Митькова Юлия Сергеевна. Дознание в органах внутренних дел как сфера реализации контрольно-надзорных полномочий в российском уголовном судопроизводстве

brief description

Митькова Юлия Сергеевна. Дознание в органах внутренних дел как сфера реализации контрольно-надзорных полномочий в российском уголовном судопроизводстве: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.09 / Митькова Юлия Сергеевна;[Место защиты: ФГКОУ ВО «Волгоградская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации»], 2018

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования.Вызовы ХХI века поставили перед органами внутренних дел новые, сложные и ответственные задачи. Руководством страны обозначена цель в кратчайшие сроки создать высокопрофессиональную полицию, отвечающую требованиям и ожиданиям граждан, способную противостоять новым угрозам безопасности общества и государства. Проводимая в настоящее время реформа органов внутренних дел коснулась всех служб и структурных подразделений полиции, в том числе и органов дознания.
Данные официальной статистики за 2014-2017 гг. свидетельствуют о том, что ежегодно в форме дознания расследуется от 45% до 47% всех преступлений, по которым осуществляется досудебное производство. Анализ состояния преступности в Российской Федерации показывает, что сократился удельный вес тяжких и особо тяжких преступлений, в 2017 г. он составил 21% от общего количества преступлений, что свидетельствует о росте числа преступлений, относящихся к категории небольшой и средней тяжести, расследуемых преимущественно в форме дознания, что еще раз подтверждает значимость данной формы расследования.
Сокращение штатной численности сотрудников полиции на фоне отсутствия стойкой тенденции к уменьшению преступности ведет к возрастанию служебной нагрузки на сотрудников органов дознания, что влечет стремление к упрощению производства по уголовным делам - в том числе за счет снижения стандартов доказанности события преступления, за счет пренебрежения некоторыми ресурсозатратными правообеспечительными процедурами. Эти обстоятельства создают благоприятную среду для различного рода «злоупотреблений правом» со стороны непосредственных правоприменителей в досудебном производстве по уголовным делам.
В 2015 г. органами прокуратуры Российской Федерации выявлено 4 908 615 нарушений в досудебном производстве по уголовным делам, в 2016 г. - 5 067 850 (+3,2%), в 2017 г. - 5 156 665 (+1,8%); в 2015 г. рассмотрено 252 168 жалоб на действия (бездействия) и решения следователей и дознавателей в порядке ст. 124 УПК РФ, в 2016 г. -256 296 (+1,5%), в 2017 г. - 247 211 (-3,5%). При осуществлении надзора за исполнением законов на стадии предварительного расследования прокурорами в 2016 г. выявлено 1 289 тыс. нарушений, в 2017 г. данные показатели увеличились на 5,7% и составили 1 362 998 нарушений.
Продолжает расти количество рассмотренных судами жалоб в порядке судебного контроля в соответствии со ст. 125 УПК РФ. В 2016 г. рассмотрено 125,3 тыс. жалоб, что на 5,4% больше, чем в предыдущем 2015 г.
По-прежнему значительная часть нарушений уголовно-процессуального законодательства фиксируется в деятельности органов дознания, что подтверждается статистическими данными прокуратур ряда субъектов Российской Федерации. Эти цифры наглядно свидетельствуют об актуальности проблем реализации судебно-контрольных и надзорных полномочий в сфере уголовно-процессуальной деятельности органов дознания.
Немаловажная роль в этом контексте отводится эффективному прокурорскому надзору, ведомственному и судебному контролю, которые также должны определенным образом трансформироваться с учетом современных реалий и вновь принятых федеральных законов. При этом надлежит учитывать, что в не меньшей степени повышению качества уголовно-процессуальной деятельности органов дознания и снижению нарушений закона должен способствовать ведомственный контроль, который нацелен на текущее оперативное реагирование на любые отступления от предписаний закона при осуществлении дознания.
Особенно важна четко отлаженная система контрольно-надзорной деятельности в период адаптации органов внутренних дел к работе в условиях применения положений обновленного уголовно-процессуального законодательства. Совершенствование правоохранительной деятельности МВД России продолжается и на данном этапе реформирования, что требует разработки современных концепций модернизации всей системы органов внутренних дел в целом и отдельных ее компонентов.
В средствах массовой информации и научном сообществе активно обсуждаются идеи оптимизации деятельности органов предварительного расследования, появления новых форм досудебного производства по уголовным делам. Так, Федеральным законом от 04.03.2013 № 23-ФЗ1введена сокращенная форма дознания, федеральным законом № 440-ФЗ регламентирован статус начальника органа дознания в отдельной норме УПК РФ (ст. 40.2)2, Министерством внутренних дел РФ подготовлен
1О внесении изменений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: федер. закон № 23-ФЗ от 04 марта 2013 г. // СЗ РФ. 2013. № 9. Ст. 875.
2О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Феде рации в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя): федер. закон от 30.12.2015 № 440-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 1 (часть I). Ст. 60.
проект Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (в части введения особого порядка досудебного производства)»1.
Данные обстоятельства свидетельствуют о продолжающемся реформировании дознания, что потребует от уголовно-процессуальной науки в ближайшее время обеспечить достойное теоретическое сопровождение проводимой модернизации деятельности подразделений дознания в органах внутренних дел. Переход подразделений дознания в режим обновленного нормативного регулирования выдвигает специфические требования к обеспечению законности деятельности указанных органов предварительного расследования.
В этих условиях особо важным представляется уяснение правовой природы новых форм уголовно-процессуальной деятельности органов дознания, рисков необоснованного правоограничения при их осуществлении и определение путей оптимизации системы контрольно-надзорных полномочий в указанной сфере. Требуется комплексный анализ полномочий дознавателей, начальников органов дознания, начальников подразделений дознания сквозь призму гарантий обеспечения прав и свобод участников досудебного производства по уголовным делам, мониторинг практики применения новых законоположений в этой части, выработка предложений по совершенствованию процессуального статуса субъектов контрольно-надзорной деятельности в уголовном досудебном производстве в условиях обновленного законодательства.
Степень разработанности темы исследования.Различные аспекты прокурорского надзора и процессуального контроля при производстве предварительного расследования затрагивались в научных трудах видными учеными-процессуалистами на всех этапах развития отечественного уголовного судопроизводства. Значительный вклад в исследование контрольно-надзорных функций на досудебных стадиях уголовного судопроизводства внесли: Л.Б. Алексеева, В.М. Быков, В.П. Божьев, С.Е. Вицин, К.Ф. Гуценко, О.А. Зайцев, А.П. Кругликов, Н.И. Кулагин, В.А. Лазарева, А.М. Ларин, О.И. Цоколова, В.Я. Чеканов, A.A. Чуви-лёв, B.C. Шадрин, В.В. Шимановский, С.П. Щерба, М.Л. Якуб, H.A. Якубович и другие правоведы.
1Проект Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (в части введения особого порядка досудебного производства)» [Электронный ресурс]. URL: struc-ture1/Departamenti/Dogovorno_pravovoj_departament/Publikacii_i_vistuplenija/item/307966 8/?print=l (дата обращения: 12.10.2017).
В последние десятилетия проводилось достаточно много диссертационных и монографических исследований, посвященных вопросам теории и практики различных форм осуществления процессуального контроля на стадии предварительного расследования, в том числе при производстве дознания. В частности, указанные проблемы в той или иной степени были предметом внимания таких ученых, как В.А. Азаров, Т.А. Арепьева, М.Т. Аширбекова, Е.В. Богатова, Е.Н. Бушковская, Н.В. Вильде, А.М. Долгов, А.А. Дядченко, А.С. Есина, Е.А. Зайцева, Н.А. Колоколов, Н.В. Костерина, Н.Н. Ковтун, О.В. Мичурина, Н.Г. Муратова, И.А. Насонова, О.А. Науменко, В.В. Самсонов, Д.Ю. Сафоненко, А.С. Сбоев, В.А. Семенцов, М.М. Черняков, С.А. Табаков, И.Ю. Таричко, И.Ю. Чеботарева, М.В. Цукрук, В.А. Яблоков и др.
Вопросы прокурорского надзора в ходе производства дознания, в том числе в сокращенной форме, затрагивали в своих научных работах Ш.М. Абдул-Кадыров, К.А. Бабин, А.А. Белавин, М.Р. Бушковская, Е.Н. Галиахметов, В.М. Горлов, Е.Н. Гринюк, И.А. Дубина, М.В. Зотова, Г.Н. Королев, И.С. Курышов, С.И. Никаноров, М.М. Сеидов, Д.А. Сычев, А.Г. Тетерюк, А.А. Тушев, А.Д. Пестов, E.H. Погорелова, А.В. Чубыкин, А.Ю. Чурикова и др.
Не оспаривая безусловную значимость вышеназванных научных трудов, следует отметить, что в них в основном рассматривались отдельные аспекты осуществления надзора прокурора, ведомственного и судебного контроля за деятельностью следователя и дознавателя на досудебном этапе уголовного судопроизводства, однако комплексный подход к анализу содержания и реализации контрольно-надзорных полномочий при осуществлении предварительного расследования в форме дознания в системе органов внутренних дел не осуществлялся, что обусловливает актуальность предпринятого диссертационного исследования.
Объектом исследованиявыступают общественные отношения, возникающие и развивающиеся при осуществлении предварительного расследования в форме дознания, в рамках реализации прокурорского надзора и процессуального контроля за этой деятельностью.
Предметом исследованияявляются нормы уголовно-процессуального права, федеральных законов и ведомственных нормативных актов в части регулирования прокурорского надзора и процессуального контроля при производстве дознания в органах внутренних дел и правоприменительная практика органов дознания, прокуратуры и суда при осуществлении этой деятельности.
Цель диссертационного исследованиязаключается в разработке авторской теоретической модели оптимизации системы контрольно-6
надзорных полномочий субъектов контрольно-надзорной деятельности в ходе осуществления дознания и формулировании на ее основе комплекса законодательных новелл, направленных на совершенствование указанных видов деятельности.
Указанная цель определяет следующиезадачи диссертационного исследования:
1. Изучить существующую модель дознания как формы досудебного производства по уголовным делам, определить перспективы ее развития в условиях реформирования с учетом реализации контрольно-надзорных полномочий.
2. Проанализировать отечественный опыт становления и развития прокурорского надзора и процессуального контроля в контексте развития дознания по уголовным делам.
3. С учетом мнений, высказанных в науке уголовно-процессуального права, на основе исторического анализа разработать исходные теоретические положения, раскрывающие понятие, сущность, цели, задачи и виды контрольно-надзорной деятельности при производстве дознания.
4. Комплексно исследовать формы процессуального контроля и прокурорского надзора в ходе производства дознания, определить их соотношение.
5. Провести анализ законодательных положений, определяющих содержание полномочий прокурора при осуществлении функций надзора и процессуального руководства в ходе дознания, обобщить опыт их применения и на данной основе предложить пути совершенствования уголовно-процессуального законодательства в этой части.
6. Исследовать содержание процессуальных полномочий суда, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания с точки зрения их достаточности для обеспечения законности производства дознания по уголовным делам.
7. Разработать рекомендации по оптимизации средств ведомственного контроля в ходе дознания, осуществляемого органами внутренних дел, в условиях действия обновленного уголовно-процессуального законодательства.
Методологическую основу исследованиясоставили общий диалектический метод научного познания, позволивший рассматривать дознание как сферу реализации контрольно-надзорной деятельности с точки зрения развития дознания и контрольно-надзорных полномочий, их взаимосвязи с другими явлениями, а также общенаучные и частные
методы исследования, традиционные для изучения правовых явлений: исторический, использованный для освещения становления и развития законодательного регулирования исследуемого вида деятельности; формально-юридический, примененный для выявления велений нормативных правовых актов и для проведения классификации контрольно-надзорной деятельности и контрольно-надзорных полномочий прокурора, реализуемых в дознании; структурно-логический, при помощи которого были вычленены и исследованы основные элементы контрольно-надзорной деятельности при производстве дознания; метод анализа и синтеза для изучения позиций ученых, материалов уголовных дел и судебной практики по ключевым вопросам темы; конкретно-социологический, позволивший выявить мнение дознавателей, начальников подразделений дознания, прокуроров по вопросам совершенствования контрольно-надзорных полномочий в дознании; статистический, примененный для исследования эффективности предварительного расследования в форме дознания на основе данных судебной статистики, статистических сведений о деятельности МВД России и органов прокуратуры, касающихся проблем осуществления контрольно-надзорной деятельности в дознании.
Теоретической основой исследованияявляются научные труды в области философии, общей теории права и государства, международного права, уголовного права, прокурорского надзора и уголовного процесса, в которых рассматривались различные аспекты совершенствования дознания, в том числе в контексте проблематики реализации процессуального контроля и надзора за указанной деятельностью, вопросов обеспечения прав и законных интересов участников досудебного производства по уголовным делам, исследованных такими учеными, как Ш.М. Абдул-Кадыров, К.А. Бабин, А.А. Белавин, М.Р. Бушковская, Е.Н. Галиахметов, О.В. Гладышева, Е.Н. Гринюк, И.А. Дубина, Д. И. Ере-жипалиев, М.В. Зотова, И.С. Курышов, С.А. Никаноров, М.П. Оролба-ев, М.М. Сеидов, Д.А. Сычев, А.Г. Тетерюк, А.А. Тушев, А.Д. Пестов, E.H. Погорелова, В.Г. Ульянов, А.В. Чубыкин, А.Ю. Чурикова и др.
Нормативной основой исследованиявыступают международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, действующее уголовно-процессуальное, уголовное законодательство Российской Федерации и зарубежных стран; ведомственные нормативные правовые акты, решения Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда Российской Федерации и постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследованиясоставили результаты анкетирования дознавателей, начальников подразделений дознания, сотрудников прокуратуры из 21 региона Российской Федерации (Республики Дагестан, Республики Бурятия, Республики Коми, Забайкальского края, Волгоградской, Московской, Ростовской, Рязанской, Тульской, Челябинской, Пензенской, Нижегородской, Орловской, Сахалинской, Томской, Псковской, Кемеровской, Самарской, Калужской, Ярославской областей, г. Москвы, а также из Управления МВД России на транспорте по Дальневосточному ФО и из Управления МВД России на транспорте по Южному ФО) всего опрошено 378 респондентов (208 дознавателей, 53 начальника подразделения дознания, 117 сотрудников прокуратуры). Изучены материалы 320 уголовных дел, расследованных за 20122015 гг. органами дознания Волгоградской, Ярославской областей, г. Москвы, данные, полученные другими исследователями. Проанализированы опубликованные материалы следственной и судебной практики, судебные решения за 20112017 гг., размещенные в сети Интернет на сайтах «Росправосудие» и ГАС «Правосудие», статистические сведения Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Генеральной прокуратуры РФ, МВД России. Использовался личный опыт практической работы в должности следователя органов внутренних дел и преподавательской деятельности по подготовке следователей, оперативных сотрудников полиции в рамках преподавания учебных дисциплин «Уголовный процесс», «Прокурорский надзор», «Актуальные проблемы отдельных отраслей права».
Научная новизна исследованиязаключается в комплексном исследовании содержания и реализации органами ведомственного процессуального контроля, судом и прокурором контрольно-надзорных полномочий при производстве предварительного расследования в форме дознания на основе их исторического анализа и современного правового регулирования. Автором сформулировано понятие контрольно-надзорной деятельности при производстве дознания, проанализированы предмет и объект указанной деятельности, исследован каждый из ее элементов: судебный контроль, прокурорский надзор и ведомственный процессуальный контроль, к субъектам осуществления которого с учетом иерархичности системы ведомственного контроля причислен начальник вышестоящего подразделения дознания. Предложена авторская классификация контрольно-надзорной деятельности, исходя из содержания реализуемых полномочий соответствующих субъектов за соблюдением законности при осуществлении дознания. На основе данных разработок
представлена теоретическая модель оптимизации системы контрольно-надзорных полномочий соответствующих субъектов в сфере дознания, которая служит основой для формулирования комплекса законодательных новелл, направленных на более эффективное обеспечение законности и соблюдение прав участников уголовного процесса при производстве дознания.
Новизна результатов исследования проявляется, в частности, в следующихположениях, выносимых на защиту:
8. Контрольно-надзорная деятельность при производстве предварительного расследования в форме дознания это урегулированная нормами уголовно-процессуального права деятельность прокурора, суда, начальника вышестоящего органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, осуществляемая ими в пределах предоставленных законом полномочий с целью выявления, устранения, предупреждения нарушений законности действиями (бездействием) и решениями дознавателя, оптимизации уголовно-процессуальной деятельности дознавателя, способствующая реализации назначения уголовного судопроизводства.
9. Контрольно-надзорная деятельность в дознании представляет собойтрехуровневую систему, во главе которой находится судебный контроль. Второй уровень представлен прокурорским надзором, а первый, нижний уровень данной системы это ведомственный контроль, осуществляемый начальником вышестоящего органа дознания, начальником подразделения дознания и начальником органа дознания. Разделение на уровни обусловлено содержанием контрольно-надзорных полномочий каждого из субъектов контрольно-надзорной деятельности.
10. Контрольно-надзорная деятельность, с точки зрения содержания реализуемых полномочий соответствующих субъектов за соблюдением законности при осуществлении дознания, может быть классифицирована на три вида: проверочную, предупредительную, корректирующую деятельность.
Проверочнаяконтрольно-надзорная деятельность призвана обеспечить установление данных о наличии нарушения в уголовно-процессуальной деятельности дознавателя (а в случае осуществления прокурорского надзора и судебного контроля также и в деятельности начальника органа дознания и начальника подразделения дознания) путем проверки поступившей информации из различных источников (обращений, жалоб, протоколов следственных действий, судебных решений и т.п.), а также путем непосредственного обнаружения противо-