АНДРЄЄВ Андрій Васильович ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ КАДРОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

brief description

CХІДНОУКРАЇНСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ІМЕНІ ВОЛОДИМИРА ДАЛЯ МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ Кваліфікаційна наукова праця на правах рукопису АНДРЄЄВ Андрій Васильович УДК 349.2 ДИСЕРТАЦІЯ ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ КАДРОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ Спеціальність 12.00.05 трудове право; право соціального забезпечення Подається на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей, результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело ____________________________А.В. Андрєєв Науковий консультант: Щербина Віктор Іванович, доктор юридичних наук, професор Київ, 2019

ЗМІСТ ВСТУП.....4 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ КАДРОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ....18 1.1 Методологія дослідження правового регулювання кадрового забезпечення державної служби України..18 1.2 Поняття, значення та особливості правового регулювання кадрового забезпечення державної служби України..32 1.3 Ретроспектива правового регулювання кадрового забезпечення державної служби України56 Висновки до Розділу 1...........................81 РОЗДІЛ 2 ФУНКЦІОНАЛЬНА ОСНОВА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ КАДРОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ..............................84 2.1 Система принципів правового регулювання кадрового забезпечення державної служби України..84 2.2 Мета, завдання та функції правового регулювання кадрового забезпечення державної служби України.106 2.3 Класифікація гарантій правового регулювання кадрового забезпечення державної служби України.127 2.4 Форми і методи правового регулювання кадрового забезпечення державної служби України.134 Висновки до Розділу 2...........................155 РОЗДІЛ 3 ЗМІСТ ТРУДОВИХ ПРАВОВОВІДНОСИН У СФЕРІ КАДРОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ..163 3.1 Наукова інтерпретація правовідносин у сфері кадрового забезпечення державної служби України.163 3.2 Особливості та структура правовідносин у сфері кадрового забезпечення державної служби України.174 3 3.3 Сторони, зміст та складові елементи правовідносин у сфері кадрового забезпечення державної служби України.188 3.4 Особливості виникнення, розвитку та припинення правовідносин у сфері кадрового забезпечення державної служби України..213 Висновки до Розділу 3..........................234 РОЗДІЛ 4 ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ КАДРОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ243 4.1 Проблеми забезпечення та реалізації трудового потенціалу кадрів державної служби України.243 4.2 Проблеми притягнення до відповідальності працівників державної служби України ..264 Висновки до Розділу 4...........................286 РОЗДІЛ 5 УДОСКОНАЛЕННЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ КАДРОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ..288 5.1 Оптимізація правового регулювання кадрового забезпечення державної служби України за національним законодавством 288 5.2. Світовий та європейський досвід правового регулювання кадрового забезпечення державної служби та шляхи його застосування в Україні..311 Висновки до Розділу 5...........................346 ВИСНОВКИ.......................................................................................................350 СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ.......................................................360 ДОДАТКИ...........................................................................................................412

bibliography

ВИСНОВКИ У дисертаційному дослідженні здійснено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукової проблеми, яке полягало в тому, щоб на підставі аналізу чинного національного законодавства та здобутків у правовій доктрині розкрити проблеми правового регулювання кадрового забезпечення державної служби України, а також розробити пропозиції щодо їх вирішення. За результатами дослідження сформульовано нижченаведені основні висновки. 1. Кадрове забезпечення державної служби України слід розуміти як комплексну та цілісну сукупність методів, способів, форм, заходів, засобів тощо, які обумовлюють правове регулювання трудових правовідносин за участі державних службовців, що пов’язані з виникненням, зміною та припиненням їх трудової діяльності в органах державної влади на відповідних посадах державної служби України, і характеризуються постійністю й безперервністю. 2. Правове регулювання кадрового забезпечення державної служби України характеризується такими особливостями: 1) дуалізмом законодавства, тобто застосуванням до трудових відносин кадрового забезпечення державної служби України приписів і законодавства про працю України, яке поширюється на всіх працівників, і законодавства у сфері діяльності державної служби України. Пріоритет за правилами вирішення правових колізій віддається нормам спеціальних нормативно-правових актів. Загальні ж положення застосовуються субсидіарно, тобто коли спеціальні нормативні приписи не регулюють того або іншого питання; 2) наявністю значної кількості підзаконних нормативно-правових актів, які розвивають положення законів з питань кадрового забезпечення державної служби України. Такий стан речей пояснюється тим, що відносини кадрового забезпечення державної служби України є надзвичайно широкими 351 за обсягом та включають до свого змісту велику кількість найрізноманітніших правових інститутів; 3) розпорошеністю нормативних приписів у численний законодавчих та підзаконних нормативно-правових актах. Надзвичайно велика кількість нормативно-правових актів, які тією або іншою мірою стосуються відносин кадрового забезпечення державної служби України, має і негативний наслідок розпорошеність правових приписів на різних рівнях нормативного регулювання, у підзаконних актах різноманітних органів державної влади України. За таких умов мають місце суперечності між нормативними актами одного ієрархічного рівня, їх невідповідність приписам законодавчих актів, застосування різноманітного понятійнокатегоріального апарату тощо; 4) новизною та новітністю законодавства, а також його відповідністю досвіду провідних демократичних держав. Сучасне законодавство у сфері кадрового забезпечення державної служби України є одним з найбільш прогресивних серед демократичних та правових держав світу, що пояснюється його новизною, урахуванням позитивного досвіду зарубіжних держав при розробці проектів нормативно-правових актів, вивченням вітчизняного історично-правового розвитку відповідних правових інститутів. 3. За роки існування державної служби незалежної України правове регулювання її кадрового забезпечення пройшло наступні етапи розвитку: 1) правовстановлюючий етап (19911998 рр.) система кадрового забезпечення державної служби побудована як єдиний інститут, а спеціальне законодавство вперше сформоване; 2) еволюційний етап (19982012 рр.) відбувається конкретизація створених на першому етапі підінститутів, а також суттєва увага приділяється регулюванню питання підготовки кадрів для державної служби; 3) сучасний етап (триває з 2012 року) характеризується реалізацією Стратегії державної кадрової політики на 20122020 роки, прийняттям сучасного та значно досконалішого 352 законодавство про державну службу, удосконаленням існуючих процедур, деталізацією правового регулювання, адаптацією правового регулювання до принципів європейського законодавства. 4. Принципи правового регулювання кадрового забезпечення державної служби України розподіляються на наступні групи: 1) загальні принципи; 2) принципи державної служби; 3) спеціальні принципи кадрового забезпечення державної служби. Ознаками групи принципів кадрового забезпечення державної служби є: 1) встановлення основоположних засад самого процесу кадрового забезпечення, із урахуванням особливостей інституту державної служби; 2) охоплення ними діяльності із працевлаштування, професійної підготовки, навчання, прогнозування та інших процедур, що входять до складу кадрового забезпечення державної служби; 3) характерність саме для інституту державної служби і неможливість застосування для кадрового забезпечення інших категорій працівників; 4) регламентація у змісті норм Закону України «Про державну службу». 5. Мета правового регулювання кадрового забезпечення державної служби України передбачувані і бажані результати правового впливу на інститут державної служби, які полягають у його забезпеченні професійними, патріотичними, доброчесними, ефективними, політично неупередженими кадрами та визначенні стратегічного бачення розвитку механізму формування нового покоління державних службовців. 6. Завдання правового регулювання кадрового забезпечення державної служби України: 1) забезпечення залучення професійних, патріотичних, доброчесних, ефективних, політично неупереджених кадрів на вакантні посади державної служби; 2) регулювання вступу на державну службу шляхом конкурсів, стажування, створення відповідного правового підґрунтя; 3) правове регулювання проходження службової кар’єри, у тому числі просування по службі та підвищення рівня професійної компетентності державних службовців; 4) правове регулювання соціально-правових гарантій 353 та соціальний захист працівників; 5) регламентація діяльності Національного агентства України з питань державної служби як центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. 7. Функції правового регулювання кадрового забезпечення державної служби України: 1) впорядкувальна функція; 2) розвивальна функція; 3) захисна функція; 4) моделювальна функція. Функція впорядкування комплектації державної служби об’єднує та синтезує шляхи, форми і способи вступу громадян на державну службу. Вона являє собою сукупність процесів, які здійснюються під час працевлаштування державних службовців внаслідок проходження регламентованих процедур та встановлення відповідності таких кандидатів стандартам державної служби. Функція моделювання розвитку кадрового забезпечення державної служби України об’єднує напрями, форми та способи здійснення еволюції кадрового забезпечення державної служби. Вона є сукупністю процесів аналітичної роботи, моделювання, прогнозування, а також втілення прогресивних методів покращення досліджуваного поняття. 8. Серед гарантій правового регулювання кадрового забезпечення державної служби України виділено дві групи: 1) конституційні гарантії. Дану групу становлять правові засоби, встановлені державою у змісті конституційних норм, що забезпечують право громадян України отримати можливість працевлаштуватись на державній службі та захищати дане право у встановленому законом порядку. Вона включає наступні гарантії: а) гарантію вільного і всебічного розвитку особистості; б) гарантію рівності конституційних прав і свобод та рівності перед законом, рівності прав жінки і чоловіка; в) гарантію права на працю та вільного її обрання; 2) спеціальні гарантії правові засоби, встановлені державою у змісті норм Закону України «Про державну службу», які забезпечують права громадян як учасників процесу кадрового забезпечення державної служби України. Таких 354 гарантій небагато, і до них відносяться наступні: а) гарантія вступу на посади державної служби виключно за результатами проведення конкурсу; б) гарантія оскарження рішення конкурсної комісії у разі не проходження конкурсного відбору на зайняття вакантної посади державної служби; в) гарантія просування державного службовця по службі із урахуванням професійної компетентності; г) гарантія підвищення рівня професійної компетентності державних службовців шляхом професійного навчання. 9. Форми правового регулювання кадрового забезпечення державної служби України: 1) нормативна група форм правового регулювання кадрового забезпечення державної служби України. Її складають Конституція України, Закон України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII) та підзаконні нормативно-правові акти (Програма кадрового забезпечення державної служби, затверджена Указом Президента України від 10 листопада 1995 року N 1035/95, Стратегія державної кадрової політики на 20122020 роки, Порядок проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, Положення про Національне агентство України з питань державної служби, нормативно-правові акти з питань державної служби Національного агентства України з питань державної служби); 2) індивідуальна група форм правового регулювання кадрового забезпечення державної служби України, яка включає впорядкування конкретних ситуацій, що вимагають юридичного вирішення. Вона складається з таких індивідуальних правових актів: рішень конкурсної комісії про призначення особи на посаду державної служби або про відмову в такому призначенні; рішень, наказів (розпоряджень), доручень керівників; протоколів Комісії з питань вищого корпусу державної служби; рішень про оголошення конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби; актів про призначення на посаду. 10. Методи правового регулювання кадрового забезпечення державної служби України: 1) спеціальний метод метод конкурсного відбору; 2) регламентуючий метод імперативний метод; 3) розпорядчі методи: а) метод субординації; б) метод координації; в) метод реординації. 355 Регламентуючий метод правового регулювання кадрового забезпечення державної служби України є імперативним. Йому притаманні наступні ознаки: 1) категорична регламентація поведінки його учасників; 2) учасники не є рівними за статусом; 3) метод спрямовується на задоволення загальносоціального інтересу у вигляді кадрового забезпечення державної служби України; 4) у процесі застосування даного методу одні учасники (кандидати на державну службу та державні службовці) виконують вказівки інших осіб (законодавців чи посадових осіб органів державної влади). Ознаки розпорядчих методів кадрового забезпечення державної служби України: 1) охоплення поточної оперативної організаційної роботи; 2) у їх основі перебуває розподілення конкретних завдань виконавцям, контроль за їх виконанням тощо; 3) застосування як для вертикальних, так і для горизонтальних зв’язків. 11. Правовідносини у сфері кадрового забезпечення державної служби України це індивідуалізовані специфічні вольові суспільні відносини, передбачені нормами Закону України «Про державну службу» й підзаконними нормативно-правовими актами, учасники яких характеризуються кореспондуючими гарантованими суб’єктивними правами і юридичними обов’язками, пов’язаними із призначенням на посаду державної служби, котрі виникають з метою забезпечення державної служби професійними, патріотичними, доброчесними, ефективними, політично неупередженими кадрами й визначення стратегічного бачення розвитку механізму формування нового покоління державних службовців. 12. Структуру правовідносин у сфері кадрового забезпечення державної служби України становлять: 1) суб’єкти правовідносин у сфері кадрового забезпечення державної служби України; 2) об’єкт правовідносин у сфері кадрового забезпечення державної служби України; 3) зміст правовідносин у сфері кадрового забезпечення державної служби України; 4) юридичні факти, що обумовлюють виникнення, зміну і припинення правовідносин у сфері кадрового забезпечення державної служби України. 356 13. Суб’єктами правовідносин у сфері кадрового забезпечення державної служби України є дві групи сторін, одна із яких, у свою чергу, поділяється на такі підгрупи: 1) основні суб’єкти: а) суб’єкти, що представляють в правовідносинах у сфері кадрового забезпечення державної служби України державу: органи державної влади та місцевого самоврядування, у яких наявна вакантна посада державної служби; Національне агентство України з питань державної служби; б) суб’єкти, які беруть участь у правовідносинах у сфері кадрового забезпечення державної служби України, представляючи власні інтереси: особи, які претендують на вступ на державну службу; державні службовці, які претендують на підвищення рівня професійної компетентності; 2) факультативні суб’єкти: а) суб’єкти, які беруть участь в правовідносинах у сфері кадрового забезпечення лише у незначній мірі, сприяючи функціонуванню їх окремих елементів: Національна академія державного управління при Президентові України як вищий навчальний заклад з особливими умовами навчання, що здійснює науково-методичне забезпечення діяльності системи підготовки, перепідготовки, спеціалізації та підвищення кваліфікації державних служб; інші вищі навчальні заклади, які здійснюють підготовку магістрів за спеціальністю «Публічне управління та адміністрування» галузі знань «Публічне управління та адміністрування»; центри перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій; б) заклади післядипломної освіти. 14. Об’єктом правовідносин у сфері кадрового забезпечення державної служби України є: 1) комплектування державної служби висококваліфікованими кадрами, необхідними для реалізації національних інтересів та спроможними забезпечити економічний і соціальний розвиток держави та розвиток України як демократичної, соціальної держави з розвинутою ринковою економікою; 2) реалізація особами, які претендують 357 на вступ на державну службу, та державними службовцями, які претендують на підвищення рівня професійної компетентності, своїх прав: на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку такі особи обирають або на яку вільно погоджуються; на повне здійснення права на працю, що означає рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, право на професійно-технічне навчання, підготовку і перепідготовку осіб, які претендують на вступ на державну службу, та державних службовців, які претендують на підвищення рівня професійної компетентності; на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. 15. Зміст правовідносин у сфері кадрового забезпечення державної служби України складають суб’єктивні права та юридичні обов’язки суб’єктів. Суб’єктивне право учасника правовідносин у сфері кадрового забезпечення державної служби України встановлена нормами права міра можливої поведінки уповноваженої особи для задоволення її інтересів і потреб, яка забезпечується відповідними юридичними обов’язками інших (зобов’язаних) осіб. Юридичний обов’язок учасника правовідносин у сфері кадрового забезпечення державної служби України це вид і міра його належної поведінки, встановлена законом. 16. Юридичні факти, що обумовлюють виникнення правовідносин у сфері кадрового забезпечення державної служби України: 1) подача документів у встановленому порядку до конкурсної комісії для участі у конкурсі особою, яка бажає взяти участь в ньому для зайняття вакантних посад державної служби особами, які виявили бажання до вступу на державну службу та просування державного службовця по службі; 2) прийняття рішення органом, у якому працює державний службовець чи посадова особа місцевого самоврядування про строк та форму підвищення кваліфікації для підвищення рівня професійної компетентності державних службовців. 358 17. Юридичними фактами, що обумовлюють припинення правовідносин у сфері кадрового забезпечення державної служби України, є: 1) складення Присяги державного службовця для осіб, які виявили бажання до вступу на державну службу; 2) момент отримання рішення про відмову у призначенні на посаду державної служби для осіб, які виявили бажання до вступу на державну службу, та для державних службовців, які виявили бажання просування по службі та які не зайняли вакантну посаду державної служби за результатами конкурсу; 3) незгода особи з рішенням про встановлення випробування, внаслідок чого вона вважається такою, що відмовилася від зайняття посади державної служби для осіб, які виявили бажання до вступу на державну службу, та для державних службовців, які виявили бажання просування по службі; 4) відмова особи від складення Присяги державного службовця, внаслідок чого вона вважається такою, що відмовилася від зайняття посади державної служби, і акт про її призначення на посаду скасовується суб’єктом призначення для осіб, які виявили бажання до вступу на державну службу; 5) звільнення державного службовця з посади до закінчення строку випробування для осіб, які виявили бажання до вступу на державну службу, та для державних службовців, які виявили бажання просування по службі; 6) прийняття у вигляді указу, постанови, наказу (розпорядження), рішення про призначення на посаду для державних службовців, які виявили бажання просування по службі; 7) отримання документа про підвищення рівня професійної компетентності для підвищення рівня професійної компетентності державних службовців. 18. До проблем забезпечення та реалізації трудового потенціалу кадрів державної служби України, які можуть бути вирішені в інші, окрім законодавчого, способи, належать наступні: 1) невідповідність стандартів та процедур забезпечення й реалізації трудового потенціалу кадрів державної служби України європейським стандартам; 2) недостатнє застосування наукових підходів, результатів наукових досліджень для забезпечення та 359 реалізації трудового потенціалу кадрів державної служби України; 3) недостатня відкритість і прозорість системи державної служби, слабкий контроль інститутів громадянського суспільства за виконанням державних функцій та завдань державної служби України; 4) недосконалість системи оплати праці кадрів державної служби України. 19. Особливостями досвіду правового регулювання кадрового забезпечення державної служби Сполучених Штатів Америки є наступні: 1) підготовка державних службовців відбувається переважно на базі вищих навчальних закладів; 2) вступ на державну службу здійснюється у конкурсному або ж виключному порядку для особливих категорій службовців; 3) державна служба є відкритою, тож кожен, хто бажає вступити на державну службу та пройшов відповідну підготовку, може на це претендувати.