Єременко Юрій Анатолійович Правові та організаційні основи спеціалізації органів прокуратури в Україні : Еременко Юрий Анатольевич Правовые и организационные основы специализации органов прокуратуры в Украине

brief description

Єременко Юрій Анатолійович, аспірант кафедри право­суддя Київського національного університету імені Тараса Шевченка: «Правові та організаційні основи спеціалізації органів прокуратури в Україні» (12.00.10 - судоустрій; прокуратура та адвокатура). Спецрада Д 26.001.05 у Київ­ському національному університеті імені Тараса Шевченка

Київський національний університет імені Тараса Шевченка
Міністерство освіти і науки України
Київський національний університет імені Тараса Шевченка
Міністерство освіти і науки України
Кваліфікаційна наукова праця
на правах рукопису
ЄРЕМЕНКО ЮРІЙ АНАТОЛІЙОВИЧ
УДК 343.163
ДИСЕРТАЦІЯ
ПРАВОВІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНІ ОСНОВИ СПЕЦІАЛІЗАЦІЇ ОРГАНІВ
ПРОКУРАТУРИ В УКРАЇНІ
12.00.10 – судоустрій; прокуратура та адвокатура
Подається на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей,
результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело
______________ Єременко Ю.А.
Науковий керівник:
Прилуцький Сергій Валентинович
доктор юридичних наук, доцент
Київ – 2019

ЗМІСТ
Перелік умовних позначень…………………………....…………………………..15
Вступ…………………………………………….……………………………..…..….17
РОЗДІЛ 1 ОРГАНІЗАЦІЙНА ТА ПРАВОВА ПРИРОДА СПЕЦІАЛІЗАЦІЇ
ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ ………………………………………………………..27
1.1. Поняття спеціалізації у сфері суспільних відносин……………………………27
1.2. Поняття спеціалізації органів прокуратури ……………………………………40
1.3. Причини та підстави спеціалізації органів прокуратури……………………...59
1.4. Види та ознаки спеціалізації органів прокуратури…………………………….78
Висновки до Розділу 1 ………………………………………………...…...………...91
РОЗДІЛ 2 ІСТОРІЯ СПЕЦІАЛІЗАЦІЇ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ
УКРАЇНИ………..........................................................................................................94
2.1. Зародження спеціалізованих органів прокуратури на території України .…..94
2.2. Спеціалізовані органи прокуратури у період з 1917 року до завершення Другої
світової війни ………………………………………….……………………………101
2.3. Історія та правовий статус спеціалізованих органів прокуратури в Україні після
Другої світової війни по сьогодення…………………………..………………..…112
Висновки до Розділу 2 ……………………………………..………….………..….147
РОЗДІЛ 3 ОРГАНІЗАЦІЙНИЙ ТА ПРАВОВИЙ СТАТУС СУЧАСНИХ
СПЕЦІАЛІЗОВАНИХ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ ……………………….…150
3.1. Спеціалізація органів прокуратури в зарубіжних країнах: порівняльно-правовий
аспект ………………..................................................................................................150
3.2. Організаційний та правовий статус Спеціалізованої антикорупційної
прокуратури………………………………………………………………………....179
14
3.3 Організаційний та правовий статус органів військової прокуратури ..……..196
Висновки до Розділу 3…………………………………………….………...….....217
ВИСНОВКИ ……………..……………………………………………………….219
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ...………………………………..…..233
ДОДАТКИ………………………………………………………………………....263

bibliography

ВИСНОВКИ
Історія спеціалізації органів прокуратури на теренах нашої землі є дзеркалом
історичних процесів які відбувалися в Україні. Так само, сучасна спеціалізація
органів прокуратури - є відображенням потреб нашого сьогодення. Питання захисту
правопорядку завжди будуть на порядку денному будь-якого суспільства.
Притягнення винних осіб до відповідальності, здійснення публічного
обвинувачення, захист інтересів держави та громадянина, нагляд за дотриманням
законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання,
досудове слідство, нагляд за виконанням судових рішень, потребують і надалі
матимуть потребу в існуванні такого органу як прокуратура. У житті людини та у
житті держави існують обставини, коли загальний, діючий зазвичай підхід не дає
можливості ефективно вирішувати проблему. У такому випадку ми починаємо
концентрувати нашу силу, знання та час на визначеному об'єкті нашої уваги і, у
необхідній мірі підготувавшись, вирішуємо проблему. Проявом такої концентрації
зусиль у державному вимірі є спеціалізації органів прокуратури, яка протягом
історії мала різний правовий статус, не завжди була єдиною системою,
характеризувалась різноманітними ознаками.
На базі дисертаційного дослідження, виконано завдання по формуванню
висновків, пропозицій та наукових прогнозів стосовно організаційного та правового
статусу спеціалізованих органів прокуратури, а саме:
1. Застосування знань економічних наук і теорії управління
(менеджменту) про спеціалізацію, дало можливість обґрунтувати, що спеціалізація
– це явище яке у спільній мірі характерне для прокуратури, судової системи,
правоохоронних органів, а також для організацій іншого типу, які не є складовою
системи державних органів. Це підприємства установи, організації, діяльність яких
може як бути, так і не бути спрямована на отримання прибутку.
Дослідження поділу праці та пошуки нових підходів стосовно його реалізації
дуже активно здійснювалися для виробничої сфери. Спеціалізація, зазвичай, прямим
чином пов’язана із продуктивністю і ефективністю визначеної діяльності. Вона
221
відіграла ключову роль у розвитку суспільства та економіки. Позитивним чином
вплинувши на ефективність та продуктивність економіки, доказом чого стало те, що
у світі на територіях з найактивнішими економічними процесами, та з найвищим
економічним розвитком – спеціалізація є найширшою у всіх галузях діяльності.
Разом з цим, виникло питання про межі спеціалізації. Враховуючи те, що
закономірності впливу спеціалізації на діяльність суб’єктів, які здійснюють
діяльність прибуткового та неприбуткового характеру є спільними, стосовно її
впливу на ефективність та продуктивність діяльності прокуратури нами зроблено
висновок: 1) спеціалізація праці має значний вплив на її продуктивність; 2)
вплив спеціалізації на продуктивність праці проявляється у зростанні
продуктивності праці, або ж її спаді; 3) існує рівень спеціалізації, який надає
найбільшу користь продуктивності праці – найефективніший; 4) введення
спеціалізації від початкового етапу до рівня найбільш корисного здійснює
значний позитивний вплив на продуктивність праці; 5) надмірна спеціалізація
несе відвертий негативний вплив на продуктивність праці.
Сьогодні в українському законодавстві поняття “спеціалізація” є широкозастосовуваним, однак окремого визначення, яке б розкрило його зміст у належній
мірі немає.
Згідно до загальнонаукового бачення, загальний зміст поняття
“спеціалізація” можна визначити як – концентрація повноважень, знань,
діяльності, на визначеному напрямку застосування.
2. Для розкриття поняття “спеціалізований орган прокуратури” необхідно було
проаналізувати зміст ряду інших понять. Розуміючи те, що поняття “державний
орган” є родовим для інших, таких як: “орган прокуратури” та “спеціалізований
орган прокуратури”, наводимо такі риси органу держави:
- це група осіб або одна особа, які наділені компетенцією реалізувати функції і
завдання держави згідно публічних інтересів.
- наділення повноваженнями державно-владного характеру.
222
- організація та діяльність відповідно до законодавства, юридичне закріплення
структури, територіальних меж діяльності, визначення органу як складової одиниці
державного апарату та ролі у ньому.
- формування прямим чином – суспільством, або державою в особі її органів;
визнання суспільством легітимності органу.
На основі цих ознак надамо таке визначення органу держави: легітимна,
сформована суспільством або державою, відповідно до норм права одиниця
державного апарату, наділена державно-владними повноваженнями
здійснювати функції і завдання держави згідно публічних інтересів.
Загалом розуміння органу прокуратури слідує в двох напрямках: 1)
прокуратура як система органів або інститут, що виконує відповідні функції.
Визначення прокуратури, як системи органів є поширеним у літературі; 2) одиниця
системи прокуратури (територіальний або спеціалізований орган), що виконує
визначені законом функції. Саме другий напрямок був важливий для нашого
дослідження. Як результат консолідації загальних ознак державних органів та
особливих ознак, власне, прокуратури можна надати таке визначення поняття
“орган прокуратури” – сформована відповідно до законодавства та публічного
інтересу структурна одиниця системи прокуратури, яка здійснює функції
прокуратури, передбачені Конституцією та законами України, або спеціально
створена для забезпечення виконання цих функцій, наділена юрисдикцією
згідно до адміністративно-територіального устрою країни та спеціалізації, має у
складі суб’єкта, який здійснює керівництво. Дане визначення поширюється на:
Генеральну прокуратуру, територіальні та спеціалізовані прокуратури та органи, які
забезпечують її діяльність. Органами прокуратури є також спеціально створені
складові системи, які забезпечують і спрямовують належним чином виконання
функцій прокуратури: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів та
органи прокурорського самоврядування.
Таким чином, спеціалізований орган прокуратури це – спеціально
сформована відповідно до законодавства та згідно публічного інтересу
структурна одиниця системи прокуратури, яка здійснює функції, передбачені
223
Конституцією та законами України, якій властива конкретизована юрисдикція
за предметно-галузевою, об’єктною і (чи) суб’єктною ознакою, наділена
особливими рисами, які роблять її у більшій мірі придатною для ефективного і
продуктивного функціонування в особливих сферах суспільних відносин,
очолювана керівником органу відповідного рівня.
3. Виокремлено та систематизовано позитивні ознаки, які обґрунтовували
формування спеціалізованих органів прокуратури, та негативні ознак з якими
є потенційна можливість зіткнусь. Наведено такі позитивні ознаки:
1. Підвищення ефективності діяльності прокурорів, набуття спеціальних знань
у визначеній предметній сфері через концентрацію зусиль на ній протягом
тривалого часу.
2. Позитивні наслідки не лише для особливих правовідносин та
спеціалізованих органів, але й для територіальних органів прокуратури, які
розвантажуються від справ певного виду.
3. Покращення якості прийняття рішень. Спеціалісти у більшій мірі здатні
зробити рішення, на основі необхідних знань, які характеризуються
інформативністю, та у меншій мірі допускають значні помилки.
4. Спеціалізовані органи показували кращі результати швидкості роботи із
справами, що додатково впливало на інший позитивний момент – зменшення рівня
процесуального виснаження осіб, які брали участь в провадженні.
5. Більш тісна і налагоджена взаємодія прокурорів спеціалізованих органів
прокуратури із слідчими від самого початку розслідування в справі. Високо
оцінюється робота прокурорів спеціалізованого органу також і в судах, що крім
іншого, виявляється у вироках де суд ставав на сторону обвинувачення.
6. Вміння працювати з особливими типами доказів. Наприклад у випадку
спеціалізованих органів протидії кіберзлочинності – необхідні серйозні знання для
роботи з електронними доказами.
7. Бачення зв’язків між кримінальними справами, які на перший погляд є не
пов’язаними.
224
Важливим завданням також було систематизувати ризики, потенційні
негативні ознаки формування спеціалізованих органів прокуратури. У підсумку,
до таких віднесено:
1) спеціалізаціє несе ризик неефективного розпорядження
(менеджменту) ресурсами в системі правосуддя.
2) можливі ризики у кадровій роботі.
3) не врахування розташування та питань взаємодії із органами з якими
спеціалізованим органам прокуратури необхідно постійно та активно
співпрацювати
4) потенційний ризик обмеженого бачення суспільно небезпечних явищ,
важливих питань над якими ведеться робота та шляхів їх вирішення
спеціалізованим органом.
4. Засади системності прокуратури у значній мірі взаємозалежні із
спеціалізацією її органів, а також внутрішньою спеціалізацією. Прокуратура згідно
із законодавством є єдиною системою, а тому її складові згідно такої ідеї-норми
повинні працювати узгодженим, найбільш ефективним та виправданим (з точки
зору витрати ресурсів) чином. Не можна очікувати від всіх прокурорів
високорівневого та детального розуміння більшості правових, професійних,
технічних аспектів людської життєдіяльності. Не доцільним є очікування
ефективної та швидкої роботи територіальних органів прокуратури в зоні
проведення військової операції. Загальний підхід організації органів прокуратури
згідно адміністративно-територіального поділу – часто не спрацьовує, а тому без
спеціальних органів очікувати ефективного та продуктивного виконання завдань -
не можна. Крім того спеціалізовані органи прокуратури це також елемент системи
прокуратури, який робить її дієвою та адаптивною до нових викликів, що служить
інтересам суспільства, всій системі прокуратури, включно із її територіальними
елементами.
Вважаємо за можливе виділити ряд переваг, які зумовлюють формування
спеціалізованих органів прокуратури, а не застосування виключно внутрішньої
225
спеціалізації у “загальних” органах (управлінь, департаментів, відділів, або
індивідуально прокурорів):
- Концентрація зусиль і ресурсів на визначній сфері правовідносин, на
процесах які мають ознаку значного публічного інтересу. Адаптація прокуратури до
процесів у країні.
- Застосування сучасних підходів до формування нового органу, на противагу
необхідності значних матеріальних ресурсів і часу на реформування системи
прокуратури у цілому. Можливість посилити принцип незалежності прокурорів
спеціалізованого органу.
- Екстериторіальна робота, незалежно від адміністративно-територіального
поділу держави.
- За необхідності встановлення особливого правового статусу для органу та
організаційних особливостей з метою пристосування до особливих умов роботи.
- Накопичення і збереження досвіду та спеціальних знань органом, а не лише
індивідуально прокурорами.
- Налагодження внутрішніх координаційних і субординаційних зв’язків між
спеціалістами, командна робота яких за визначенням має бути потужнішою у
порівнянні із спеціалістом-індивідуалом
- Налагодження стійкої співпраці з іншими правоохоронними органами,
органами судової влади, громадськістю, яка формується не лише між
індивідуальними працівниками, а між органами у цілому.
5. Одним із завдань дисертаційного дослідження був аналіз ознак за якими
здійснюється спеціалізація органів прокуратури. Традиційно у наукових джерелах
зазначається, що спеціалізація органів реалізується не за адміністративнотериторіальною ознакою, а за предметно-галузевою і функціональною.
Категорія “предмет”, (а саме в поняття “предметна ознака”) у загальнофілософському розумінні, означає: те, на що спрямована, пізнавальна, творча,
практична діяльність. Однак, діяльність спеціалізованих органів прокуратури може
мати значну кількість предметів спрямування. У такому випадку доцільно
поєднувати предметну ознаку із категорією, яка не здійснює такої конкретизації, а
226
навпаки дає можливість узагальнювати. Вважаємо, що саме з цією метою у
юридичні науці прийнято відображати також “галузеву” ознаку спеціалізації органів
прокуратури. Коли йде мова про “галузь” в загальному філософському розумінні,
ми говоримо про частину чогось цілого, що водночас саме є сукупністю об’єктів
(явищ), які мають спільні ознаки, якості або природу, та слугують спільній меті
існування цієї частини, та загальній меті цілого. У юридичних науках ця категорія
найчастіше поєднується зі словами “право” або “законодавство”. Паралельно вона
активно застосовується в економічних науках: “галузь економіки”, або “галузь
народного господарства”. Зазначений аспект мав особливе значення з огляду на
загально-наглядові повноваження прокуратури у відповідних галузях (наприклад) у
радянський період та після проголошення незалежності. Незважаючи на це широке
значення категорії “галузь” дає можливість окреслювати межі діяльності
спеціалізованих прокуратур, в поєднанні із “предметною” ознакою, залишаючи
“предметно-галузеву” ознаку актуальною і сьогодні.
Інша ситуація із функціональною ознакою. Існуючі сьогодні
спеціалізовані органи прокуратури виконують одні і ті ж самі функції
передбачені ст. 2 Закону “Про прокуратуру” від 2014 року. Разом з тим
потенційна можливість створення такого органу, який би виконував окрему
функцію, наприклад нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у
кримінальних справах все ж таки є.
Пропонуємо ще виділити суб’єктну та об’єктну ознаку спеціалізації органів
прокуратури. Суб’єктна ознака вбачається у діяльності Спеціалізованої
антикорупційної прокуратури, яка взаємодіє з Національним антикорупційним бюро
України та здійснює провадження стосовно спеціальних суб’єктів дії яких підслідні
детективам зазначеного органу. Спеціальні суб’єкти дії яких розслідує НАБУ
визначені статтею 216 Кримінального процесуального кодексу.
Ст. 111 Конституції України передбачає існування в Україні конституційного
інституту спеціального прокурора. Дана норма регулює усунення Президента
України Верховною Радою України з поста в порядку імпічменту у разі вчинення
227
ним державної зради або іншого злочину. Фактично спеціальним суб’єктом
стосовно якого здійснюється провадження у даному випадку виступає Президент.
Вважаємо, що правовий статус та досвід діяльності спеціального
прокурора США є актуальним для України.
Потенційно можливе формування спеціалізованих органів прокуратури за
об’єктною ознакою, підтверджується досвідом формування Прип'ятської
спеціальної прокуратури Київської області. Прокурори цього органу виконували
функції на особливій місцевості – зоні відчуження, та усіх особливих інших
об’єктах, які на ній розміщуються. Крім того в історії органів прокуратури були
приклади формування спеціальних прокуратур на особливо режимних об’єктах.
Діяльність цих органів відбувалась на особливих об’єктах задіяних у військовопромисловому комплексі, таких що потребували особливих заходів захисту
державної таємниці, та мали значення для безпеки держави.