Теоретические и организационно-методические вопросы совершенствования правового обеспечения управления органами внутренних дел

brief description

Год:

2001

Автор научной работы:

Дралов, Василий Викторович

Ученая cтепень:

кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.11

Специальность:

Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

Количество cтраниц:

190

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Дралов, Василий Викторович

ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА I.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕОСНОВЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯОРГАНАМИВНУТРЕННИХ ДЕЛ
§ 1. Роль права в управлении органамивнутреннихдел.
§ 2. Понятие и сущностная характеристикаправовогообеспечения управления органами внутренних дел.
§ 3. Принципы правовогообеспеченияуправления органами внутренних дел.
ГЛАВА И. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯСОВЕРШЕНСТВОВАНИЯПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ
ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
§ 1.Правотворчество, правоприменение и правоохрана в сфереуправленияорганами внутренних дел.
§ 2. Правовое обеспечение статуса субъектов управления в системе органов внутренних дел.
§ 3, Правовое обеспечение управленческого процесса в органах внутренних дел.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Теоретические и организационно-методические вопросы совершенствования правового обеспечения управления органами внутренних дел"

Актуальность темы исследования. В условиях проведения радикальных реформ во всех сферах общественной жизни происходит качественное обновление законодательства.МВДРоссии активно участвует в этом процессе, создавая и совершенствуя правовую базу деятельности органов внутренних дел. В Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации правовое обеспечение деятельности подчиненных органовзакрепленокак одна из основных его функций. Приказом МВД России от 13 сентября 1999 г. № 693 утверждена Концепция совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, которая предусматривает приоритетные направления комплексного решения данной проблемы.
УказомПрезидента Российской Федерации от 8 мая 2001 г. № 528 предусмотрены конкретные меры по повышению уровня правового обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти. В ПосланииПрезидентаРоссийской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 г. говорится о насущной необходимости четкого разграниченияполномочиймежду федеральными и региональными органами власти, о дебюрократизации аппаратов управления и минимизацииадминистративноговмешательства в дела нижестоящих звеньев, об устранении противоречий в нормативно-правовой базе. Все это в полной мере относится к органам внутренних дел и подчеркивает актуальность темы исследования.
Правозакрепляетформирующиеся общественные, в том числе и управленческие, отношения, обеспечивает их развитие. Совершенствование управленческой деятельности принципиально невозможно безнадлежащегоиспользования правового регулирования и стимулирования эффективных форм управления. Вместе с тем значительная часть отношений, складывающихся в управленческой сфере, не регулируется, да и не может регулироваться правом. Управление - это творческий процесс, и право, устанавливая границы управленческой целесообразности, предоставляет возможность широкого выбора путей и методов решения возникающих проблем. От совершенства правового обеспечения управленческого механизма зависит эффективность управления; чрезмерная зарегламентированность, обилие инструкций превращаются в тормоз, помеху, приводят к негативным последствиям, так же как и отсутствие необходимых правовыхпредписаний.
Особенно актуально решение проблемы правового обеспечения управления для органов внутренних дел, обладающих функциямипринуждения, специфическими полномочиями. Управленческая деятельность здесь тесно связана с защитой прав изаконныхинтересов граждан, а жесткие формы централизованного подчинения и внутреннего распорядка - со значительнойпроцессуальнойсамостоятельностью подразделений и должностных лиц.
Правовое обеспечение управления органами внутренних дел выступает в качестве специфического многопланового правового явления, и его совершенствование невозможно без научного исследования возникающих в данной сфере проблем, выработки научных рекомендаций.
Степень научной разработанности проблемы. Понятие «правовое обеспечение» широко используется в юридической практике, однако в научной литературе его содержание до настоящего времени в значительной степени не определено. Термин «правовое обеспечение» специально не раскрывается в юридических словарях и учебных изданиях, зачастую представляется синонимом «правового регулирования». Соответственно остается не изученной и категория «правовое обеспечение управления».
Вместе с тем отдельные стороны проблемы правового обеспечения управления достаточно глубоко исследованы в юридической науке. Так, общетеоретические вопросы взаимосвязи права и социального управления рассматривались учеными: С.С.Алексеевым, К.С.Бельским, Ю.М.Козловым,
A.Е.Луневым, Ю.А.Тихомировым, Е.С.Фроловым, Р.О.Халфиной,
B.А.Юсуповым. Проблемыправотворчестваи правоприменения в сфере государственного управления проанализированы в монографиях Б.В.Дрейшева и И.Я.Дюрягина. Правовое положение органов управления исследовалось в научных трудах И.Л.Бачило и Б.М.Лазарева.
Определенные аспекты данной проблемы применительно к деятельности органов внутренних дел рассмотрены в работах В.З.Веселого, Г.Г.Зуйкова, Н.Н.Иванова, А.Г.Капорцева, В.Е.Караханова, М.М.Колодкина, В.Д.Малкова, А.Х.Миндагулова, Г.А.Туманова, Е.Ф.Яськова. Предметами диссертационных исследований выступали, правовое регулирование управленческой деятельностиУВДоблисполкома (М.И.Липатов), правовое регулирование организации и деятельности органов внутренних дел (И.Б.Киричук), правовая характеристика документов управления (А.Г.Капорцев),нормотворческийпроцесс в органах внутренних дел (Ю.Г.Арзамасов, В.О.Елеонский) и некоторые другие аспекты взаимосвязи права и управления органами внутренних дел.
Однако решение проблем правового обеспечения управления органами внутренних дел требует комплексного исследования, так как остается немало нерешенных и спорных вопросов не только по отдельным его направлениям, но и на стыках этих направлений, а также во взаимодействии всей их совокупности с внешними факторами.
Таким образом, недостаточность теоретических разработок в указанной сфере, существующиепробелыи противоречия правовой базы управления органами внутренних дел, возникающие в связи с этим У* недостатки в деятельности аппаратов управления системы МВД России определили выбор данной темы диссертационного исследования, его содержание и направленность.
Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе правового обеспечения управления органами внутренних дел и имеющих важнейшее значение для организации и функционирования системы МВД России.
Предметом исследования являются теоретические и организационно-методические вопросы совершенствования правового обеспечения управления органами внутренних дел с точки зрения его обоснованности и непротиворечивости, а также влияния на эффективность управления.
Гипотеза исследования заключается в предположении, что эффективность управления органами внутренних дел находится в зависимости от полноты и совершенства его правового обеспечения.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании сущности, структуры и содержания правового обеспечения управления органами внутренних дел, его места и роли в системе правовых и иных социальных явлений и разработке на этой основе предложений по его совершенствованию.
Исходя из поставленной цели, в диссертационном исследовании решены следующие задачи:
- систематизированы научные знания по правовым вопросам управления и уточнена роль права и правового обеспечения в управлении органами внутренних дел;
- определены признаки и уточнено понятие «правовое обеспечение управления органами внутренних дел», его место и роль в системе других правовых и управленческих категорий, раскрыта его структуру и содержание;
- уточнены основные принципы правового обеспечения управления органами внутренних дел, особенности их реализации на различных уровнях управления;
- выявлена степень соответствия правового обеспечения управления органами внутренних дел реальным потребностям системы МВД России;
- обоснованы предложения по совершенствованию правового обеспечения управления органами внутренних дел, способствующие повышению эффективности управленческой деятельности и организации их функционирования в целом.
Методологическую основу исследования образуют общенаучные методы исследования: диалектический метод, метод дедукции, системный подход и анализ. Кроме того, в работе применялись и специальные методы исследования правовых явлений: формально-юридический, разные приемытолкованияправа, разработка определений, сравнительно-правовой анализ.
Основные прикладные положения исследования базируются на действующем законодательстве Российской Федерации, правовых актах Министерства внутренних дел Российской Федерации.
В процессе исследования использовались положения теории управления в сфереправоохранительнойдеятельности, труды ведущих ученых в области теории социального управления, теории права и государства, административного права, а также работы в области истории, политологии, социологии и других наук. Особое внимание уделялось сравнительному анализу взаимосвязи права и управления.
Эмпирическую базу исследования составляют законы иподзаконныеакты, а также информационно-аналитические материалы МВД России по вопросам правового обеспечения организации и деятельности органов внутренних дел, обзоры о состоянии правовой работы в центральном аппарате МВД России и в МВД,ГУВД, УВД за 1999-2000 гг., результаты исследований, проводимых МВД России,ВНИИМВД России, кафедрой теории и социологии управления органами внутренних дел, другие документы, относящиеся к предмету исследования.
В процессе исследования проведены опросы сотрудников органов внутренних дел, анализ ведомственнойнормотворческойпрактики.
Научная новизна работы определяется прежде всего тем, что она является первым монографическим исследованием, в котором предпринята попытка комплексного анализа правового обеспечения управления, его места и роли в системе других правовых и управленческих категорий, раскрываются его структура и содержание применительно к деятельности органов внутренних дел, определяются пути совершенствования правового обеспечения управления.
Конкретное проявление научной новизны работы состоит в следующем:
- уточнена роль права в управлении органами внутренних дел, что позволило значительно расширить перечень традиционно рассматриваемых в юридической литературе функций права;
- обоснован вывод о зависимости эффективности управления органами внутренних дел от полноты и совершенства его правового обеспечения;
- определены особенности правового обеспечения управления как одного из компонентов организации функционирования органов внутренних дел;
- дано определение правового обеспечения управления, выявлено и структурировано его содержание;
- предложена авторская концепция совершенствования правового обеспечения управления органами внутренних дел;
- выявлены противоречия, присущие системе правового обеспечения управления органами внутренних дел, предложены пути их разрешения на различных уровнях управления.
Указанные и другие элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит определенный вклад в развитие теории организации правоохранительной деятельности и ее конкретного направления - правового обеспечения управления органами внутренних дел.
Результаты проведенного исследования позволяют вынести на защиту следующие научные положения.
1. Управление органами внутренних дел осуществляется на основе общих и ведомственных правовых норм, что обусловливает зависимость его эффективности от совершенства соответствующей правовой базы. Избыточность либо недостаточность, а также внутренняя несогласованность и другие реально существующие противоречия правовой основы управления негативно воздействуют на управленческий механизм, снижают авторитет и влияние субъектов управления, эффективность работы органов внутренних дел в целом.
2. Правовое обеспечение управления органами внутренних дел представляет собой комплекс юридических средств и способов деятельности, нацеленных на регулирование построения и функционирования системы управления МВД России. Оно (правовое обеспечение) включает в себя: правовую деятельность (правотворчество, правоприменение и правоохрану в сфере управления органами внутренних дел), правовые средства (юридические нормы, индивидуальные правовыепредписанияи правовые акты, наделенные на упорядочение системы управления), правовое сознание участников управленческих отношений (представления о правовых явлениях, их субъективный образ), процесс формированияправосознания(юридическое образование, приобретение правового опыта, правовое мышление).
3. Принципами правового обеспечения управления органами внутренних дел выступают основные требования к содержанию правовых норм и индивидуальных правовых предписаний, процессам правотворчества,правопримененияи правоохраны в сфере управления органами внутренних дел. Онизакрепляютцелостность системы правового обеспечения управления. К их числу относятся принципызаконности, демократизма, социальной свободы и справедливости, ответственности, объективности, научной обоснованности, системности, единства, плановости и комплексности.
4. Обоснована авторская концепция совершенствования правового обеспечения управления органами внутренних дел, которая носит комплексный характер и направлена на совершенствование:
- правотворчества, выражающегося в установлении, изменении или отмене правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере управления органами внутренних дел;
- правоприменения, заключающегося в издании на основе норм права индивидуальных правовых предписаний, упорядочивающих конкретные действия субъектов управления;
-правоохраны, решающей задачу предупреждения ипресеченияправонарушений в процессе управления;
- правового обеспечения статуса субъектов управления, включающего определение основных задач, функций и полномочий этих субъектов, системы связей между ними (по горизонтали и вертикали), а также с объектами управления;
- правового обеспечения управленческого процесса, выражающегося в установлении порядка, форм и методов организации и осуществленияправомочнымисубъектами управленческой деятельности.
5. В системе правового обеспечения управления органами внутренних дел имеется ряд противоречий и проблемных вопросов, требующих разрешения. В положениях об органах и подразделениях внутренних дел, наделенных управленческой компетенцией, отсутствует четкое разделениеправоохранительныхи управленческих функций, что затрудняет разграничение полномочий между федеральным и региональным, региональным и районным уровнями управления органами внутренних дел. Не установлен общий порядок закрепления функциональныхобязанностейсотрудников органов внутренних дел. Одни направления управленческой деятельности нормативноурегулированыизлишне детально, другие -оказались вне системы правового обеспечения.
6. Для устранения выявленных противоречий в системе правового обеспечения управления органами внутренних дел необходимо осуществление комплекса организационных и правовых мер, охватывающих подготовку и принятие правовых актов, контроль за их действенностью, анализ причин невыполнения тех или иных норм и практики применения мер ответственности, механизм обратной связи междуправотворческимии правоисполняющими субъектами, порядок внесения необходимых изменений в нормативные правовые акты. Предлагается:
- обеспечить разработку и принятие федеральных законов «Об органах внутренних дел», «О службе в органах внутренних дел»;
- внести дополнения в Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, где предусмотреть раздел «Подготовка статусных нормативных правовых актов» (положений об органах и подразделениях,должностныхинструкций);
- разработать и утвердить приказом МВД России «Правила подготовки в органах внутренних дел внутриведомственныхправоприменительныхактов»;
- принять на уровне МВД России комплексный нормативный правовой акт,закрепляющийпорядок реализации важнейших функций управления, - Инструкцию об организации управленческой деятельности в органах внутренних дел, иотменитьвсе разрозненные ведомственные правовые акты, регулирующие отдельные аспекты организации управленческой деятельности.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость работы определяется прежде всего тем, что в ней раскрывается с позиций теории управления и общей теории права сущность и содержание правового обеспечения управления органами внутренних дел. Выработанные в ходе исследования теоретические положения могут быть использованы для дальнейшего совершенствования управленческого механизма. Рекомендации, высказанные в диссертации, имеют значение для совершенствования нормативной правовой базы управления, нормотворческой практики иправоприменительнойдеятельности субъектов управления, при проведении научных исследований по данной проблематике, для улучшения профессиональной подготовки практических работников органов внутренних дел, в ходе преподавания в учебном процессе отдельных тем по курсам «Методологические основы управления в сфереправопорядка» и «Организация управления в органах внутренних дел».
Обоснованность и достоверность полученных результатов базируются на использовании научной логики, а также обширной информационной базы исследования, в том числе теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных и зарубежных ученых, анализа источников,законодательныхи иных нормативно-правовых актов и правоохранительной практики за продолжительный период, проведении конкретных социологических исследований.
Апробация результатов исследования и их внедрение. Основные выводы и предложения получили апробацию в различных формах, а именно:
- предложениях по совершенствованию правового обеспечения управления органами внутренних дел, направленных в центральный аппарат МВД России;
- сообщениях на научно-практических конференциях, семинарах, материалы которых опубликованы;
- в учебном процессе Академии управления МВД России, включая изданную лекцию «Правовое обеспечение управления органами внутренних дел»;
- научных публикациях автора;
- обсуждении основных положений диссертации в Главном правовом управлении МВД России.

bibliography

Заключение диссертациипо теме "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Дралов, Василий Викторович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное диссертационное исследование позволило прийти к определенным выводам, сформулировать ряд теоретических положений и на этой основе внести предложения и рекомендации по совершенствованию правового обеспечения управления органами внутренних дел. Изложим основные из них.
1. Право и государственное управление совпадают по своей направленности на упорядочение общественных отношений, однако они не тождественны друг другу. Право регулирует не только управление, но и многие другие общественные отношения. В свою очередь, государственное управление отнюдь не сводится к правовым формам воздействия на объект управления. Право очерчивает и организует пространство (правовое поле) конкретных систем управления, устанавливает статус их субъектов, предоставляет им инструментарий воздействия на объект и определяет условия, способы и формы его применения. Но и само право функционирует и развивается в относительно упорядоченном виде, т.е. поддается сознательному регулированию, управлению.
Каждой системе управления, в том числе системе управления органами внутренних дел, присущ комплекс функций (позитивных явлений и процессов, обеспечивающих устойчивость системы) и дисфункций (дезорганизующих явлений и процессов, направленных на разрушение системы). Право регулирует взаимодействие этих противоположных функций таким образом, чтобы обеспечить развитие системы в направлении поставленных перед ней целей.
Организуя и упорядочивая внутренние элементы и отношения системы управления органами внутренних дел, регламентируя и регулируя взаимодействие последней с внешней средой, право, наряду с другими факторами, обеспечивает структурную оптимальность и жизнеспособность системы, стимулирует ее развитие в направлении заданных целей. В этой связи в системе управления органами внутренних дел право выполняет ряд функций. К ним относятся: регулятивная, организационная, координирующая, дифференцирующая, интегрирующая, целеполагающая, стабилизирующая, стимулирующая,охранительная, коммуникативная и обеспечивающая функции права.
2. Специфической формой взаимодействия права и управления является правовое обеспечение управления органами внутренних дел, которое можно определить как комплекс юридических средств и способов деятельности, нацеленных на регулирование построения и функционирования системы управленияМВДРоссии. Его основное назначение в том, чтобы нормы права отражали реальные потребности управления, а управленческие отношения складывались в точном соответствии с юридическими нормами.
Правовое обеспечение управления органами внутренних дел включает в себя весь спектр правовых феноменов, складывающихся и функционирующих в данной сфере общественных отношений: правовую деятельность (правотворчество, правоприменение и правоохрану в сфере управления органами внутренних дел), правовые средства (юридические нормы, индивидуальные правовыепредписанияи правовые акты, нацеленные на упорядочение системы управления), правовое сознание участников управленческих отношений (представление о правовых явлениях, их субъективный образ), процесс формированияправосознания(юридическое образование, приобретение правового опыта, правовое мышление).
Правовое обеспечение управления органами внутренних дел взаимосвязано с другими сферами общественной жизни. Комплекс социальных явлений, воздействующих на право и управление, образует систему факторов развития правового обеспечения управления, формирует такие его элементы как юридическая политика, правовая культура, юридическая нравственность, правовая психология и т.д. Уровень правового обеспечения управления органами внутренних дел в целом обусловлен уровнем развития и состоянием права иправопорядкав стране, правовой зрелостью государства и общества, степенью развития правового сознания и правовой культурыграждан. Его действенность наряду с другими факторами определяется уровнем правовой подготовки участников управленческого процесса, их дисциплинированностью и ответственностью, а также устойчивыми навыками правового поведения в обычных и экстремальных ситуациях.
3. Структура правового обеспечения управления органами внутренних дел складывается из компонентов, различающихся целями и задачами, функциями и содержанием, которые по их непосредственной направленности можнокодифицироватьпо блокам: правотворчества, правоприменения иправоохраны.
Блокправотворчествавключает в себя деятельность, направленную на создание, изменение или отмену правовых норм, правовые нормы, регламентирующиенормотворческуюдеятельность, и другие правовые средства, способствующие осуществлению данной деятельности, а также специальные знания и практический опыт субъектов правотворчества.
Блокправопримененияв сфере правового обеспечения управления органами внутренних дел составляют: правовые нормы и индивидуальные предписания, регулирующие деятельность органов управления в системе органов внутренних дел;служебныедокументы, комментарии, методические рекомендации по применению правовыхпредписанийна практике; действия субъектовправоотношенийв сфере управления органами внутренних дел, посредством которого достигаются цели правового регулирования управленческой деятельности, удовлетворяются конкретныезаконныеинтересы управомоченных и обязанных лиц;правосознаниеи правовая культура субъектов управления в динамике их развития.
Блок правоохраны решает задачу защиты регулируемых общественных отношений в сфере управления органами внутренних дел от различного родапосягательствсо стороны правонарушителей; судебно-правовую защиту. В него входят:запретына совершение противоправных деяний, содержащиеся в нормативных и индивидуальных правовых актах; юридическиесанкцииза совершение указанных деяний; ответственность за невыполнение юридическихобязанностейи превышение властных полномочий; контроль зазаконностьюи обоснованностью издаваемых субъектами управления правовых актов и заключаемых ими хозяйственных договоров; деятельность по недопущению ипресечениюнарушений, по применению юридическихсанкцийк лицам, совершившим правонарушения; отстаивание в суде интересов органов внутренних дел; накопленный опыт контрольно-надзорной иправоохранительнойдеятельности.
4. Правовое обеспечение управления органами внутренних дел базируется на системе принципов, которые представляют собой основные требования к содержанию правовых норм, процессамнормотворчества, правоприменения и правоохраны в сфере управления органами внутренних дел. Реализация данных принципов позволяет обеспечить упорядочение системы управления органами внутренних дел, ее оптимальное функционирование и развитие с целью эффективного решения стоящих перед ней задач.
К принципам правового обеспечения относятся принципы:законности, демократизма, социальной свободы и справедливости, ответственности, объективности, научной обоснованности, системности, единства, плановости и комплексности.
5. Совершенствование правового обеспечения управления органами внутренних дел должно осуществляться по нескольким взаимосвязанным направлениям. В целях оптимизациисовершаемыхв процессе правового обеспечения действий целесообразно (в соответствии с его структурой) выделять совершенствование правотворчества, правоприменения и правоохраны. В процессе правотворчества совершенствуется система правовых норм в сфере управления органами внутренних дел: разрабатываются и принимаются или изменяются, отменяются нормы права как типичные правила поведения. Данная деятельность завершается принятием нормативного правового акта. Оптимизация системы норм положительно сказывается на механизмах их применения и охраны.Правоприменениезаключается в издании правоприменительных актов, содержащих индивидуально-конкретные правовые предписания, устанавливающие (закрепляющие, изменяющие, прекращающие) на основе правовых норм конкретные субъективные права иобязанностиперсонально указанных лиц. Правоохрана направлена противнарушителейустановленного порядка управления и выражается внадзореза соблюдением управляющими субъектами правовых предписаний, в создании условий их функционирования, стимулирующихправомерноеповедение и в применении юридических санкций к лицам,совершающимправонарушение. Юридическое оформление правоохранных мер осуществляется путем выработки правовых документов как индивидуального, так и нормативного содержания. Правотворчество, правоприменение иправоохранадополняют друг друга. «Нехватка» любого из этих элементов приводит к деформации правового обеспечения управления в целом, его однобокому, негармоничному развитию.
В зависимости от объекта юридического воздействия необходимо предусматривать совершенствование по направлениям правового обеспечения статуса субъектов управления и правового обеспечения управленческого процесса. Первое направление включает в себя определение субъектов управления (органов идолжностныхлиц), их организационно-правового положения, основных задач и функций, системы связей между ними (по горизонтали и вертикали), а также с объектами управления. Второе - установление порядка, форм и методов организации и осуществления данными субъектами управленческой деятельности.
6, Исследование направлений правового обеспечения управления органами внутренних дел, нормативно-правовой базы управления и практики применения управляющими субъектами норм права позволяет сделать вывод о наличии в рассматриваемой сфере ряда противоречий и проблемных вопросов.
Основное противоречие заключается в несбалансированности правотворчества, правоприменения и правоохраны в сфере управления, выступающих в качестве неразрывно взаимосвязанных динамических подсистем системы правового обеспечения.
Механизм управления регулируют около сотни нормативных актов, касающихся тех или иных сторон управленческой деятельности, и их система, по объему установленных правовых норм, сама по себе уже превратилась в трудно решаемую проблему. Кроме того, сфера управленческих отношений испытывает трудности в связи с неупорядоченностью, неконкретностью, противоречивостью и ресурсной необеспеченностью ряда правовых норм. Отдельные ведомственные акты дублируют друг друга, не соответствуют правилам юридической техники, изобилуют нормами-декларациями, попросту устарели. Следует отметить также значительную динамику изменений правовых норм в данной сфере, как по отдельным направлениям, так и в целом, что не способствует эффективному действию механизмов правоприменения и правоохраны.
Определенные проблемы вызывает отсутствие в системе МВД России общейрегламентацииправоприменения. Без нормативного урегулирования системы разделения сферправоприменительнойдеятельности между субъектами управления постоянно существует вероятность дублирования, принятия противоречивых решений, неопределенность в том, какие вопросы следует решатьединолично, а какие коллегиально, какие на оперативном совещании, а какие наколлегии(комиссии, совете). Неурегулированность данной сферы приводит к изданиюправоприменительныхактов, содержащих предписания нормативного характера,неуправомоченнымина то субъектами управления.
В ведомственной нормативной правовой базе отсутствует общее для системы МВД России требование обобязательностивыработки положений о подразделениях органов внутренних дел, что позволяет отдельным подразделениям функционировать в правовом вакууме длительные периоды времени. Нет единого подхода и к установлениюполномочийдолжностных лиц, не определено, каким правовым актом (нормативным или индивидуальным) должны закрепляться права и обязанности руководителей, не установлен общий порядок закрепления функциональных обязанностей сотрудников органов внутренних дел. Отсутствуют нормативно установленные образцы такого рода документов.
Нет единого понимания по вопросу юридического закрепления управленческих функций в статусных правовых актах. Неурегулированность функций управления делает невозможным разграничение компетенции между федеральным и региональным, региональным и районным уровнями управления органами внутренних дел, что может приводить к негативным последствиям.
Не выработан единый подход к определению целесообразности нормативного закрепления технологии управленческой деятельности. Одни направления управленческой деятельности нормативноурегулированыизлишне детально: технологические правила и методические рекомендации по выполнению функций управления возведены в правовые нормы. Другие направления оказались вне системы правового обеспечения.
7. Выявленные в ходе диссертационного исследования противоречия в сфере правового обеспечения управления органами внутренних дел обусловливают необходимость принятия комплекса мер по его совершенствованию.
Необходимо сбалансировать систему правотворчества с системами правоприменения и правоохраны. Для этого требуется осуществление соответствующих организационных и правовых мер по упорядочению процессов правоприменения и правоохраны в сфере управления органами внутренних дел, охватывающих контроль за действенностью правовых актов, исследование их целесообразности, анализ причин невыполнения тех или иных норм и практики применения мер ответственности, механизм обратной связи междуправотворческими правоисполняющим субъектами, порядок внесения необходимых изменений в нормативные правовые акты и т.д.
Наряду с необходимостью упорядочения элементов правового обеспечения управления по отношению друг к другу, существует потребность их общего приведения в соответствие с иными аспектами совершенствования управления: системой получения управленческих знаний, методическим обеспечением управления и т.д. Число правовых норм, регулирующих управленческий процесс, принятых вышестоящим субъектом управления для применения нанижестоящихуправленческих уровнях, необходимо сократить до минимума, при этом развивать систему получения руководителями специального управленческого образования и разработать исчерпывающие методические рекомендации по всем аспектам управленческой деятельности, обеспечить информирование о передовых формах и методах управления.
Система правового обеспечения управления должна быть сориентирована на выработку и четкое правовое закрепление управленческих задач. Вышестоящие уровни управления должны ставить руководителям нижестоящих уровней задачи, а способы решения этих задач последние должны определять самостоятельно на основе имеющихся знаний и опыта руководящей работы, с использованием получаемых от вышестоящих субъектов методических рекомендаций, научных разработок и примеров передового опыта. Соответственно и оценка управленческой деятельности должна осуществляться по критерию достижения тем или иным руководителем нормативнозакрепленныхцелей управления, а именно: организованности управляемой подсистемы и ее способности к выполнению функций правоохраны.
В статусных правовых актах должно найти отражение оптимальное сочетание централизации и децентрализации, соотношение управления в центре и на местах. Централизация управления требуется для маневрирования силами и средствами при чрезвычайных обстоятельствах, для создания наилучших условий работы нижестоящих звеньев, для выполнения обеспечивающих функций управления - информационной, кадровой и др., а также при определении стратегических целей и организации выполнения ключевых задач. Решение текущих (тактических и оперативных) вопросов нуждается в децентрализации.
С помощью четкого регулирования компетенции органов управления различных уровней необходимо исключитьнеобоснованноевмешательство центра в оперативную деятельность подчиненных ему звеньев, администрирование и мелочная ихопека. Последним должна предоставляться полная самостоятельность в решении текущих вопросов, независимость в тактике действий. В противном случае снижается оперативность в принятии решений, инициативность подчиненных звеньев и чувство их ответственности за достижение поставленных целей.
Требуется нормативное закрепление подчиненности управленческих функций основным (правоохранительным) функциям органа внутренних дел. Решая собственные задачи, каждое управленческое подразделение должно быть нормативно сориентировано на интересы других служб и подразделений, в особенности, выполняющих основные функции, непосредственно осуществляющих борьбу спреступностьюи охрану общественного порядка, чтобы с одной стороны не мешать им, а с другой -стимулировать в решении общих задач системы.
Необходимо установить требование об обязательности выработки положений о подразделениях органов внутренних дел. В положениях об управленческих органах и подразделениях должно быть определено не только то, что должны делать субъекты управления (задачи и функции), но и то, в какие конкретные организационные, правовые, документационные рамки будут заключены действия органа,должностноголица (нормативные и индивидуальные правовые акты, указания, распоряжения, методические рекомендации и др. документы).
На уровне МВД России необходимо выработать единый подход для всей системы органов внутренних дел по установлению полномочий должностных лиц, определить форму правового актазакрепляющегодолжностные обязанности, а также субъектов,уполномоченныхего принимать, утвердить образец такого акта.Должностнаяинструкция представляется наиболее рациональной формой закрепления прав и обязанностей как рядовых сотрудников, так и руководителей. Она должна носить нормативный характер, так какзакрепляетполномочия для должности, а не для конкретного лица. С учетом нормативности этой инструкции, ее утверждение должно являться прерогативой начальника органа внутренних дел.
В целях совершенствования правоприменительной сферы представляется целесообразным разработать и принять нормативный правовой акт, устанавливающий общие правила применения норм права субъектами управления.
Требуется устранить неравномерность в правовом закреплении функций управления, когда для упорядочения одной управленческой функции принимается инструкция, а другая - лишь обозначается, и не определено даже содержание этой функции. Порядок реализации одной управленческой функции не должен регламентироваться несколькими нормативными правовыми актами. При установлениизапретовследует помнить, что управленческие отношения настолько сложны, возможные ситуации так разнообразны, что во многих случаях правовая норма не может дать однозначного решения,закрепивопределенное поведение как правомерное, а отклонение от него - какправонарушение. Такие отклонения от нормы представляют собой элемент сложных отношений в сфереправомернойдеятельности, их характер, последствия, общественная опасность существенно отличаются отправонарушений, в «чистом» виде.
Чтобы придать перечисленным мерам юридическую силу, представляется необходимым:
- обеспечить разработку и принятие федеральных законов «Об органах внутренних дел», «О службе в органах внутренних дел»;
- внести дополнения в Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утвержденных приказом МВД России от 3 октября 1997 г. № 642, где предусмотреть раздел «Подготовка статусных нормативных правовых актов» (положений об органах и подразделениях, должностных инструкций и др.);
- разработать и утвердить приказом МВД России «Правила подготовки в органах внутренних дел внутриведомственных правоприменительных актов»;
- принять на уровне МВД России комплексный нормативный правовой акт,закрепляющийпорядок реализации функций управления, -«Инструкцию об организации управленческой деятельности в органах внутренних дел» иотменитьвсе разрозненные ведомственные правовые акты, регулирующие отдельные аспекты организации управленческой деятельности.

Список литературы диссертационного исследованиякандидат юридических наук Дралов, Василий Викторович, 2001 год

1. Официальные документы и нормативные акты
2.КонституцияРоссийской Федерации.
3. Федеральныйконституционныйзакон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ«О Правительстве Российской Федерации».
4. Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «Омилиции».
5.ПостановлениеВС РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации».
6.УказПрезидента РФ от 18 июля 1996 г. № 1039 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации».
7. УказПрезидентаРФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органовисполнительнойвласти».
8. Указ Президента РФ от 4 июня 2001 г. № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» (Структура центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации).
9. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
10. Постановление Правительства РФ от 10 марта 1999 г. № 270 «Об утверждении Федеральной целевой программы по усилению борьбы спреступностьюна 1999 2000 годы».
11. ПриказМВДРоссии от 12 августа 1992 г. № 279 «О мерах по совершенствованию выявления и внедрения передового опыта».
12. Приказ МВД России от 24 декабря 1992 г. № 471 «Об утверждении Положения об Экспертно-квалификационной комиссии МВД России».
13. Приказ МВД России от 8 февраля 1993 г. № 47 «Об утверждении Положения о Центральной экспертной комиссии МВД России по передовому опыту».
14. Приказ МВД России от 9 апреля 1993 г. № 170 «О мерах по совершенствованию деятельности дежурных частей органов внутренних дел».
15. Приказ МВД России от 9 августа 1993 г. № 375 «Об утверждении Положения о региональном совете руководителей органов внутренних дел, подразделений, учреждений и организаций системы МВД России».
16. Приказ МВД России от 14 сентября 1993 г. № 420 «О мерах по совершенствованию организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте».
17. Приказ МВД России от 25 мая 1994 г. № 174 «Об утверждении Инструкции по проведению экспериментов в органах внутренних дел и внутренних войсках».
18. Приказ МВД России от 20 сентября 1994 г. № 260 «О введении в действие Наставления по организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте».
19. Приказ МВД России от 12 января 1996 г. № 20 «О совершенствовании подготовки органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах».
20. Приказ МВД России от 20 марта 1996 г. № 145 «О концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России».
21. Приказ МВД России от 8 апреля 1996 г. № 180 «О мерах по совершенствованию организации работы министерств внутренних дел,главных управлений (управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации,УВДна транспорте и режимных объектах».
22. Приказ МВД России от 11 апреля 1996 г. № 194 «Об утверждении Положения о Внешнеэкономической комиссии МВД России».
23. Приказ МВД России от 23 июля 1996 г. № 405 «Об утверждении Положения о Центральной аттестационной комиссии МВД России».
24. Приказ МВД России от 18 октября 1996 г. № 550 «О мерах по дальнейшему совершенствованию деятельности дежурных частей органов внутренних дел и системы представления оперативной информации».
25. Приказ МВД России от 12 февраля 1997 г. № 86 «Об утверждении Временного наставления по службе штабов органов внутренних дел».
26. Приказ МВД России от 28 февраля 1997 г. № 013 «Об утверждении Временного наставления по работе оперативных штабов органов внутренних дел».
27. Приказ МВД России от 28 апреля 1997 г. № 252 «Об утверждении нормативных актов, регламентирующих вопросы инспектирования органов и учреждений внутренних дел».
28. Приказ МВД России от 4 июня 1997 г. № 337 «О мерах по совершенствованию организации изучения общественного мнения о деятельности органов внутренних дел».
29. Приказ МВД России от 21 августа 1997 г. № 517 «Об утверждении Инструкции по организационно-штатной работе в органах внутренних дел Российской Федерации».
30. Приказ МВД России от 3 октября 1997 г. № 642 «О мерах по реализациипостановленияПравительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009» (Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России).
31. Приказ МВД России от 12 января 1998 г. № 21 «Об утверждении Инструкции по осуществлению особого контроля за деятельностью МВД,ГУВД, УВД, УВДТ, иных органов внутренних дел».
32. Приказ МВД России от 30 мая 1998 г. № 330 «Об утверждении структуры центрального аппарата и подчиненных подразделений МВД России».
33. Приказ МВД России от 22 июня 1998 г. № 367 «Об утверждениидолжностныхобязанностей и прав заместителей Министра внутренних дел Российской Федерации».
34. Приказ МВД России от 28 сентября 1998 г. № 618 «Об утверждении положений об органах управления и подразделенияхГИБДДМВД России».
35. Приказ МВД России от 7 декабря 1998 г. № 797 «Об утверждении Положения о Главном информационном центре Министерства внутренних дел Российской Федерации».
36. Приказ МВД России от 18 декабря 1998 г. № 831 «Об утверждении Положения о Паспортно-визовом управлении Министерства внутренних дел Российской Федерации».
37. Приказ МВД России от 31 декабря 1998 г. № 861 «Об утверждении Положения о Центральной экспертной комиссии МВД России по режиму секретности».
38. Приказ МВД России от 19 марта 1999 г. № 207 «Об утверждении Положения о Главном управлении по борьбе с экономическимипреступлениямиМинистерства внутренних дел Российской Федерации».
39. Приказ МВД России от 6 декабря 1999 г. № 994 «Об упорядочении отдельных направлений управленческой деятельности в системе МВД России».
40. Приказ МВД России от 3 мая 2000 г. № 458 «Об объявлении регламента заседанияколлегииМВД России и совещания при Министре внутренних дел Российской Федерации»
41. Приказ МВД России от 26 мая 2000 г. № 572 «Об утверждении Положения о Центральной штатной комиссии МВД России и ее состава».
42. ПриказМинюстаРоссии от 14 июля 1999 г. № 217 «Об утвержденииРазъясненийо применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
43. Постановление Госстандарта России от 31 июля 1997 г. № 273 «О принятии Унифицированной системы организационно-распорядительной документации.ГОСТР 6.30-971».
44. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 г. (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики). Российская газета от 4 апреля 2001 г. № 66 (2678).
45. Организация правовой работы в системе МВД России. Сборник правовых актов, организационных документов и информационно-аналитических материалов. /Под рук. А.В.Земсковой. -М,: МВД России, 2000. -552 с.
46. Сборник нормативных правовых актов МВД России. /Сост. В.В.Черников. -М.:ЮРАЙТ, 2000. -704 с.
47. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».Комментарий. -М.: Юридическая литература, 1999. -480 с.2. Монографии истатьи.
48.АгееваЕ.А. Юридическая ответственность в государственном управлении. -Л.;ЛГУ, 1990. -141 с.
49. Актуальные проблемыадминистративногоправа России. Материалы конференции // Государство и право. 1999. № 5. С.80-88.
50.АлексеевС.С. Государство и право. -М.: Юридическая литература, 1996. -192 с.
51.АлексеевС.С. Право и управление в социалистическом обществе (общетеоретические вопросы). -М.: Юридическая литература, 1973. -185 с.
52.АлексеевС.С. Теория права. -М.: Изд-во БЕК, 1994. -223 с.
53.АлексеевС.С. Философия права. -М.: Норма, 1999. -330 с.
54.АрзамасовЮ.Г. Совершенствование нормотворческой деятельности органов внутренних дел. //Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. -М.: Московский институт МВД России, 1996. С. 48-50.
55.АтаманчукГ.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). -М.: Экономика, 2000. -302 с.
56.АфанасьевВ.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). -М.: Политиздат, 1973. -392 с.
57.АфанасьевВ.Г. Научно-техническая революция, управление, образование. -М.: Экономика, 1972. -224 с.
58.АфанасьевВ.Г. Общество: системность, познание и управление. -М.: Политиздат, 1981.-198 с.
59.АфанасьевB.C., Афанасьева Л.В. Государство и механизмы реализации права // Актуальные вопросы российской государственности. -М.: Академия управления МВД России. 2001. С. 34-49.
60.БайдюкИ.Ф. Теория и практика построения организационных структур управления. -М.: Знание, 1984. -64 с.
61.БайтинМ.И. Право и правовая система: вопросы соотношения // Право и политика. № 4. 2000. С. 4-14.
62.БачилоИ.Л. Административное право и управление производством. -М.: Знание, 1985. -64 с.
63.БачилоИ.Л. Функции органов управления. -М.: Юридическая литература, 1976. -200 с.
64.БельскийК.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11. С. 14-21.
65.БолотскийБ.С., Савченко С.М. Неразвязанные узлынормотворчества// Вестник МВД России. -М.: МВД России, 1992. № 4. С. 18-20.
66.БратусьС.Н. Юридическая ответственность изаконность. -М.: Юридическая литература, 1976. -215 с.
67.БукреевВ.И., Римская И.Н. Этика права: От истоков этики и права к мировоззрению. -М.: Юрайт, 1998. -336 с.
68.БутылинВ.Н., Гранат НЛ. Правовое обеспечение управления органами внутренних дел // Современное состояние и перспективы развития теории управления в сфереправопорядка// Отв. ред. В.М.Анисимков. -М.: Академия управления МВД России, 2001. С. 82-92.
69. ВарчукВ.В. Социология права. -М.: Союз, 1997. -124 с.
70.ВасиленкоИ.А. Административно-государственное управление в странах Запада:США, Великобритания, Франция, Германия. -М.: Логос, 2000. -200 с.
71.ВасильевР.Ф. Акты управления. -М.: Изд-воМГУ, 1987. -140с.
72.ВасильевР.Ф. Правовые акты органов управления. -М.: Изд-во МГУ, 1970. -108 с.
73.ВикторовБ. А. Правовые основы деятельности органов внутренних дел -М.: Юридическая литература, 1977. 159 с.
74.ВолгинБ.Н. Деловые совещания. -М.: Московский рабочий, 1981.-159 с.
75.ВопленкоН.Н. Правосознание и правовая культура. -Волгоград, 2000. 155 с.
76.ГвишианиД.М. Организация и управление. -М,: Изд-воМГТУим Баумана, 1998. -332 с.
77.ГерасимовА.П. Закономерности управления правоохранительной деятельностью органов внутренних дел. -М.: Академия МВДСССР, 1998. 108 с.
78.ГойманВ.И. Механизм обеспечения реализации закона в современных условиях // Советское государство и право, 1991. № 12. С.13-19.
79.ГорошкоИ.В. Поиск эффективных направлений деятельности социальных систем-организаций // Моделирование в управлении органами внутренних дел // Под ред. В.А.Минаева. -М.: Академия управления МВД России, 1998. С 82-92.
80.ГранатН.Л., Колесникова О.М., Тимофеев М.С.Толкованиенорм права в правоприменительной деятельности органов внутренних дел. -М.: Академия МВД СССР, 1991. -83 с.
81.ГранатН.Л., Макуев Р.Х. Профессиональная культура вправоприменительнойдеятельности органов внутренних дел. -М.: Академия МВД России, 1994. -92 с.
82.ГуревичП.С. Философия культуры. -М.: Аспект Пресс, 1995.-288 с.
83.ДейнекоО.А. Комплексная рационализация управленческого аппарата. -М.: Экономика, 1972. -207 с.
84.ДементьевВ.П. Правовой аспект оценки эффективности деятельности органов внутренних дел // Правовые вопросы управления в сфере обеспечения правопорядка. Сборник научных трудов // Отв. ред. К.И.Варламов. -М.: Академия МВД СССР, 1982. С. 112-128.
85.ДрейшевБ.В. Правотворчество в советском государственном управлении. -М.: Юридическая литература, 1977. -160 с.
86.ДрейшевБ.В. Правотворческие отношения всоветскомгосударственном управлении. -JL: ЛГУ, 1978. -173 с.
87.ДюрягинИ.Я. О понятии механизма реализации нормативных правовых актов // Механизм реализации нормативных правовых актов. Сборник научных трудов // Отв. ред. И.Я.Дюрягин. -Челябинск: Челябинский государственный университет, 1995. С. 3-16.
88.ДюрягинИ.Я. Право и управление. -М.: Юридическая литература, 1981. -168 с.
89.ЕвенкоЛ.И., Мильнер Б.З., Раппопорт B.C. Системный подход к организации управления. -М.: Экономика, 1983. -224 с.
90.ЖевакинС.Н. Ведомственные нормативные акты Российской Федерации: краткий аналитический обзор // Государство и право. 1996. №11. С. 98-104.
91.ЗахаровД.В. Особенности информационно-аналитической деятельности органов внутренних дел в современных условия