8) нагородну;
9) правозахисну та ін.
387
23. Правова природа виконавчої влади розкривається через її розуміння
як сукупності державно-владних повноважень щодо виконання законів,
розроблення і здійснення державної політики, що реалізуються розгалуженою
ієрархічною спеціалізованою сукупністю державних органів на принципах
оперативності, адміністративної підлеглості, підзаконності, підзвітності перед
представницькими органами та поєднанні динамізму і стабільності. Функції
виконавчої влади в конституційному механізмі державної пропонується поділяти
на: 1) правозастосовчу; 2) правоохоронну; 3) нормотворчу; 4) управлінську;
5) контрольну; 6) бюджетно-фінансову; 7) соціальну; 8) політичну.
24. Організаційна система органів виконавчої влади є багаторівневою та
складно структурованою і складається з трьох рівнів вертикального
підпорядкування, які представлені відповідними органами: 1) Кабінетом
Міністрів України; 2) центральними органами виконавчої влади; 3) місцевими
органами виконавчої влади.
25. Судова влада відіграє значну роль у конституційному механізмі
державної влади, перебуваючи в тісному взаємозв’язку з органами законодавчої
та виконавчої гілок влади. Акцентовано увагу на тому, що призначення судової
влади в конституційному механізмі державної влади суттєво відрізняється від
законодавчої та виконавчої гілок. Суд не створює загальних правил поведінки, не
здійснює виконавчої діяльності. Судова влада здійснює правосуддя, забезпечує
верховенство права, закону, захист прав громадян, встановлює найбільш значущі
юридичні факти.
26. Аналіз інституційної складової механізму здійснення судової влади
дає підстави для висновку, що, попри те, що функцію здійснення правосуддя
держава покладає виключно на суди, які є органами судової влади, існує ряд
інституцій, без яких належне та ефективне функціонування судової влади та
здійснення правосуддя в правовій державі є неможливим. До них належать: Вища
рада правосуддя, Громадська рада доброчесності, Вища кваліфікаційна комісія,
Національна школа суддів, Державна судова адміністрація, з’їзд суддів та ін. Ці
органи безпосередньо не здійснюють правосуддя, але їх функціонування впливає
388
на якість здійснення правосуддя в Україні.
27. Систему функцій судової влади пропонується поділяти на загальні та
спеціальні. При цьому загальні функції полягають у призначенні судової влади
забезпечувати верховенство закону на засадах соціальної справедливості і
полягають у: 1) відновленні соціальної справедливості; 2) охороні права та
гарантуванні конституційного ладу; 3) здійсненні охорони та захисту прав і
свобод особистості; 4) забезпеченні та реалізації принципу поділу влади, що
полягає у запобіганні її узурпації однією з гілок влади; 5) гарантуванні принципу
конституційної законності та соціальної справедливості; 6) запобіганні
застосуванню сили під час політичних конфліктів; 7) забезпеченні реалізації
законів; 8) здійсненні контролю за діяльністю державного апарату; 9) вихованні
правосвідомості та правової культури та ін.
28. Характеристика спеціальних функцій судової влади надає змогу
здійснювати їх класифікацію шляхом відмежування функцій судової влади від
функцій судоустрою і поділяти їх на внутрішні та зовнішні. Відповідно, до
зовнішніх функцій судової влади пропонується включати: 1) функцію правосуддя;
2) правозахисну; 3) правовідновлювальну; 4) правоохоронну;
5) правозабезпечувальну; 7) превентивну та 6) функцію судового контролю. До
внутрішніх функцій судової влади пропонується включати: 1) кадрову;
2) інформаційну; 3) правопросвітницьку; 4) статистичну; 5) організаційну.
Наголошується, що цей перелік функцій не є вичерпним, але має важливе
практичне значення, адже дає змогу осягнути багатофункціональну сутність
судової влади, розкрити окремі аспекти її діяльності, у тому числі не пов’язані із
безпосереднім здійсненням правосуддя.
29. Важливим елементом структури конституційного механізму
державної влади є інститут прокуратури. Прокуратуру в контексті сучасних
конституційних змін визначено як самостійний і незалежний конституційний
орган державної влади, що сприяє здійсненню правосуддя, з подальшою
перспективою інтеграції його до судової влади.
389
30. Під факторами в контексті даного дослідження пропонується розуміти
сукупність умов, обставин, явищ, причин, процесів, що впливають на розвиток
конституційного механізму державної влади.
31. Класифікацію факторів розвитку конституційного механізму
державної влади пропонується здійснювати за такими критеріями: 1) за ступенем
впливу суб’єктів на конституційний механізм державної влади (об’єктивні,
суб’єктивні); 2) за ефективністю впливу на конституційний механізм державної
влади (позитивні, негативні); 3) за територіальним походженням джерела впливу
на конституційний механізм державної влади (локальні, національні, міжнародні
(інтернаціональні), світові (глобальні)); 4) за сферою впливу на систему
конституційного механізму державної влади (зовнішні (екзогенні) та внутрішні
(ендогенні)); 5) за темпоральною детермінованістю розвитку конституційного
механізму державної влади: (еволюційні, модернізаційні, прогностичні).
32. Запропонована факторна модель розвитку конституційного механізму
державної влади дозволяє визначити конкретні недоліки, які необхідно усунути
для забезпечення практичного результату та очікуваного ефекту, а саме
ефективного функціонування конституційного механізму державної влади
орієнтованого, насамперед, на задоволення інтересів і потреб людини.
33. Під тенденціями розвитку конституційного механізму державної
влади пропонується розуміти основні напрямки (усвідомлені, обґрунтовані
суб’єктами конституційних правовідносин та/або закріплені в конституційному
законодавстві) розвитку конституційного механізму державної влади в Україні.
34. Основними тенденціями розвитку конституційного механізму
державної влади визначено такі: системна модернізація конституційного
законодавства; оптимізація системи компетенційних взаємовідносин між
органами державної влади; модернізація управлінської діяльності та формування
якісного кадрового потенціалу для державної служби та політичного управління;
вдосконалення механізму функціонування інституту державного та громадського
контролю за діяльністю органів державної влади; сприяння процесу
децентралізації державної влади; запровадження інституту приватного
390
делегування (аутсорсинг державних функцій); сприяння реалізації державної
політики запобігання корупції; забезпечення інституційної модернізації
конституційного механізму державної влади; забезпечення національної безпеки
та територіальної цілісності; визначення та реалізація пріоритетів
зовнішньополітичної стратегії та ін.
35. Узагальнюючи проведений аналіз, можна зробити висновок щодо
необхідності прийняття ряду законів, які об’єктивно відображатимуть основні
тенденції розвитку та запропоновані шляхи підвищення ефективності
функціонування конституційного механізму державної влади, а саме: «Про
нормативно-правові акти», «Про проведення експертиз проектів нормативноправових актів», «Про публічну службу», «Про конституційно-правову
відповідальність», також Виборчий кодекс, Муніципальний кодекс та ін.