Гузнов Алексей Геннадьевич. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации

brief description

Гузнов Алексей Геннадьевич. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации: диссертация ... доктора Юридических наук: 12.00.04 / Гузнов Алексей Геннадьевич;[Место защиты: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)], 2016
Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Финансовый рынок: понятие, система, субъекты 25
1.1 Финансовый рынок как экономико-правовая категория 25
1.2 Система финансового рынка: понятие, структура 41
1.2.1 Банковская система Российской Федерации 47
1.2.2 Национальная платежная система Российской Федерации 55
1.2.3 Система финансового рынка и финансовая система 66
1.3 Финансовые организации как субъекты финансового рынка 71
Глава 2. Регулирование на финансовом рынке: цели, задачи, принципы, субъект регулирования
2.1.Цели и принципы регулирования на финансовом рынке 91
2.2. Международно-признанные стандарты регулирования и осуществления надзора на финансовом рынке 116
2.2.1 Международно-признанные стандарты регулирования банковской деятельности и осуществления банковского надзора 118
2.2.2 Международно-правовые стандарты в области надзора на рынке ценных бумаг 126
2.2.3 Международно-правовые стандарты регулирования страховой деятельности и осуществления страхового надзора 132
2.2.4 Международно-правовые стандарты регулирования пенсионных накоплений и надзора за деятельностью негосударственных пенсионных фондов 138
2.2.5 Международно-правовые стандарты регулирования национальной платежной системы 144
2.2.6 Международно-правовые стандарты по защите прав потребителей финансовых услуг 146
2.2.7 Сравнительно-правовой анализ международных стандартов в области надзора на финансовом рынке 148
2.3. Банк России как регулятор финансового рынка Российской Федерации 151
2.3.1 История центральных банков 152
2.3.2 История становления и развития центрального банка в России 160
2.3.3 Основная цель деятельности Банка России и ее конституционно-правовая интерпретация 167
2.3.4 Банк России как мегарегулятор 173
2.4. Саморегулирование на финансовых рынках как элемент системы надзора за финансовыми организациями 178
2.5. Международный опыт организации деятельности центральных банков и органов надзора на финансовых рынках 190
Глава 3. Финансово-правовое регулирование контроля и надзора в системе финансового рынка203
3.1. Понятие контроля и надзора в системе финансового рынка 203
3.2. Финансовое-правовое регулирование осуществления банковского надзора
3.3. Финансово-правовое регулирование осуществления надзора за некредитными финансовыми организациями
2 3.3.1 Особенности финансово-правового регулирования осуществления надзора на рынке ценных бумаг 253
3.3.2 Особенности финансово-правового регулирования осуществления надзора на рынке страховых услуг 267
3.3.3 Особенности финансово-правового регулирования осуществления надзора на рынке коллективных инвестиций (на примере надзора за негосударственными пенсионными фондами) 281
3.3.4 Особенности финансового-правового регулирования осуществления надзора за микрофинансовыми 290
организациями
3.3.5 Особенности финансово-правового регулирования осуществления надзора за инфраструктурными организациями финансового рынка 297
3.3.6 Особенности финансово-правового регулирования осуществления надзора и наблюдения в национальной платежной системе 303
3.4. Защита прав потребителей финансовых услуг - новое
направление надзорной деятельности Банка России 305
Глава 4. Меры воздействия, применяемые Банком России к финансовым организациям
4.1. Меры воздействия: понятие, виды 321
4.2. Меры принуждения, применяемые Банком России, и их классификация 358
4.2.1 Меры принуждения, применяемые в связи с осуществлением денежно-кредитной политики и надзором за кредитными организациями
4.2.2 Меры принуждения, применяемые в связи с задачей обеспечения устойчивости финансового рынка и в рамках надзора за некредитными финансовыми организациями 377
4.2.3 Меры принуждения, применяемые в связи с задачей обеспечения устойчивости национальной платежной системы и в рамках надзора за субъектами национальной платежной системы 414
4.3. Правовая природа мер принуждения, применяемых Банком
России 420
Заключение 431
Библиографический список использованных источников
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Финансовый рынок чрезвычайно важен для современной экономики как в национальном, так и глобальном масштабе. Для государства он является и объектом регулирования, и механизмом, с помощью которого происходит управление экономикой. Обязанностью государства является создание условий для обеспечения конкурентоспособности финансовых институтов, которые, вследствие глобализации, не могут замыкаться в границах национальных юрисдикций и, таким образом, избегать международной конкуренции.
Но последние десятилетия, ознаменовавшиеся глубокими глобальными
кризисами финансовых рынков, показали, как велико влияние внутренних
проблем, возникающих на финансовом рынке одного государства,
интегрированного в международный рынок, на другие национальные финансовые рынки. Сложившееся понимание тесной связи национальных финансовых рынков, становление международного финансового рынка привели к изменению международной регулятивной архитектуры, прежде всего – к созданию Группы 20 и Совета по финансовой стабильности. В рамках этих международных организаций (образований), а также иных международных организаций (образований) по вопросам надзора в различных секторах финансового рынка выработались основные принципы, в соответствии с которыми должны развиваться национальные финансовые рынки для обеспечения стабильности международного рынка.
Достижение финансовой стабильности требует современных подходов в области регулирования и надзора на финансовом рынке. На саммитах G20, проходивших в Питтсбурге (2009 г.) 1 и Санкт-Петербурге (2013 г.) 2 ,
1 Заявление глав государств «Группы двадцати» по итогам саммита:
2 см.:
последовательно акцентировалось внимание на вопросах финансовой
стабильности, повышения прозрачности финансового сектора, уменьшения системных рисков и защиты от злоупотреблений на финансовом рынке. Как было отмечено в документе Санкт-Петербургского саммита, «мы строим более устойчивые финансовые институты и рынки, используя заметно более строгие международные стандарты, разработанные для внедрения с учетом различной национальной специфики. Мы решаем проблему «слишком большой, чтобы обанкротиться». В то же время мы работаем над предотвращением регулятивного арбитража, в условиях которого усиление регулирования в одном сегменте рынка или географическом регионе подталкивает риски к миграции в другие области. Поэтому мы приняли на себя обязательства обеспечить должный уровень надзора и регулирования всех рынков, финансовых продуктов и участников. Мы создаем основы бесперебойного рыночного финансирования, которое способствует устойчивому функционированию рынков» 3.
В настоящее время идет поиск новой модели финансового рынка, основанной на сбалансированном развитии отдельных его сегментов. Результаты этого поиска могут иметь существенное значение для законодательства, определяя пути его совершенствования на многие годы вперед.
Очевидно, что такой интегральный подход к правовому регулированию
финансового рынка и осуществлению надзора на финансовом рынке не
возможен без осмысления и самой целостности финансового рынка, и того, как
осуществляется правовое регулирование и надзор в различных его сегментах. В
современной экономической литературе много работ, посвященных вопросам
финансового рынка как целостного образования, так и отдельных его секторов.
Существуют также правовые исследования, посвященные отдельным
проблемам регулирования финансового рынка и надзора на финансовом рынке: в частности, регулирования банковской системы и осуществления банковского
см.:
надзора, регулирования рынка ценных бумаг, страхования. Однако работы, посвященные вопросам правового регулирования рынка коллективных инвестиций, функционирования негосударственных пенсионных фондов, рынка микрофинансирования и функционирования национальной платежной системы, малочисленны; указанная тематика рассматривается в них с цивилистической точки зрения, вопросы надзора практически не упоминаются или даются в описательном ключе.
Представленное диссертационное исследование восполняет
существующий пробел; в нем рассматриваются такие вопросы, как: понятие финансового рынка, его система и соотношение системы финансового рынка и финансовой системы, дается классификация видов финансовых организаций, формулируются цели и принципы публично-правового (финансово-правового) регулирования финансового рынка, особенности осуществления надзора на финансовом рынке в целом и за его отдельными субъектами. Особое внимание уделяется исследованию международных стандартов в области регулирования и осуществления надзора в различных сегментах финансового рынка, а также опыту организации публичных органов, отвечающих за регулирование и надзор.
Степень разработанности научной проблемы.
В российской правовой науке в настоящее время отсутствуют комплексные научные исследования финансово-правового регулирования финансового рынка в Российской Федерации. Вместе с тем, отдельные вопросы функционирования секторов финансового рынка были предметом финансово-правовых исследований.
В диссертации использовались как работы ученых в области финансового права, так и современные исследования по теории права, конституционному, административному, гражданскому праву и иным отраслям права.
Теоретической основой диссертационного исследования являются работы Е.М. Ашмариной, Н.М. Артемова, О.В. Болтиновой, Л.К. Вороновой, Е.Ю. Грачевой, О.Н. Горбуновой, В.И. Гуреева, Г.С. Гурвича, С.В. Запольского, А.Н. Козырина, М.В. Карасевой, И.И. Кучерова, Ю.А. Крохиной, Г.В. Петровой, М.И. Пискотина, М.Б. Разгильдиевой, Т.Э. Рождественской, С.В. Рыбаковой,
Г.П. Толстопятенко, Ю.Л. Смирниковой, Э.Д. Соколовой, Р.О. Халфиной, А.И.
Худякова, Н.И. Химичевой и иных ведущих ученых, занимающихся
проблемами финансового права.
Теоретические положения диссертации опираются на исследования таких
ученых-теоретиков права, как: Р. Алекси, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, М.И.
Байтин, Ж.-Л. Бержель, А.М. Васильев, Н.В. Витрук, А.Б. Венгеров, Р. Давид, Г.
Кельзен, О.Э. Лейст, Р.З. Лившиц, А.В. Малько, Н.И. Матузов, М.Н. Марченко,
А.В. Поляков, В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко, Л. Фуллер,
И.Л. Честнов, Л.С. Явич и др. Кроме того, использованы работы таких
философов, как: И. Кант, Г.Ф.В. Гегель, К. Маркс, а также философов XX-XXI века: Х. Аренд, И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, П. Рикер, М. Фуко, Н.Б. Шулевский.
При исследовании межотраслевых вопросов использовались научные работы ученых по конституционному (государственному) праву (Г.В. Барабашева, Г.А. Гаджиева, О.Е. Кутафина и др.), административному праву (К.С. Бельского, Ю.М. Козлова, А.В. Кирина, Б.М. Лазарева, Д.М. Овсянко, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, Г.А. Туманова, Ю.А. Тихомирова, Ю.Н. Старилова, Б.В. Россинского и др.), гражданскому праву (С.Н. Братуся, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, О.С. Иоффе, Н.В. Козловой, Н.Г. Семилютиной, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Б.Б. Черепахина, А.Е. Шерстобитова и др.), международного права (И.И. Лукашук), а также специалистов в области банковского права: А.Г. Братко, А.А. Вишневского, С.А. Голубева, Л.Г. Ефимовой, Н.Ю. Ерпылевой, А.В. Курбатова, Л.А. Новоселовой, О.М. Олейник, Т.Э. Рождественской, Е.Н. Пастушенко, А.В. Турбанова, Г.А. Тосуняна, Е.В. Черниковой и др.; страхового права: А.П. Артамонова, С.В. Дедикова, Ю.Б. Фогельсона, А.И. Худякова; правового регулирования рынка ценных бумаг: А.В. Габова и др.
В ходе работы над диссертацией проанализированы труды ученых-экономистов, специализирующихся на вопросах финансового рынка и его отдельных секторов: А.П. Архипова, С.Е. Бажанова, Ю.Б. Зеленского, В.В. Иванова, Л.Н. Красавиной, О.И. Лаврушина, О.В. Ломтатидзе, В.Д.
Миловидова, Я.М. Миркина, Л.А. Орланюк-Малицкой, А.Ю. Симановского, В.М. Усоскина, В.В. Усова, А.А. Хандруева, И.П. Хоминич, Дж. Хэммонда, Й.А. Штумпера и др.
Отдельные вопросы, которые нашли отражение в настоящей
диссертационной работе, были предметом исследования в диссертациях С.А. Голубева, Е.Ю. Грачевой, Е.Н. Пастушенко, М.Б. Разгильдиевой, Т.Э. Рождественской, Е.В. Рыбаковой, А.В. Турбанова и других ученых.
Существенное значение для развития практических аспектов
регулирования, контроля и надзора на финансовом рынке в России имеют публикации экспертов и практических работников, таких, как: С.А. Голубев, А.А. Козлов, В.Д. Миловидов, С.Р. Моисеев, А.В. Мурычев, А.Ю. Симановский, А.В. Турбанов, А.А. Хандруев, В.В. Чистюхин и др. Тематика регулирования и надзора на финансовом рынке исследовалась также в работах зарубежных авторов, таких, как: М. де Сальвиа., М. Дживаньоли, Б. Кинг, Д. Ллеуелен, П. Нобель, А.М. Поллард, Ж.Г. Пассейк, К.Х.Эллис, и др.
Необходимость теоретического переосмысления задач, стоящих перед финансово-правовым регулированием и надзором на финансовом рынке, систематизации накопленного международного опыта институционального развития регулирования, контроля и надзора на финансовом рынке, практическая значимость методологического и теоретического обеспечения комплексного совершенствования финансово-правового регулирования и надзора на финансовом рынке в России определяют цели и задачи диссертации.
Цель диссертационного исследования заключается в разработке
концепции финансово-правового регулирования финансового рынка в Российской Федерации в современных условиях, в разрешении теоретико-правовых проблем, связанных с разработкой данной концепции.
Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании решались такие задачи, как:
- сформулировать понятия финансового рынка и системы финансового
рынка;
- предложить классификацию финансовых организаций;
- разработать цели и принципы публично-правового регулирования
финансового рынка;
- определить содержание конституционного принципа деятельности Банка
России – защита и укрепление рубля, а также его связь с иными целями
деятельности Банка России;
- определить оптимальное соотношение национального и
международного уровней регулирования надзорной деятельности;
- дать характеристику международных стандартов регулирования
финансового рынка, определить их роль и место в правовой системе России;
классифицировать способы организации регулирования и надзора на финансовом рынке;
определить место и роль саморегулирования в системе регулирования финансового рынка;
сформулировать определение надзора на финансовом рынке;
разработать принципы организации надзора на финансовом рынке;
- определить значение системы защиты прав потребителей финансовых
услуг для организации надзора на финансовом рынке;
- выявить сходство и отличие в методах осуществления надзора в
различных сегментах финансового рынка;
осуществить анализ мер убеждения и принуждения, применяемых к финансовым организациям;
сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации в области регулирования и надзора на финансовом рынке.
Объектом исследования является совокупность общественных
отношений, возникающих в сфере регулирования, контроля и надзора на финансовом рынке.
Предметом диссертационного исследования выступают финансово-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования финансового рынка и его субъектов, а также
судебная и правоприменительная практика, статистические исследования по исследуемой теме.
Методологической основой исследования являются следующие
научные методы: системно-структурный, формально-логический, сравнительно-правовой, диалектический, исторического анализа, обобщение собранных данных. Исследование основывается на принципах системности, диалектики, взаимообусловленности и взаимосвязанности социальных процессов.
Теоретико-правовую основу диссертации составляют научные работы российских и зарубежных ученых в области права и экономики: теории права, финансового, конституционного и административного права, а также экспертов по отдельным вопросам функционирования различных сегментов финансового рынка.
Эмпирической основой исследования являются: правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, акты Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, акты таких международных организаций (образований), как: Базельский комитет по банковскому надзору, Международная организация комиссий по ценным бумагам (IOSCO), Международная ассоциация органов страхового надзора (IAIS), Международная организация органов пенсионного надзора (IOPS), Комитет по платежам и рыночной инфраструктуре, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), материалы судебной и правоприменительной практики.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она является первым комплексным исследованием, посвященным проблематике финансово-правового регулирования финансового рынка в Российской Федерации, в рамках которого был осуществлен анализ правоотношений, складывающихся в области регулирования финансового рынка, исследованы вопросы имплементации международных стандартов регулирования и надзора на финансовых рынках в российское законодательство, а также практику надзорной деятельности. Новизна работы нашла отражение в выносимых на защиту положениях.
Положения, выносимые на защиту, содержащие новизну или элементы новизны:
1. Финансовый рынок - это совокупность экономико-правовых
отношений, возникающих между различными субъектами, которые
используют денежные средства в качестве средства накопления, платежа,
кредита (займа), а также совершают сделки с ценными бумагами,
производными и иными финансовыми инструментами, предоставляют
(получают) финансовые услуги. Элементами финансового рынка являются
отношения по предоставлению услуг инфраструктуры финансового рынка,
позволяющего обеспечить оборот финансовых инструментов (переводы
денежных средств, ценных бумаг и проч.).
2. Под системой финансового рынка понимается возникшая на основе
взаимодействия по поводу использования денежных средств, ценных бумаг,
производных и иных финансовых инструментов, а также предоставления
(получения) финансовых услуг структурированная целостность, обусловленная
целями ценовой и финансовой стабильности, устойчивого развития, а также
единством целей и принципов надзора, находящих свое отражение в системе
правового регулирования и текущей деятельности органа (органов)
регулирования и надзора на финансовом рынке, подразделяемая по
секторальной принадлежности на банковскую систему, национальную
платежную систему, рынок ценных бумаг, страховой рынок, рынок
коллективных инвестиций, рынок микрофинансирования, систему
инфраструктурных организаций финансового рынка.
Структуру системы финансового рынка образуют следующие
подсистемы:
1. институциональная, включающая в себя все хозяйствующие субъекты, предоставляющие услуги на финансовом рынке или продающие финансовые продукты;
2. продуктовая, включающая в себя все финансовые инструменты и услуги;
3. нормативно-правовая, сочетающая в себе элементы частноправового и публично-правового регулирования;
4. регуляторно-надзорная (контрольная), представляющая собой организованное единство органов, осуществляющих денежно-кредитную политику, и органов, осуществляющих надзор на финансовом рынке в целом или за отдельными его сегментами.
Современный финансовый рынок существует в виде системы, структурированной целостности, что создает объективное основание для становления регуляторно-надзорной подсистемы как интегрированной системы тесно взаимодействующих на основе четко определенных компетенций органов или единого органа регулирования и надзора («мегарегулятора»).
3. В целях построения теоретико-правовой модели системы финансового рынка выявлено, что система финансового рынка и финансовая система имеют общие элементы, к которым относятся децентрализованные денежные фонды (банковский кредит, фонд страхования вкладов, страховые и компенсационные фонды, и проч.). Органы специальной компетенции, участвующие в финансовой деятельности государства, включаются в систему финансового рынка как регуляторно-надзорная подсистема.
Отличие системы финансового рынка от финансовой системы проявляется в том, что первая в основе своей является рынком, на котором действуют финансовые организации, обращаются финансовые инструменты и услуги, регулируемые нормами отраслей частного права. Отношения в финансовой системе регулируются нормами публичного права. Для системы финансового рынка - в отличие от финансового рынка и от финансовой системы – характерно сочетание частно-правовых и публично-правовых методов регулирования. Поэтому две данные системы различны, их отождествление приводит к огосударствлению финансового рынка. Между системой финансового рынка и финансовой системой также отсутствуют отношения подчиненности: они существуют как равноценные, взаимодополняющие друг друга явления, что должно учитываться при выработке подходов правового регулирования названных отношений.
4. Для определения приоритетов финансово-правового регулирования финансового рынка на основании положений Конституции Российской Федерации и положений федеральных законов, с учетом их иерархического соотношения, обосновывается вывод, что цели деятельности Банка России могут быть дифференцированы на: 1) основные и дополнительные; 2) общие и специальные.
Основной целью деятельности Банка России является закрепленная в Конституции Российской Федерации цель защиты и обеспечения устойчивости рубля, содержание которой на современном этапе раскрывается через обеспечение ценовой стабильности, способом достижения последней является борьба с инфляцией.
На реализацию основной цели направлены дополнительные цели
(развитие и укрепление банковской системы; развитие и обеспечение
стабильности финансового рынка; развитие и обеспечение стабильности платежной системы), которые обоснованно рассматривать как единую цель: обеспечение устойчивости и развития финансового рынка. Под устойчивостью финансового рынка понимается способность системы финансового рынка выполнять основные функции (перераспределение ресурсов и рисков, осуществление платежей), в том числе в периоды эндогенных и экзогенных шоков, иного негативного воздействия, структурных изменений.
Основные и дополнительные цели образуют в своем единстве общую цель правового регулирования финансового рынка и цель деятельности Банка России. Специальные цели регулирования зависят от особенностей каждого сектора финансового рынка.
Общие и специальные цели регулирования финансового рынка и цели деятельности Банка России отражаются в специальном виде правовых актов, так называемых программных правовых актах, представляющих собой документы, которыми определяются средне- и долгосрочные задачи по регулированию финансового рынка, стоящие перед Банком России как регулятором финансового рынка и иными органами, а также способы их достижения, включая изменение нормативных правовых актов.
5. Цели, стоящие перед Банком России, реализуются на базе
определенных принципов, которые подразделяются на общеправовые и
специально-правовые. К общеправовым принципам относятся: верховенство
права; признание и уважение прав и свобод человека; равенство; гуманизм;
конституционность и законность; свободное экономическое пространство. К
специально-правовым принципам регулирования финансового рынка отнесены:
1. эффективность (заключается в достижении результата за счет минимизации используемых публичных ресурсов);
2. системность (состоит в осуществлении кросс-секторального регулирования, сближении регулирования различных секторов финансового рынка, передаче наилучших практик регулирования и надзора, а также осуществлении, с одной стороны, консолидированного надзора, с другой, -кросс-секторального надзора);
3. пропорциональность (связана с необходимостью учета специфики как конкретного сегмента финансового рынка, так и субъектов, работающих в этом сегменте);
4. независимость органа денежно-кредитной политики и надзора на финансовом рынке (заключается в возможности проведения самостоятельной политики в сфере регулирования и надзора на финансовом рынке от органов исполнительной власти);
5. профессионализм деятельности и компетентность сотрудников органов регулирования и надзора.
6. Ориентирами для развития национального законодательства в сфере
регулирования и осуществления надзора на финансовом рынке являются
международно-правовые стандарты, закрепленные в таких документах, как:
«Основополагающие принципы эффективного банковского надзора»
(Базельский комитет банковского надзора), «Цели и Принципы регулирования
рынка ценных бумаг» (IOSCO), «Основные принципы страхования, стандарты,
руководства и методология оценок» (IAIS), «Принципы надзора за частными
пенсиями» (IOPS), “Ключевые принципы для системно значимых платежных
систем» (Комитет по платежам и рыночной инфраструктуре), «Принципы
высокого уровня по защите прав потребителей финансовых услуг» (ОЭСР), в
ряде других, и представляющие собой акты «мягкого права». Несмотря на свою
формальную необязательность, данные акты с учетом их значения в системе
регулирования глобального финансового рынка должны быть
имплементированы в национальные правовые системы.
Международные стандарты регулирования и надзора в различных сегментах финансового рынка содержат общие элементы, которые заключаются в том, что орган надзора должен:
быть эффективным;
уделять особое внимание рискам, характерным для конкретного сектора финансового рынка;
быть независимым, обладать необходимыми ресурсами для достижения целей своей деятельности (финансовыми, организационными, управленческими);
обладать необходимыми полномочиями по применению мер предупреждения, пресечения и наказания к финансовым организациям и их руководителям для предупреждения реализации риска недобросовестного поведения;
обладать необходимыми полномочиями по участию в международном сотрудничестве надзорных органов, прежде всего, по обмену надзорной и иной информацией.
7. Организация регулирования и надзора на финансовом рынке на основе
модели мегарегулятора имеет как положительные, так и отрицательные
стороны. Положительный эффект от создания мегарегулятора в различных
странах (Сингапур, Ирландия, Казахстан, Армения, Россия и др.) заключается в
возможности осуществлять кросс-секторальный, интегральный надзор во всех
секторах финансового рынка, разрабатывать и применять единые стандарты и
технологии регулирования и надзора к различным видам финансовых
организаций. Преимуществом мегарегулятора, созданного на базе центрального
банка, является возможность в период кризиса предоставить финансовому
рынку недостающую ликвидность. Негативной стороной создания
мегарегулятора является опасность монополизации функции регулирования и надзора на финансовом рынке.
8. Публично-правовое регулирование на финансовом рынке должно поддерживаться саморегулированием, которое может оказывать органам регулирования и надзора содействие в стандартизации предоставляемых услуг, технологий и т.д., а также в осуществлении контроля за некоторыми аспектами деятельности финансовых организаций. Однако саморегулирование не может подменять и заменять публично-правовое регулирование и надзор, потому что не обладает достаточными ресурсами, чтобы реализовать цель поддержания финансовой стабильности.
9. Надзор на финансовом рынке представляет собой специфический способ организации и осуществления контроля. Его особенность проявляется в том, что наряду с целью соблюдения всеми поднадзорными субъектами требований законодательства, он ориентирован на предупреждение нарушений прав и законных интересов широкого круга пользователей услуг финансовых организаций, а также на защиту иных публичных интересов. Способом достижения состояния соблюдения прав и законных интересов является надзор за тем, как финансовые организации управляют специфическими рисками, обеспечивают свою устойчивость, насколько они добросовестно выстраивают отношения с клиентами, особенно – с потребителями финансовых услуг. Другая важная задача надзора на современном этапе заключается в развитии поднадзорных объектов – банковской системы, платежной системы, иных секторов финансового рынка.
Надзор в системе финансового рынка представляет собой
урегулированный нормами права вид контрольной деятельности,
осуществляемой преимущественно без вмешательства в оперативное управление поднадзорных организаций, главными целями которого является обеспечение устойчивости всей системы финансового рынка и отдельных его секторов, защита прав и законных интересов кредиторов, а также потребителей услуг финансовых организаций, способствование развитию
финансового рынка, обеспечение законности деятельности поднадзорных субъектов.
10. Для финансово-правового регулирования финансового рынка важно
учитывать не только целостность системы финансового рынка, но и
разнообразие финансовых организаций. Это разнообразие диктует
необходимость придерживаться пропорционального подхода в регулировании и надзоре. В то же время существующие финансовые организации могут быть объединены в несколько групп, которые формируют различные сегменты финансового рынка и влияют на особенности финансово-правового регулирования каждого сегмента. Выделяются следующие группы финансовых организаций:
- кредитные организации, включающие в себя банки и небанковские
кредитные организации и образующие банковскую систему;
- профессиональные участники рынка ценных бумаг (включая кредитные
организации) – брокеры; дилеры; форекс-дилеры; организации,
осуществляющие депозитарную деятельность; управляющие, осуществляющие
управление ценными бумагами (доверительные управляющие); регистраторы;
- субъекты рынка коллективных инвестиций, на котором работают
негосударственные пенсионные фонды, управляющие компании,
осуществляющие управление как активами негосударственных пенсионных
фондов, так и различных инвестиционных фондов; акционерные
инвестиционные фонды; специализированные депозитарии;
- субъекты страхового дела, включая страховщиков, перестраховщиков,
общества взаимного страхования, страховых брокеров;
- институты микрофинансирования, включающие микрофинансовые
организации, кредитные потребительские кооперативы, сельскохозяйственные
потребительские кооперативы, жилищные накопительные кооперативы;
ломбарды;
- участники национальной платежной системы, в том числе операторы по
переводу денежных средств, операторы услуг платежной инфраструктуры и
операторы платежных систем ;
- организации инфраструктуры финансового рынка, включая
организаторов торговли, центрального депозитария, репозитария, клиринговые
организации, центрального контрагента;
- вспомогательные организации и лица, включая бюро кредитных
историй, актуариев, кредитные рейтинговые агентства.
В связи с этим обосновано выделение следующих видов надзора на финансовом рынке: 1) банковский надзор, 2) надзор за профессиональными участниками рынка ценных бумаг, 3) надзор за соблюдением прав инвесторов на рынке ценных бумаг, 4) страховой надзор, 5) надзор за субъектами рынка коллективных инвестиций, 6) надзор за субъектами микрофинансовой деятельности, 7) надзор за организациями инфраструктуры финансового рынка, 8) надзор за организациями и лицами, обеспечивающими функционирование финансового рынка, 9) надзор, связанный с обеспечением и защитой прав потребителей финансовых услуг.
11. Несмотря на определенные отличия, связанные с секторальной
дифференциацией финансовых организаций, надзор на финансовом рынке
осуществляется на основании общих принципов и способов организации
надзорной деятельности. К общим принципам надзора отнесены: законность;
эффективность; кросс-секторальность; пропорциональность;
консолидированность.
Общими способами организации надзорной деятельности на финансовом рынке являются:
1. получение информации о состоянии поднадзорного субъекта;
2. получение информации о состоянии всей системы финансового рынка и отдельных его секторов;
3. выявление рисков, потенциальных угроз устойчивости всего рынка, отдельных его секторов и отдельных организаций;
4. оценка соответствия деятельности финансовой организации существующим правилам;
5. применение специфических мер воздействия (убеждения и принуждения), направленных на предупреждение, выявление риска,
уменьшение негативного влияния реализованных рисков и контроль за
тем, как эти меры реализованы поднадзорным субъектом;
6) применение мер ответственности в случае несоответствия
деятельности финансовых организаций существующим правилам. Общие способы организации надзорной деятельности на финансовом рынке позволяют стандартизировать надзорные процедуры (сбор и получение отчетности, включая использование методов дигитализации; организацию проведения проверок и т.д.).
12. Выявлены отличия в осуществлении надзора в банковском секторе и в иных секторах финансового рынка. Эти отличия связаны как со спецификой самого сегмента рынка, со спецификой существующих на этом сегменте рисков, так и с особенностями надзорной деятельности. Отличия надзора на финансовом рынке (за исключением надзора в банковском секторе) от банковского надзора состоят в следующем:
6. существуют специфические формы надзора в отдельных секторах финансового рынка, связанные с «традиционным» надзором, но отличные от него по методам (наблюдение как элемент надзора в национальной платежной системе и деятельности центрального контрагента, а также мониторинг в рамках страхового надзора);
7. в некоторых секторах финансового рынка (в страховом секторе и секторе негосударственных пенсионных фондов) ряд контрольных функций выполняют коммерческие институты - специализированные депозитарии;
8. отдельные надзорные полномочия предоставлены институтам саморегулирования – саморегулируемым организациям, которые созданы (или которые предстоит создать) во всех секторах финансового рынка (кроме банковского). Выявленные отличия определяют развитие действующего
законодательства в сфере регулирования и осуществления надзора в различных секторах финансового рынка.
13. Эффективная защита прав потребителей финансовых услуг является
необходимым условием обеспечения устойчивости современного финансового
рынка. Основная специфика Банка России как органа, в функции которого
входит защита прав потребителей финансовых услуг, состоит в том, что это
направление деятельности им осуществляется одновременно с задачами
обеспечения финансовой стабильности и развитием финансового сектора,
существенным элементом которого являются вопросы доступности финансовых
услуг. Эта триада – защита прав потребителей, устойчивость финансовых
организаций и доступность финансовых услуг – образуют интегральное
единство, с учетом которого Банк России должен осуществлять финансово-
правовое регулирование финансового рынка.
14. Обосновано, что органы, осуществляющие денежно-кредитную
политику и (или) надзор на финансовом рынке, должны обладать широкими
полномочиями по воздействию на финансовые организации. Это воздействие на
финансовые организации реализуется с помощью двух основных методов -
убеждения и принуждения.
С помощью убеждения стимулируется, поощряется должное поведение субъектов социальных отношений, при этом без насилия или угрозы применения насилия. В области осуществления денежно-кредитной политики, в системе надзора на финансовом рынке растет роль именно правовых форм убеждения. Убеждение, применяемое к субъектам финансового рынка, нацелено как на исправление недостатков в деятельности финансовых организаций, так и на стимулирование усилий финансовых организаций по созданию систем выявления и предупреждения рисков, адаптации к изменениям внешней среды.
15. Меры принуждения, применяемые Банком России на