Гулягин Александр Юрьевич. Особенности правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции

brief description

Гулягин Александр Юрьевич. Особенности правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции: диссертация ... доктора Юридических наук: 12.00.11 / Гулягин Александр Юрьевич;[Место защиты: Российский университет дружбы народов].- Москва, 2016.- 441 с.
Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции
1.1. Правоохранительная деятельность и правоохранительные органы: правовая природа, понятие и основные признаки 34
1.2. Правовая характеристика и правозащитный характер сферы административной юрисдикции 54
1.3. Функции правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции в обеспечении законности 73
1.4. Приоритизация мер укрепления законности в сфере административной юрисдикции как принцип правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции
102
Глава 2. Организационные основы правоохранительной деятельности и правозащитные функции государственных органов административной юрисдикции 134
2.1. Процессуализация как основа системной взаимосвязи элементов правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции 134
2.2. Правозащитный характер и организационно-правовая регламентация административных процедур правоохранительных органов 158
2.3. Проверка актов правоохранительных органов административной юрисдикции в суде как правозащитная функция 182
2.4. Правозащитная функция прокуратуры и прокурорский надзорный процесс в системе административной юрисдикции 195
Глава 3. Государственно-правовой механизм правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции 210
3.1. Основы определения дифференциации и консолидации правоохранительной деятельности правоохранительных органов 210
3.2. Основания классификации органов административной юрисдикции 236
3.3. Обеспечение законности нормативных правовых актов административной юрисдикции как основа правоохранительной деятельности в современных условиях 255
Глава 4. Правоохранительный характер прокурорской деятельности в сфере административной юрисдикции
4.1. Правоохранительный системный характер функционирования органов прокуратуры в сфере деятельности органов административной юрисдикции 269
4.2. Правоохранительная полифункциональность органов прокуратуры как основа обеспечения законности в сфере административной юрисдикции 291
4.3. Правоохранительный характер и направленность деятельности прокурора в сфере административной юрисдикции 305
4.3.1. Надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции как отрасль надзора в системе функций прокуратуры 305
4.3.2. Особенности участия прокурора в административном процессе по привлечению к административной ответственности 316
4.4. Координация деятельности правоохранительных органов по противодействию совершению преступлений и правонарушений в сфере административной юрисдикции: проблемы и пути их решения 328
Заключение 349
Список использованной литературы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В последние годы в
Российской Федерации проводится реформирование многих сфер государственной и
общественной жизни, в том числе, исполнительной власти (государственного управления).
В этих целях Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О
мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» были определены
приоритетные направления реформирования в сфере исполнительной власти, сущность
которых сводится к следующему: ограничить вмешательство государства в
экономическую деятельность субъектов предпринимательства; исключить дублирование
функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; разделить функции
регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления
государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.
Государство обязывает все свои органы, учреждения уважать и соблюдать законные права и свободы граждан. Все органы законодательной, исполнительной и судебной власти должны принимать меры для поддержания законности и правопорядка в государстве. Строго соблюдая законы, обеспечивая реализацию своих прав гражданами, отстаивая законные государственные интересы, государственные органы тем самым косвенно участвуют в правоохранительной деятельности, иными словами, они способствуют охране права от нарушений. Для постоянной охраны права от нарушений, для выявления, пресечения и предупреждения правонарушений, применения различных санкций к правонарушителям государство создает специальные органы, для которых правоохранительная деятельность является главной. Эти органы уполномочиваются особыми законами осуществлять правоохранительную деятельность в установленной законом форме. Следовательно, можно говорить о правоохранительной деятельности в широком и узком смыслах. В широком смысле - это деятельность всех государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти), которые, обладая властными полномочиями, обеспечивают законность и правопорядок, реализацию и соблюдение прав и свобод граждан,. В узком смысле - это деятельность специально управомоченных органов государственной власти (правоохранительных органов) по охране прав и свобод от нарушений, которая осуществляется в установленной законом форме, в соответствии с законной компетенцией того или иного органа.
Правоохранительная деятельность государства актуальна при любом
государственном устройстве, поскольку правила, установленные этим государством,
будучи нормами законов, должны охраняться им в целях надлежащей регламентации
правовой жизни общества и правовых отношений в нем. Это является очевидным потому,
что государство и процессы, происходящие в нем, должны представлять собой
упорядоченную и устойчивую структуру, способную к самосохранению и развитию в
соответствии с тенденциями и закономерностями общественного развития. Только четкое
соблюдение и охрана законов, прав и свобод человека способны обеспечить качественное
развитие общества в целом и отдельных личностей, его составляющих, позволить
реализовывать творческий потенциал этого общества для достижения и обеспечения целей
такого развития. Правоохранительная деятельность при этом является неотъемлемой
частью и непременным условием обеспечения соблюдения прав и свобод человека,
восстановления их в случае нарушения, максимально возможной нейтрализации или
устранения негативных последствий, возникающих в результате нарушений
законодательства.
Данное направление деятельности государства следует оценивать не только с точки зрения противодействия преступности, но в целом и охраны иных правоотношений, прямо
не соотносящихся с уголовно-правовыми запретами, подлежащих воздействию
государственного контроля и надзора. В правовом государстве практически все стороны
жизни так или иначе регулируются правовыми нормами, в связи с этим правовое
пространство должно быть оптимально структурировано и надлежаще обеспечено
правоохранительными органами. В первую очередь к элементам указанной структуры
относятся сферы уголовно-правовых, административно-правовых, гражданско-правовых и
иных отношений. При этом административно-правовая составляющая занимает в этих
регулируемых процессах особое место, поскольку к сфере административной юрисдикции
относятся не только правомочия государственных органов по привлечению виновных к
административной ответственности за совершение административных правонарушений,
но и компетенция по осуществлению управленческих процессов, реализуемых путем
нормативного регулирования и административно-юрисдикционной деятельности
государства, осуществляемой через свои органы посредством контроля и надзора.
Вместе с тем деятельность органов административной юрисдикции далеко не везде отвечает предъявляемым требованиям. Статистика свидетельствует, что ежегодно выявляется значительное количество административных правонарушений, нарушений в деяниях государственных и муниципальных служащих, случаев несоответствия федеральному законодательству принимаемых нормативных правовых актов и т. д. Анализ состояния законности в сфере административной юрисдикции говорит о значительности правонарушений в ней, что подчеркивает важность и актуальность темы. Так, в 2008 г. было выявлено 70 952,7 тыс. административных правонарушений, в 2009 г. — 73 226,5 тыс., в 2010 г. — 69 120,1 тыс., в 2011 г. — 64 965,5 тыс., в 2012 г. — 67 273,7 тыс., в 2013 г. -73 701,8 тыс.1, в 2014 г. – 76 577,6 тыс2.
Это свидетельствует об относительной устойчивости административной
правонарушаемости в Российской Федерации. При этом структура административных правонарушений достаточно разнообразна. Нарушаются права и свободы человека и гражданина, общественная нравственность, право человека на санитарное благополучие, а также экологические, экономические и многие другие права человека, общества и государства.
В системе государственного управления, включая и сферу административной юрисдикции, уровень законности наиболее четко определяется через оценку законности деятельности должностных лиц. Если последние допускают нарушения закона, то это существенно влияет на состояние законности в целом в сфере административной юрисдикции. В 2011 г. в суды Российской Федерации поступила 135 621 жалоба на действия государственных и муниципальных служащих, в том числе осуществляющих свою деятельность в сфере административной юрисдикции, из которых 62 993 признаны обоснованными, а действия должностных лиц незаконными. В свою очередь, в 2012 г. таких жалоб поступило 117 515, удовлетворено было 39 156, а в 2013 г. — 122 050, обоснованными признаны 44 1843, в 2014 поступило 116 905 жалоб, удовлетворено – 35 4654.
По информации Судебного департамента при Верховном Суде Российской
1. Научное обеспечение деятельности органов прокуратуры в 2012 году : сб. науч. докл. / под общ. ред. О. С. Капинус ; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2013. С. 125.
2. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2014 год: информационно-аналитическая записка/под общ. ред. ректора Академии ГП РФ Капинус О.С.-М.: Акад. Ген. Прокуратуры РФ, 2015, с. 32
3 Судебная статистика на официальном сайте Верховного Суда Российской Федерации. URL:
4 Судебная статистика на официальном сайте Верховного Суда Российской Федерации. URL:
Федерации, в 2011 г. в суды поступило 5103 заявления о признании противоречащими
федеральному законодательству нормативных правовых актов, признаны
противоречащими законам 24585. В 2012 г. поступило 3742 заявления, удовлетворено — 2461. В 2013 г. поступило 3453 заявления, признаны обоснованными 1648 6 , в 2014 поступило 3244, обосновано - 14107. Кроме того, актуализируют поставленный вопрос и данные органов прокуратуры РФ по осуществлению надзора за законностью нормативных правовых актов, в том числе имеющих отношение к сфере административной юрисдикции. В 2007 г. по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования в соответствие с федеральным законодательством в стране приведено 115 914 муниципальных и 2466 региональных нормативных актов, в 2008 г. прокурорами выявлено в ходе проверок 407 270 незаконных правовых актов, в 2009 г. их выявлено уже 433 877, а в 2010 г. — 395 686. В 2011 г. признаны незаконными 408 162 нормативных правовых акта, в 2012 в. — 426 605, а в 2013 г. — 408 5158, в 2014 – 415 9189.
Приведенные данные свидетельствуют о значительной правонарушаемости в сфере административной юрисдикции и актуализируют вопрос о необходимости системного исследования состояния, структуры и тенденций развития как самих правоохранительных органов, осуществляющих деятельность в рассматриваемой сфере, так и состояния законности в их деятельности, степень влияния правоохранительных органов административной юрисдикции на процесс укрепления законности в стране. Следует учитывать, что указанные административные правонарушения, нарушения требований закона в деятельности должностных лиц органов административной юрисдикции, а также несовершенство нормативных правовых актов можно рассматривать как фактор предпосылки преступного поведения, предупреждение которого является важным направлением профилактики преступности. В связи с этим представляется необходимым сформировать эффективную систему государственного правоохранительного воздействия на вышеуказанные правоотношения.
При этом важным условием является наличие четкой и понятной регламентации
правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции, поскольку на
сегодняшний день количество нормативных установлений, регулирующих
рассматриваемую сферу, настолько велико, что этот объем становится
неудобоприменяемым и требующим дополнительной систематизации. С учетом вышеизложенного необходимость комплексного исследования порядка осуществления правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции представляется актуальной как в практическом, так и в теоретическом плане.
Степень научной разработанности проблемы. Основы правоохранительной деятельности являлись предметом исследования многих ученых.
Авторы исследований рассматривали широкий круг вопросов, характеризующих разные стороны правоохранительной деятельности, вопросы характеристики сущности правоохранительных функций, полномочий реализующих их органов, правовой природы используемых при этом средств и процедур их деятельности. Однако предметом их
5 Обзор судебной статистики о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2007–
2012 гг. URL:
6 Судебная статистика на официальном сайте Верховного Суда Российской Федерации URL:
7 Судебная статистика на официальном сайте Верховного Суда Российской Федерации URL:
8 Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за
2009–2013 гг. URL:
9 Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за
2014 г. URL:
исследований не была правоохранительная деятельность органов административной юрисдикции.
Различные аспекты правового регулирования правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции исследовались в работах: А. Б. Агапова, Ю. С. Адушкина, С. Б. Аникина, В. П. Антоновой, A. M. Арбузкина, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, В. М. Безденежных, К. С. Бельского, М. М. Богуславского, С. Н. Бочарова, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, А. А. Демина, В. В. Денисенко, Е. В. Додина, А. С. Дугенца,
A. Б. Зеленцова, И. И. Евтихиева, Л. А. Калининой, И. Ш. Килясханова, Л. В. Коваля, Б. П.
Кондрашова, А. П. Коренева, М. В. Костенникова, Г. А. Кузьмичевой, Б. М. Лазарева, С.
П. Ломтева, Е. Г. Лукьяновой, А. Е. Лунева, И. В. Максимова, М. Я. Масленникова, A. A.
Михайлова, Н. П. Мышляева, Е. С. Павловой, Г. И. Петрова, Л. Л. Попова, В. И. Радченко,
B. П. Ревина, Э. Н. Ренова, Б. В. Россинского, A. A. Рубанова, Н. Г. Салищевой, В. Е.
Севрюгина, Ю. П. Соловья, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, Л. В.
Тихомировой, С. Д. Хазанова, Н. Ю. Хаманевой, М. А. Шарикова, А. П. Шергина, В. В.
Черникова, В. С. Чернявского, А. Ю. Якимова, В. Ф. Яковлева и других ученых и
специалистов в области административно-юрисдикционной деятельности. Однако в их
трудах правоохранительная деятельность органов административной юрисдикции
исследуется не комплексно и без охвата всех ее сторон и правоотношений.
Отдельным вопросам, связанным с правоохранительной деятельностью в сфере административной юрисдикции, посвящены диссертационные исследования: А. А. Петрухина «Судебно-административная юрисдикция», 2005 г.; М. О. Ксенофонтова «Административная юрисдикция в налоговой сфере», 2005 г.; О. А. Лакаева «Коллегиальные органы административной юрисдикции, создаваемые в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации» 2008 г. и других; на соискание ученой степени доктора юридических наук — А. Ю. Якимова «Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации», 1996 г.; К. И. Амирбекова «Правообеспечительная юридическая деятельность: проблемы теории и практики», 2005 г.; С. Л. Дегтярева «Реализация судебной власти в гражданском судопроизводстве», 2008 г.; В. В. Головко «Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел в области дорожного движения», 2009 г.; Е. В. Хахалевой «Контроль судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц», 2011 г.; О. В. Гречкиной «Административная юрисдикция таможенных органов Российской Федерации: теоретико-прикладное исследование», 2011 г.
В указанных и других работах рассмотрены вопросы правового положения субъекта
административной юрисдикции, места суда в системе субъектов административной
юрисдикции, правового режима издания нормативных административных актов и
особенностей судебного нормоконтроля, системы административной юрисдикции
таможенных органов России, основ административно-юрисдикционной деятельности
органов внутренних дел, правового регулирования административной юрисдикции в
налоговой сфере и осуществления административной юрисдикции налоговыми органами
Российской Федерации, организации деятельности коллегиальных органов
административной юрисдикции в субъектах Российской Федерации, особенностей
правообеспечительной юридической деятельности органов административной
юрисдикции исполнительной власти, прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции, механизмов реализации общих положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в деятельности органов административной юрисдикции.
Вместе с тем данные вопросы были рассмотрены, как правило, по отдельности, целостной характеристики закономерностей формирования органов административной юрисдикции, их статуса в системе правоохранительных органов, прямых и обратных
связей с органами уголовной юрисдикции, анализа факторов, детерминирующих тенденции их развития, и других сторон этой комплексной проблемы на системной основе в обозначенных темой исследования аспектах не проводилось. Это обстоятельство сдерживает процесс исследования названной проблемы в целях выработки современной концепции правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции, использования ее положений для обоснования и развития единой правоохранительной системы. Предполагается посредством данного диссертационного исследования восполнить этот существенный пробел в теории правоохранительной и прокурорской деятельности.
Объектом исследования являются совокупность общественных правоотношений, складывающихся в сфере административной юрисдикции в процессе осуществления государственными органами правоохранительной деятельности.
Предметом исследования в свою очередь являются функциональные особенности правоохранительной деятельности уполномоченных правоохранительных органов, а также процессуальная деятельность прокуратуры в сфере административной юрисдикции.
Целью диссертационного исследования является выработка единого научного подхода к пониманию и реализации административной юрисдикции правоохранительными органами посредством теоретического анализа действующего российского законодательства, существующих научных представлений и взглядов о сущности правоохранительной деятельности структур государства в сфере административной юрисдикции, а также практики их деятельности в современных условиях.
Цель исследования предопределила постановку и решение следующих задач:
- определить содержание понятий «правоохранительная деятельность» и
«правоохранительные органы»;
- дать правовую характеристику содержания понятия «правоохранительный орган
административной юрисдикции» и его статуса в системе правоохранительных механизмов
государства;
проанализировать структуру и содержание правоохранительной деятельности государственных органов в сфере административной юрисдикции;
исследовать правовые основы классификации государственных органов как органов правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции;
рассмотреть правовые и организационные основания системного характера правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции;
определить правовые и организационные основы, закономерности и тенденции формирования системы правоохранительных органов России в сфере административной юрисдикции, выявить специфику организационной структуры правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции;
проанализировать основания и особенности развития правового регулирования правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции;
- дать статусную характеристику органов прокуратуры в сфере деятельности
органов административной юрисдикции;
- проанализировать условия и тенденции правового воздействия на
правоохранительные органы административной юрисдикции, надзорной и иной
координирующей деятельности прокуратуры по обеспечению законности;
- внести предложения по изменению и дополнению действующего законодательства
Российской Федерации о прокуратуре.
Теоретической основой исследования послужили концепции, подходы и идеи, содержащиеся в трудах российских и зарубежных ученых в области уголовного, административного, гражданского и иных отраслей права, материалы практической деятельности правоохранительных органов в сфере административной юрисдикции,
материалы прокурорско-надзорной практики, а также теоретические и практические разработки, связанные с проблемами деятельности правоохранительных органов в сфере административной юрисдикции.
Методологическая основа работы. При проведении диссертационного
исследования были использованы свойственные науке принципы, методы и приемы. Основными методологическими принципами исследования явились объективность и всесторонность. Выявленные актуальные вопросы и проблемы теоретического и практического характера исследовались как в плоскости объективной реальности, так и с учетом субъективных взглядов отечественных ученых и собственных позиций диссертанта.
Методологическую основу исследования составляют материалистическая
диалектика, общенаучные методы познания, к которым относятся анализ, синтез, индукция, дедукция, а также частнонаучные методы познания социально-правовых явлений при исследовании организации и осуществления правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции.
В целях обеспечения полноты и достоверности работы используются такие специальные методы познания, как философско-диалектический, исторический, формально-логический, системный, нормативно-доктринальный, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, статистический, конкретно-социологический и другие.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации,
международные нормы и стандарты деятельности правоохранительных органов в сфере
административной юрисдикции, административное, административно-процессуальное,
уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское и гражданско-процессуальное
законодательство Российской Федерации, а также другие нормативные правовые акты
Российской Федерации, регулирующие сферу административно-юрисдикционной
деятельности правоохранительных органов.
Эмпирической основой исследования служит значительное количество
статистических данных за 2004–2014 гг. и первое полугодие 2015 г., включающих в себя
количественные и качественные показатели работы правоохранительных органов в сфере
административной юрисдикции, органов государственной власти и органов местного
самоуправления по рассматриваемому направлению деятельности, а также деятельность судов
и прокуратуры по контролю и надзору за соблюдением законности в сфере административной
юрисдикции. В диссертации использованы судебные акты, акты правоохранительных
органов административной юрисдикции, правовые акты методического характера, обзоры
и обобщения правоприменительной деятельности субъектов административной
юрисдикции, органов контроля и надзора за ними.
Диссертантом были проведены комплексный анализ законодательных и иных
нормативных правовых актов, определяющих статус различных органов исполнительной
власти в сфере административной юрисдикции, процедуры и иные механизмы их
правоохранительной деятельности; мониторинговое изучение информации на
официальных сайтах федеральных служб и иных органов административной юрисдикции,
данных ведомственной статистики этих структур (инспекций и других контрольно-
надзорных органов) о состоянии законности в контролируемых ими сферах правовых
отношений, о проведенных проверках; ежегодных докладов прокуроров субъектов
Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в регионах и их оценки
(самооценки) проделанной работы в части осуществления прокурорского надзора и
координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями,
выявлению и устранению обстоятельств, способствующих их совершению,
преимущественно административных правонарушений. Автором проведен опрос должностных лиц прокуратуры и контролирующих органов в сфере административной
юрисдикции по вопросам, относящимся к предмету данного исследования, по специально разработанной программе. В результате этого эмпирическая база диссертационного исследования представлена результатами анкетирования 1330 сотрудников различных органов более 30 регионов страны, из которых 784 работника прокуратуры; 546 сотрудников контрольных органов.
При проведении диссертационного исследования был использован личный опыт работы автора в должностях органов прокуратуры от заместителя прокурора района до прокурора субъекта России.
Научная новизна исследования заключается в выявлении и системном обобщении
закономерностей и тенденций реформирования системы правоохраны в Российской
Федерации. С позиций современного научного правового опыта и реальной практики
правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции в диссертации
обосновывается диктуемое принципом правового государства видение институтов
правоохранительной, контрольной и надзорной деятельности, адекватное современному
этапу развития отечественной государственности. В связи с этим предлагается
обусловленная конститутивными принципами государственного строительства России
теоретическая концепция организации системы государственных органов по реализации
правоохранительной функции государства; сконструирована трактовка
правоохранительной деятельности как доктринальной основы деятельности
соответствующих органов; осуществлена разработка оснований, тенденций и
закономерностей дифференциации правоохранительной деятельности по
актуализирующимся сферам правовых отношений, их взаимосвязи и взаимной обусловленности; разработаны конкретные предложения по повышению эффективности функционирования системы и оптимизации деятельности субъектов административной юрисдикции путем ее регламентации, а также через создание эффективной системы контроля и надзора.
В данном контексте автором, на основе полученных в ходе исследования результатов сформулированы и теоретически обоснованы предложения, направленные на совершенствование организационной структуры правоохранительный органов и законодательства, регламентирующего их деятельность по обеспечению исполнения законодательства, повышению роли прокуратуры в этом процессе. Разработаны взаимосвязанные и взаимообусловленные подходы к выявлению содержательной характеристики значимых для предлагаемой концепции правоохранительной деятельности явлений и их понятий. Научная новизна диссертационного исследования нашла отражение в положениях, выносимых на защиту, содержащих все элементы предлагаемой диссертантом концепции правоохранительной деятельности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Формирование системы правоохраны – конституционно обусловленный процесс.
Ключевое значение в авторской концепции правоохранительной деятельности имеет
понимание ее содержания как системного единства уполномоченных органов,
конституционно-правовых оснований их деятельности, объектов воздействия,
возникающих в данном процессе правоотношений в различных сферах публичной жизни и
пр. С учетом этого под правоохранительной деятельностью следует понимать основанную
на законе деятельность государства, осуществляемую через уполномоченные им
несудебные государственные органы, наделенные полномочиями применения
принудительных мер воздействия в отношении субъектов права, не состоящих в отношениях подчинения, направленную на выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и исследование правонарушений в публично-правовой сфере и привлечение к ответственности виновных лиц, их совершивших, в установленном законом порядке. При этом критерием отделения правоохранительной от иной правовой деятельности
государства является её властная юридическая природа, обусловленная невозможностью человека и гражданина, а также различных организаций только самостоятельными действиями, без обращения к другим юрисдикционным органам (например к суду) повлиять на результат восстановления своих прав. Следовательно, в таких условиях властное вмешательство уполномоченного несудебного государственного органа неизбежно, и только это властное вмешательство обеспечивает восстановление законных прав физических и юридических лиц. Правоохранительная деятельность государства, ее направления и формы реализации самым непосредственным образом оказывают влияние на формирование режима законности и правопорядка. Эти явления, находясь в системной взаимосвязи, взаимозависимы, дополняют, развивают и корректируют друг друга.
2. Частью формулируемой диссертантом концепции является понимание
административной юрисдикции как сегмента правоохранительной деятельности. В рамках
обосновываемой концепции правоохраны административная юрисдикция толкуется как
юридическая деятельность, осуществляемая уполномоченными несудебными публично-
властными органами по применению принудительных мер воздействия в отношении не
состоящих в их подчинении субъектов права, в целях выявления, предупреждения,
пресечения, раскрытия и исследования общественно вредных деяний, привлечения к
административной и иной ответственности лиц, совершивших эти деяния, с учетом того,
что часто в этих случаях приходится обращаться в суд.
3. Два предложенных подхода синтезируются автором в интерпретации категории
"правоохранительная деятельность в сфере административной юрисдикции" которую
предлагается определять как основанную на законе деятельность государства,
осуществляемую через уполномоченные им несудебные государственные органы,
наделенные полномочиями применения принудительных мер воздействия в отношении
субъектов права, не состоящих в подчинении, направленную на выявление,
предупреждение, пресечение, раскрытие и исследование правонарушений в публично-
правовой сфере, а также на привлечение к административной и инициирование
привлечения (выявление признаков преступления) к уголовной ответственности лиц, их
совершивших, в установленном законом порядке. Правоохранительная сущность
деятельности этих органов в сфере административной юрисдикции заключается в
выявлении и определении в правонарушении в рамках административно-юрисдикционных
процедур признаков преступления, обусловливающих начало процедур в сфере уголовно-
юрисдикционного производства.
4. Для определения понятия правоохранительного органа административной юрисдикции предлагается в качестве оснований отнесения к таковому органу применять функциональные и компетенционные признаки органа власти. Диссертант к ним относит: наличие у органа властных полномочий по контролю и надзору, проведению проверки и расследования, властному реагированию на выявленные нарушения закона, а также полномочий по применению правовых ограничительных мер до принятия окончательного решения и обеспечения его исполнения, результатом которых является привлечение виновных к административной и инициирование привлечения к уголовной ответственности.
5. По характеру выполняемой юрисдикционной компетенции диссертантом предлагается классифицировать государственные органы Российской Федерации, осуществляющие правоохранительную деятельность, на четыре основные группы:
во-первых, органы, осуществляющие правоохранительную деятельность
исключительно в сфере уголовной юрисдикции (например, следственные органы Следственного комитета Российской Федерации);
во-вторых, органы, осуществляющие правоохранительную деятельность в сфере административной юрисдикции, наделенные контрольными и надзорными полномочиями
в данной сфере и определяющие параметры выхода процедур из сферы административной юрисдикции и перехода в сферу уголовной, тем самым инициирующие производство в сфере уголовной юрисдикции по правонарушениям, относящимся к предмету своей деятельности (например, органы ФНС, ФАС и т. п.);
в-третьих, органы, осуществляющие правоохранительную деятельность и в сфере административной, и в сфере уголовной юрисдикции, которые для выполнения своих задач наделены государством одновременно и контрольно-надзорными функциями в сфере административной юрисдикции, и функциями проведения оперативно-розыскных мероприятий, дознания и предварительного следствия в сфере уголовной юрисдикции, — органы смешанной юрисдикции (например, органы полиции, ФСБ);
в-четвертых, органы, осуществляющие правоохранительную деятельность в сферах административной и уголовной юрисдикции и одновременно выполняющие функции несудебного и вневедомственного (внешнего) надзора за исполнением законов всеми государственными органами, осуществляющими правоохранительную деятельность во всех трех перечисленных сферах юрисдикций, — органы универсально-компенсаторной юрисдикции (например, органы прокуратуры).
6. По мнению автора, в состав Административно-процессуального кодекса
Российской Федерации должны войти нормы, регулирующие административные
процедуры. Объективную потребность ускоренной кодификации административно-
процессуального законодательства обусловливает наличие в системе административной
юрисдикции множества источников правовой регламентации административных
процедур, которые обладают, во-первых, единой правовой формой, выражающей, по
существу, единую систему административно-юрисдикционного процесса, состоящего из
регламентации порядка возбуждения административного производства, сбора материалов
о факте правонарушения и доказывания, оценки достаточности и реализации собранных
материалов, принятия решения, досудебного порядка принятия мер воздействия к
правонарушителям, обжалования принятых решений и проведенных действий; во-вторых,
иерархичностью принимаемых в административно-юрисдикционном процессе
юридических актов; в-третьих, единым, по существу, предметом непосредственного
регулирования каждым из этих источников.
7. С учетом особой роли прокуратуры в системе государственных
правоохранительных органов, диссертант формулирует и обосновывает ряд новых
положений, развивающих статус и функциональное предназначение органов прокуратуры
в реализации государственных задач в сфере административной юрисдикции:
7.1. На основании анализа характеристик прокурорской деятельности в области
административно-правовой юрисдикции, в целом совпадающих с основными
характеристиками юридического процесса, а также учитывая, что в ее основе лежит
защита прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства,
прокурорский надзор своему существу включает в себя прокурорско-надзорный процесс и
совокупность всех функциональных элементов деятельности Прокуратуры в рамках
издания актов прокурорского надзора. Данный процесс имеет свою предметную
универсальность и носит наднадзорный (надконтрольный) характер, что отличает его от
юридического процесса, осуществляемого иными судебными и несудебными органами
административной юрисдикции.
7.2. Статусная характерист