ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ РОЗВИТКУ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ В УМОВАХ ПОБУДОВИ ДЕМОКРАТИЧНОЇ ПРАВОВОЇ ДЕРЖАВИ

brief description

З М І С Т

ВСТУП…………………………………………………………………………5
РОЗДІЛ 1. ПРОБЛЕМИ ВИЗНАЧЕННЯ РОЛІ І МІСЦЯ ПРОКУРАТУРИ В
СУСПІЛЬСТВІ ЯК СУБ’ЄКТА КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВОЇ
ВЛАДИ
1.1. Система гілок влади у правовій державі…………………………24 1.2. Місце прокуратури в системі поділу влади ……………………..34
РОЗДІЛ 2. ПРОБЛЕМИ ПРАВОВІДНОСИН ПРОКУРАТУРИ З ІНШИМИ
ВЛАДНИМИ СТРУКТУРАМИ ДЕРЖАВИ
2.1. Відносини прокуратури з главою держави і найвищим
представницьким органом України………………………………64
2.2. Відносини прокуратури та органів державної виконавчої влади і
місцевого самоврядування………………………………………..81
2.3. Відносини між прокуратурою та судами ………………………107
2.4. Відносини між прокуратурою та Конституційним Судом
України……………………………………………………………132
2.5. Відносини між прокуратурою і Уповноваженим Верховної Ради
України з прав людини…………………………………………..142
РОЗДІЛ 3. ТЕОРЕТИЧНІ ПРОБЛЕМИ ВИЗНАЧЕННЯ ФУНКЦІЙ
ПРОКУРАТУРИ І ШЛЯХИ ЇХ РОЗВИТКУ В ПЕРЕХІДНИЙ
ПЕРІОД
3.1. Багатофункціональність - основа правового статусу прокуратури
України …………………………………………………………..154
3.2. Основні напрямки вдосконалення правового регулювання і
реалізації функцій прокуратури…………………………………193
3.2.1. Проблеми функціонування прокурорського нагляду за
додержанням і застосуванням законів в умовах перехідного
періоду………………………………………………………….193
3.2.2. Проблеми забезпечення прокурорського нагляду за
додержанням і застосуванням законів органами, що
здійснюють оперативно-розшукову діяльність і розслідування
злочинів…………………………………………………………205
3.2.3. Проблеми забезпечення прокурорського нагляду за
додержанням і застосуванням законів органами, що виконують
судові рішення у кримінальних справах і здійснюють інші
заходи, які обмежують особисту свободу громадян………..214
3.2.4. Актуальні проблеми підтримання прокурором державного
обвинувачення в суді ……..…………………………………..225
3.2.5. Розвиток правового регулювання судово-представницької
функції прокуратури …………………………………………..240
РОЗДІЛ 4. ПРОБЛЕМИ ВИЗНАЧЕННЯ ПРИНЦИПІВ ПРОКУРОРСЬКОЇ
СИСТЕМИ УКРАЇНИ ТА ЇХ ВДОСКОНАЛЕННЯ
4.1. Поняття, значення і види принципів організації і діяльності
прокуратури ………………………………………………….…250
4.2. Єдність і централізація як принцип прокурорської системи
України …………………………….……….…………………….265
4.2.1. Значення і взаємозв’язок єдності і централізації в організації і
діяльності прокуратури ………………………………….……265
4.2.2. Основні риси єдності прокурорської системи……………..…268
4.2.3. Основні риcи централізації прокурорської системи ………..280
4.2.4. Елементи колегіальності в прокуратурі в умовах дії принципу
єдності і централізації прокурорської системи ……………...295
4.3. Принцип незалежності прокуратури та гарантії його
реалізації………………………………………………………..302
4.3.1. Роль принципу незалежності у функціонуванні прокурорської
системи …………………………………………………………302
4.3.2. Межі незалежності прокуратури України в її відносинах з
іншими органами публічної влади ……..……………………307
4.3.3. Деполітизація органів прокуратури та її роль у забезпеченні
незалежності прокурорів ……………………………………..315
4.3.4. Особисті та соціально-економічні гарантії незалежності
працівників прокуратури……………………………………...323
4.4. Законність як принцип прокурорської системи …………...…331
4.4.1. Роль принципу законності у функціонуванні органів
прокуратури…………………………………………………….331
4.4.2. Нормативно-правові і організаційні умови реалізації принципу
законності в діяльності прокуратури ………………………..336
4.4.3. Порушення законності в діяльності прокуратури: їх причини і
шляхи подолання………………………………………………356
4.5. Значення гласності та особливості застосування цього принципу
в діяльності прокуратури ……………………………………….375
ВИСНОВКИ …………………………………………………………..395
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ І ПРИМІТОК ……………412

В С Т У П

Діяльність органів прокуратури, як і інших структур, проходить в умовах здійснення соціально-економічних і політико-правових реформ в Україні. Сама прокуратура також піддана істотному реформуванню, що проявилось передусім в її інституціоналізації як самостійної державної структури, зосередженні діяльності її органів на захисті основ конституційного ладу, переорієнтації на пріоритетне забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпеченні реальної незалежності прокуратури та її посадових осіб.
Суттєве значення для визначення правового статусу прокуратури мають положення VII розділу прийнятої в червні 1996 року Конституції України, яка зберегла прокуратуру як централізовану систему та визначила її функції на перспективу і на перехідний період - до стабілізації соціально-економічної і політичної ситуації в державі.
Як відзначив Президент України Л.Кучма, … немає жодних підстав для згортання чи ослаблення тієї позитивної роботи, яку виконує прокуратура для забезпечення режиму законності та захисту прав громадян” [1].
Питання, пов’язані з визначенням правового статусу прокуратури, завжди були предметом уваги з боку правознавців, які досліджували проблеми конституційного права і прокурорського нагляду, переважна більшість яких працювала в Україні і Російській Федерації.
Зокрема, в Україні ця проблематика досліджувалась такими вченими-юристами, як Альперт С.А., Бакаєв Д.М., Бандурка О.М., Вернидубов І.В., Грошевий Ю.М., Гусаров В.М., Давиденко Л.М., Долежан В.В., Зеленецький В.С., Каркач П.М., Корж В.П., Марочкін І.Є., Міхеєнко М.М., Мичко М.І., Михайленко О.Р., Мурашин Г.О., Нор В.Т., Полянський Ю.С., Руденко М.В., Сапунков В.Й., Семенов В.К., Суботін Є.А., Сташис В.В., Тарнавський Г.С., Тацій В.Я., Фінько В.Д., Червякова О.Б., Шумський П.В. та іншими.
Питання діяльності прокуратури вивчали такі науковці Російської Федерації, як Басков В.І., Берензон О.Д., Бесарабов В.Г., Бойков О.Д., Бровін Г.П., Бурмістров К.Д., Винокуров С.Є., Гаврилов В.В., Даєв В.Г., Добровольська Т.М., Додонов В.М., Ємельянов С.А., Звірбуль В.К., Клочков В.В., Козлов А.Ф., Коробейников Б.В., Костенко О.Є., Ломовський В.Д., Маршунов М.Н., Ніколаєва Л.О., Новіков С.Г., Сафонов О.П., Скворцов К.Ф., Скуратов Ю.В., Смирнов О.Ф., Спиридонов Б.М., Сухарєв О.Я., Шинд В.І., Ястребов В.Б. та ін.
Деякі теоретичні і практичні проблеми функціонування прокуратури розглядались в працях науковців інших колишніх республік Радянського Союзу, а нині - незалежних держав: Дєдкова Л.Б. і Журомського С.І. (Білорусія), Арабяна І.А., Данієляна Г.П. (Вірменія), Мелкумова В.Г., Кенжаєва С.К. (Таджикистан), Гасанова М.А. (Азербайджан), Тухтасінова А. (Узбекистан) та ін.
Значний вклад у визначення концепції розвитку прокуратури внесли генеральні прокурори незалежної України.
Підвищився інтерес до наукового пошуку у цій сфері з боку практичних працівників органів прокуратури, про що свідчить захист дисертацій та численні виступи практиків на сторінках “Вісника прокуратури” та інших періодичних видань.
Проте не всі проблеми організації і діяльності прокурорської системи можна вважати вичерпаними, а можливості їх наукового дослідження - використаними.
Актуальність розроблення теоретичних і практичних проблем діяльності прокуратури підвищується не лише через потребу наукового осмислення її конституційних функцій, але й у зв’язку з триваючою дискусією з приводу подальших напрямків реформування прокурорської системи України, періодичними змінами законодавства про прокуратуру та суміжних галузей (Закон України “Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про прокуратуру” від 12 липня 2001р., [2] нові редакції низки статей процесуальних кодексів, Закон про судоустрій тощо). Окремі важливі в концептуальному плані питання або взагалі не були предметом поглибленого наукового аналізу, або висвітлювались фрагментарно (щодо місця прокуратури в системі владних структур, її відносин з вищими, центральними і місцевими органами державної влади і місцевого самоврядування, принципів організації і діяльності прокуратури). Переважна більшість наукових публікацій з цих питань стосувалась прокуратури дореформеного періоду, і в них, природно, не могли бути враховані зміни, які стались у політико-правових реаліях сучасної України. Це стосується і монографічних робіт та дисертацій, захищених в останні роки. На початковій стадії перебуває порівняльно-правовий аналіз законодавства України про прокуратуру і законодавчих актів інших держав, хоча такий аналіз дозволяє максимально використати позитивний досвід державного будівництва в цій сфері.
Всі ці обставини обумовлюють актуальність обраної теми докторської дисертації.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.
Дисертація виконана відповідно до плану наукових досліджень Одеської Національної юридичної академії з врахуванням Цільової комплексної програми “Правові проблеми становлення і розвитку української держави” (номер державної реєстрації 0101U00195) та наукової програми Міністерства освіти і науки України “Актуальні проблеми розбудови демократичної соціальної правової держави відповідно до вимог Конституції України”, а також з врахуванням планів законопроектної діяльності Генеральної прокуратури України.
Мета і задачі дослідження. Метою роботи є розроблення концептуальних проблем, які пов’язані з визначенням місця прокуратури в системі державно-правових інститутів України і на цій основі формулювання відповідних теоретичних висновків та розроблення пропозицій щодо змісту нового Закону України “Про прокуратуру”, інших актів законодавства, директив Генерального прокурора України; вдосконалення практики застосування законів в процесі наглядової та іншої діяльності органів прокуратури.
Поставлена мета обумовила такі завдання дослідження:
- визначити місце прокуратури в структурі держави в сучасних умовах і на перспективу, виходячи з особливостей її правового статусу, який не дозволяє віднести прокуратуру до однієї з “традиційних” гілок влади;
- проаналізувати характер відносин прокуратури з Президентом України і підпорядкованими йому структурами, Верховною Радою, органами виконавчої влади в центрі і на місцях, судами та Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини;
- викласти власне бачення поняття і класифікації функцій прокуратури, проаналізувавши погляди науковців і органів Ради Європи з цих питань, навести додаткові аргументи на користь збереження протягом невизначеного в часі перехідного періоду всіх існуючих функцій, багатофункціонального характеру прокурорської системи;
- з врахуванням змін, внесених до Закону України “Про прокуратуру” Законом від 12 липня 2001 року, визначити основні напрямки підвищення ефективності постійних і перехідних її функцій з внесенням відповідних пропозицій за змістом окремих статей майбутнього Закону про прокуратуру;
- висловити міркування щодо принципів організації і діяльності прокуратури, які мають дістати закріплення в новому законі; деталізувати їх нормативний зміст, сформулювати норми, які мають конкретизувати ці принципи в майбутньому законодавстві;
- проаналізувати відповідні положення законодавства про прокуратуру всіх держав, які виникли на місці Союзу РСР, та деяких інших зарубіжних країн з проблематики роботи, сформулювавши на цій основі висновки і пропозиції щодо вдосконалення законодавства і практики його застосування.
Об’єктом дослідження є сучасний стан, динаміка і розвиток прокурорської системи України в умовах побудови демократичної правової держави, місце прокуратури в державно-правовій системі, зміст її функцій, принципів організації та діяльності. Відповідно до цього аналізується чинне законодавство (нормативні акти про діяльність прокуратури, процесуальні кодекси, нормативні документи Генеральної прокуратури України, інтерпретаційні акти Конституційного Суду України), прокурорська практика, зміст правовідносин, які виникають між прокуратурою та іншими суб’єктами права в процесі здійснення нею наглядової та іншої діяльності.
Емпіричною базою дисертації є: матеріали наглядової та іншої діяльності Генеральної прокуратури України (узагальнення, протоколи засідань колегії, матеріали перевірок роботи підпорядкованих прокуратур за 1998-2002р. тощо), аналогічні матеріали прокуратури Волинської та Одеської областей, статистичні звіти прокурорів, матеріали науково-практичних конференцій, архівні джерела, результати опитування працівників прокуратури та ін.
Предметом дослідження є теоретичні і практичні проблеми оптимізації прокурорської системи з точки зору їх відповідності насамперед потребам українського суспільства, а також міжнародним та європейським стандартам.
Методи дослідження обрані з врахуванням мети і завдань роботи з врахуванням об’єкту і предмету дослідження. Діалектичний підхід до вивчення проблем її організації та діяльності заснований на розв’язанні суперечностей між окремими елементами правового статусу прокуратури, закріпленими в законодавстві, і потребами зміцнення правопорядку. Застосування історичного методу дозволило дійти висновків про необхідність збереження одних елементів вітчизняної правової спадщини і відмови від тих, які не відповідають інтересам розвитку сучасного демократичного суспільства. Дослідження проблем діяльності прокуратури вимагає також системного підходу до цих проблем, вивчення взаємозв’язків між діяльністю прокуратур та інших органів. В роботі широко використано метод порівняльно-правового аналізу для співставлення законодавства і практики його застосування в різні історичні періоди в Україні та інших державах, законопроектів і прийнятих на їх основі законів тощо. Спеціально-юридичний аналіз норм чинного законодавства дозволив виявити прогалини і суперечності в законодавчих актах і виробити відповідні пропозиції для їх усунення. Соціологічний метод використовувався в процесі опитування працівників прокуратури і суддів для з’ясування їх позиції із спірних питань діяльності прокуратури. Використання статистичного методу дало можливість простежити тенденції розвитку прокуратури України впродовж останнього десятиріччя і на цій основі підвищити рівень обгрунтованості теоретичних висновків і практичних рекомендацій.
Застосовуючи метод моделювання, автор зробив спробу спрогнозувати можливі алгоритми поведінки суб’єктів правовідносин з участю органів прокуратури при дослідженні проблем співвідношення прокуратури з іншими державними органами.
В процесі досліджень широко використовувались логічний, граматичний та інші способи тлумачення нормативно-правових актів.
Методологічну основу дослідження складають положення загальної теорії держави і права, конституційного, адміністративного права, правових норм, які регламентують діяльність прокуратури, судоустрій, кримінального, кримінально-процесуального, кримінально-виконавчого, цивільного процесуального права, монографії і публікації в юридичній періодиці.
В роботі використано особистий досвід дисертанта в період його роботи, починаючи з 1992 року, на посадах прокурора Волинської та Одеської областей, а також попередній досвід судової діяльності.
Законодавство, акти Генерального прокурора України, прокурорська і судова практика використані на день прийняття дисертації до захисту, тобто станом на 1 липня 2002 року.
Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційна робота є першим в незалежній Україні монографічним дослідженням, в якому в комплексі розглянуті взаємопов’язані проблеми визначення місця прокуратури в апараті держави, її взаємодії з вищими і місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування; розкрито зміст і перспективи розвитку функцій прокуратури з врахуванням положень чинної Конституції України та останньої редакції Закону України “Про прокуратуру”; нормативний зміст принципів організації та діяльності прокуратури. На основі проведеного дослідження сформульовано низку теоретичних висновків і пропозицій, які в цілому обгрунтовують запропоновану автором модель побудови прокурорської системи та її розвитку в міру зміцнення державності України на засадах правового суспільства, а саме:
- Виходячи з того, що забезпечення правопорядку є одним з найважливіших пріоритетів молодої української демократії, це завдання вирішується як державою в цілому, так і окремими складовими частинами державного апарату. Особлива роль прокуратури у вирішенні пов’язаних з цим завдань проявляється через специфіку її функцій та повноважень. Відтак прокурорська влада може розглядатись як один з різновидів державної влади через здійснення прокурорського нагляду, представництво інтересів громадян і держави в суді та підтримання державного обвинувачення. Обгрунтовано висновок про те, що сучасну прокурорську систему України слід вважати самостійною гілкою державної влади.
- Підтримуючи ідею виокремлення контрольно-наглядової гілки влади (Ю.Грошевий, В.Тацій), автор висловив думку, що це випливає із спільних завдань прокуратури і таких органів, як Конституційний Суд України та Уповноважений Верховної Ради України з прав людини для забезпечення верховенства Конституції. Для цього в Основний Закон доцільно включити спеціальний розділ під назвою “Захист (або охорона) конституційного ладу”. За умови збереження функції нагляду за додержанням і застосуванням законів, прокуратура могла б стати автономним елементом контрольно-наглядової гілки влади. Проте така можливість існує лише в перспективі, оскільки її реалізація вимагає внесення дуже істотних змін до законодавства.
- Важливою передумовою збереження і розвитку прокуратури в суспільстві є зміцнення правового статусу Генерального прокурора України, який виступає від імені всієї прокурорської системи. В роботі вноситься та обгрунтовується пропозиція закріпити підзвітність і підконтрольність Генерального прокурора виключно Президентові України, передбачити його призначення на посаду лише главою держави - гарантом додержання Конституції і законів на строк повноважень Президента, передбачити підстави і порядок тимчасового усунення Генпрокурора від виконання обов’язків. Правовідносини між Генеральним прокурором України та Верховною Радою України не носять контрольно-наглядового характеру. Щорічне інформування Генеральним прокурором парламенту про стан законності не може розцінюватись як прояв його підконтрольності Верховній Раді України. Водночас доцільно встановити порядок, за яким дострокове звільнення Генерального прокурора, як і його призначення, Президент міг би здійснити лише за згодою Верховної Ради України. Стосовно Генерального прокурора в роботі вносяться також наступні пропозиції: про надання йому права законодавчої ініціативи і звернення до Конституційного Суду про визнання неконституційними нормативно-правових актів; брати участь з правом дорадчого голосу в засіданнях КС, ініціювати перегляд його рішень, висувати кандидатуру до складу КС на підставі рішення всеукраїнської конференції працівників прокуратури. Пропонується встановити особливий порядок порушення кримінальних справ щодо Генпрокурора (за рішенням Вищої ради юстиції), доповнити Генеральним прокурором перелік вищих посадових осіб держави, за втручання в діяльність яких наступає відповідальність за ст.344 Кримінального Кодексу.
- Розглядаючи відносини прокуратури з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, дисертант робить висновок про те, що ці відносини повинні базуватись на основі поєднання нагляду за додержанням ними законів і взаємодії, зокрема, участі у розробленні заходів по боротьбі із злочинністю, у правовиховній діяльності, інформування місцевих рад про стан законності тощо.
- Правовідносини у сфері координації прокуратурою діяльності інших правоохоронних органів, переважна більшість яких належить до виконавчої влади, автор визначає їх як “організаційно-правоохоронні, багатосторонні відносини, змістом яких є вироблення і реалізація спільних заходів в межах компетенції кожного з учасників, спрямованих на усунення злочинних проявів і запобігання їм”.
- Розглядаючи проблеми правовідносин прокуратури та судів загальної юрисдикції і господарських судів, дисертант наводить додаткові аргументи на підтримку висловленої в літературі думки (В.Маляренко, П.Пилипчук, В.Долежан) відносно неможливості поширення судової юрисдикції на всі процесуальні рішення і дії прокурора. Це може мати місце лише в разі істотного обмеження прав і свобод особи. Не можуть бути предметом судового контролю акти і дії прокурора, спрямовані на всебічне, повне і об’єктивне з’ясування обставин правопорушень, якщо вони прямо не пов’язані з такими обмеженнями. Висловлено думку щодо юридичної некоректності ч.2 ст.126 Конституції України, яка забороняє вплив на суддів в будь-який спосіб, і необхідності дати офіційне тлумачення цієї норми Конституційним Судом України. Слід вважати неприпустимим не вплив на суд і суддів, а неправомірне втручання в їх діяльність, в тому числі з боку прокуратури. Проте в принципі діяльність прокурора, спрямована на забезпечення законності судом, хоч і не тотожна прокурорському нагляду, але являє собою специфічний різновид соціального контролю у сфері судочинства. Внесено пропозиції щодо подолання колізій між ст.37 Закону про прокуратуру і положеннями КПК і ЦПК України, які звужують компетенцію прокуратури щодо ініціювання перегляду судових рішень в апеляційному та касаційному порядку, надання права апелювати з приводу вироків не лише прокурорам, які брали участь у справах по першій інстанції чи затвердили обвинувальний висновок, але й вищестоящим прокурорам.
Як форму соціального контролю за діяльністю суддів можна було б розцінювати надання прокурору права безпосередньо порушувати дисциплінарне провадження щодо суддів.
- Обгрунтовується положення про те, що, здійснюючи нагляд за додержанням і застосуванням законів, прокурор водночас наглядає і за виконанням актів Конституційного Суду України, зокрема, при ініціюванні перегляду судових рішень у зв’язку з нововиявленими обставинами. Саме прокурор, використовуючи свої процесуальні повноваження у сфері цивільного судочинства, зобов’язаний поставити питання про перегляд судового рішення (п.5 ч.2 і ч.3 ст.3472 ЦПК), прийнятого на підставі закону, визнаного неконституційним. Аналогічну норму пропонується встановити і в кримінально-процесуальному законі. Розглядаючи компетенцію КС і прокуратури, автор висловлює думку про те, що Генеральний прокурор України може давати роз’яснення з приводу застосування законів, які поширюються лише на органи прокуратури та їх посадових осіб.
- На основі зіставлення правового статусу Генерального прокурора України та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в роботі робиться висновок про незалежність цих інституцій однієї від одної і визначено основні організаційні форми їх взаємодії.
- Аналізуючи різні точки зору з приводу функцій прокуратури, автор визначає їх як “вид діяльності прокуратури, спрямований на досягнення цілей і виконання завдань в межах її компетенції”. Це стосується як постійних, так і тимчасових (перехідних) функцій. Що ж до прокурорського нагляду, то його слід розглядати не як основну чи загальну функцію прокуратури, а як одну з форм діяльності держави, спрямовану на виявлення, усунення і попередження порушень закону в діяльності суб’єктів права, на яких поширюється компетенція прокуратури, з врахуванням властивих їй повноважень. У зв’язку з цим з майбутнього Закону про прокуратуру доцільно вилучити статтю першу, поставивши на її місце норму, присвячену завданням прокуратури.
- Обгрунтовується фактична наявність у органів прокуратури України функції кримінального переслідування, яка носить комплексний характер і реалізується шляхом порушення кримінальних справ, особистої участі прокурора в провадженні розслідування, підтримання обвинувачення в суді і участі в контрольних стадіях процесу. В перспективі може визріти питання про закріплення цієї функції на конституційному рівні.
- В міру розвитку міжнародних зв’язків України дедалі більшого значення набуває зовнішня функція прокуратури, яку можна було б назвати функцією міжнародного співробітництва у сфері боротьби із злочинністю. Змістом правовідносин, які виникають в процесі її реалізації, є виконання міждержавних угод про надання правової допомоги у кримінальних справах, про порушення і розслідування кримінальних справ, проведення дізнання, видачу злочинців та осіб, які підозрюються у злочинах, надіслання повідомлень про наслідки кримінального переслідування, а також інші передбачені такими угодами дії.
- Наведено аргументи на користь збереження у перехідний період багатофункціонального характеру прокуратури України. В умовах тісної взаємопов’язаності її функцій спроба ліквідації якоїсь (або якихось) з них може істотно розбалансувати весь механізм правоохорони. Проаналізовано і піддано критиці з посиланням на досвід інших країн позицію структур Ради Європи з приводу прискорення ліквідації прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів як такої, що не сприяє утвердженню правових засад у житті українського суспільства. Визначено три обставини, які обумовлюють передчасність такого кроку: 1) необхідність існування авторитетної державної інституції, яка б сприяла консолідації правоохоронної системи в умовах поширеності правового нігілізму, атрофії і розбалансування контрольних структур; 2) великий обсяг правозахисної діяльності прокуратури; 3) необхідність використання її правоохоронного потенціалу для сприяння однаковому розумінню і застосуванню законів іншими органами публічної влади та їх посадовими особами. Наводяться аргументи, які, на думку автора, спростовують твердження, що міститься в Резолюції ПАРЄ від 27.09.2001р., нібито існування прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів загрожує підривом незалежності судової системи.
- Пропонується уточнити перелік видів органів, на яких поширюється нагляд за додержанням і застосуванням законів, а норму, присвячену предмету нагляду, викласти у такій редакції: “Предметом нагляду є додержання і застосування законів, які регулюють питання національної безпеки, економічні, соціальні, міжнаціональні та інші відносини, які перебувають у сфері законодавчого регулювання”; передбачити в Законі про прокуратуру, що перевірки законності правових актів проводяться систематично і незалежно від повідомлень про порушення закону; запропоновано надати безпосередньо прокурору право заводити провадження про адміністративні правопорушення в разі нерозгляду чи неналежного розгляду актів прокурорського реагування. Водночас обгрунтовується невідповідність правовому статусу прокурора покладення на нього обов’язку складання протоколів про корупційні діяння.
- Зроблено висновок про значну ступінь співпадання змісту статей 29 і 30 чинного закону про прокуратуру і пропонується об’єднати їх в одній статті, присвяченій предмету і завданням прокурорського нагляду. Запропоновано формулювання цієї статті, в якій завдання прокуратури диференціюються залежно від ступеня відповідальності прокурора за забезпечення законності. Пропонується компромісний варіант розширення предмету відання низової ланки прокуратури при здійсненні нагляду за додержанням законів органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, надавши це право виключно міським і районним прокурорам та їх заступникам; передбачити в Законі про оперативно-розшукову діяльність такі повноваження прокурора, як санкціонування відповідних заходів у випадках, передбачених законом, припинення їх при виявленні порушень закону, прав і свобод людини.
- Внесено пропозиції про уточнення предмету і завдань прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням кримінально-виконавчого законодавства та інших законів, що регулюють порядок виконання судових рішень у кримінальних справах; затримання осіб і застосування до них інших заходів примусового характеру уповноваженими на це законом державними органами. Замість статті 44 чинного Закону про прокуратуру пропонується включити до нового Закону дві окремі статті, одна з яких була б присвячена предмету і завданням нагляду, а друга – повноваженням прокурора. До числа цих повноважень слід включити перевірку виконання законів в органах застосування заходів примусового характеру, визначити конкретні підстави до скасування і опротестування незаконних актів адміністрації цих органів.
- Пропонується власне визначення державного обвинувачення, внесення відповідних змін і доповнень до ст. 36 Закону про прокуратуру з врахуванням вимог п.4 ч.3 ст.129 Конституції та нової редакції ч. 1 ст. 264 КПК про обов'язкову участь прокурора в судовому засіданні. Необхідно вирішити в законодавстві порядок заміни прокурора – державного обвинувача у разі принципових розбіжностей між ним і керівництвом прокуратури, а також в разі розбіжностей між окремими обвинувачами, якщо їх декілька. Право відмови від обвинувачення повинно бути надано прокурору на будь-якому етапі судового розгляду.
- Внесено пропозицію визначити в законодавстві не лише підстави, але й приводи представництва прокурором інтересів громадянина і держави в суді, до яких слід віднести звернення громадян і державних органів, а також особисте виявлення прокурором порушень закону. Підстави представництва, які зараз названі і в ч.2, і в ч.3 ст. 361 Закону про прокуратуру, доцільно зосередити в одній нормі. В законодавстві необхідно вирішити питання про представництво прокурором в суді інтересів не лише держави, але й місцевого самоврядування.
- Сформульовано поняття принципів організації і діяльності прокурорської системи, обгрунтовано потребу залишити в майбутньому Законі про прокуратуру принципи єдності і централізації, законності, незалежності і гласності.
- Визначено основні риси, які характеризують принцип єдності і централізації прокурорської системи. На цій основі зроблено висновки і внесено пропозиції про вдосконалення нормативного регулювання: проаналізовано зміст чинних наказів Генерального прокурора України та запропоновано прийняти Положення про порядок видання ним відомчих правових актів; вжити заходів для уніфікації правового статусу працівників прокуратури, які виконують її конституційні функції; встановити порядок призначення і звільнення заступників Генерального прокурора України за погодженням з главою держави; вдосконалити систему службової підпорядкованості працівників прокуратури в напрямку підвищення рівня їх процесуальної самостійності; підвищити рівень гарантій для прокурорських працівників від необгрунтованого притягнення їх до дисциплінарної відповідальності; розширити сферу колегіальності за рахунок створення колегій в прокуратурах міст з районним поділом. Внесено пропозиції відносно порядку скликання і компетенції всеукраїнської конференції працівників прокуратури.
- На основі аналізу вітчизняного і зарубіжного законодавства та практики його застосування висловлено пропозиції щодо підсилення гарантій незалежності прокуратури і прокурорів, передбачити в Законі про прокуратуру норму, відповідно до якої прокурори не можуть бути включені до складу комісій, комітетів, робочих груп тощо, створюваних органами державної влади і місцевого самоврядування; відмовитись від встановлення строків призначення прокурорів на посади; запровадити елементи особистої недоторканості прокурорських працівників при їх притягненні до юридичної відповідальності; підсилити гарантії їх особистої безпеки, аж до створення відповідної служби в системі прокуратури тощо.
- В дисертації вперше з теоретичних і практичних позицій комплексно досліджено проблему забезпечення законності в діяльності прокуратури при реалізації нею її конституційних функцій, дано класифікацію цих порушень, визначені їх причини та умови, які їм сприяють і шляхи їх подолання.
- Висвітлюючи нормативний зміст принципу законності в діяльності прокуратури, дисертант виходить із тріади ознак, визначених у ч.2 ст. 19 Конституції України ("на підставі", "в межах повноважень" та "у спосіб", визначені законом) та обгрунтовує доцільність їх відтворення в тексті Закону про прокуратуру. Характеризуючи правову базу функціонування прокурорської системи, автор вважає зайвим існування в галузевих законодавчих актах норм про здійснення прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів. Наводяться додаткові аргументи на користь того, що повноваження прокурорів, як правило, можна розглядати лише як їх права, за винятком безваріантності наглядових та інших рішень. Обгрунтовується теза про те, що реалізація прокурором конституційних функцій відбувається виключно в процесуальних формах, у зв'язку з чим піддається критиці положення ч.1 ст. 361 Закону про прокуратуру про те, що прокурорсько-судове представництво полягає у здійсненні не лише процесуальних, але й інших дій. Внесено пропозиції щодо більш чіткої процесуальної регламентації окремих повноважень прокуратури. Запропоновано розробити і прийняти на всеукраїнській конференції працівників прокуратури Кодекс правил професійної поведінки.
- Сформульовані основні напрямки реалізації принципу гласності в діяльності прокуратури, запропоновано видати нормативний акт Генерального прокурора України під назвою "Про форми і методи реалізації принципу гласності в діяльності органів прокуратури України". Визначено умови одержання і використання громадянами і засобами масової інформації відомостей про діяльність прокуратури. Запропоновано нову редакцію відповідної норми Закону про прокуратуру.
Практичне значення одержаних результатів. Висновки і пропозиції, які містяться в дисертації, можуть бути використані для:
- подальшої розробки теоретичних проблем діяльності прокуратури України у процесі визначення її правового статусу, як матеріал для творчої дискусії вітчизняних і зарубіжних науковців і практиків з цих проблем;
- вдосконалення законодавства про прокуратуру і суміжних галузей законодавства, усунення прогалин і диспропорцій в чинному законодавстві, що дозволило б максимально ефективно використати законоохоронний потенціал прокурорської системи;
- упорядкування практики видання відомчих нормативно-правових актів Генеральним прокурором України;
- забезпечення єдності застосування законодавства про прокуратуру її органами і посадовими особами у прокурорсько-наглядових та інших правовідносинах з різними суб'єктами права, вироблення Генеральною прокуратурою України методичних настанов і рекомендацій підпорядкованим органом;
- використання у навчальному процесі в юридичних навчальних закладах, Інституті підвищення кваліфікації Генеральної прокуратури України, підготовки навчально-методичної літератури;
- інформування світової і європейської юридичної громадськості, органів ПАРЄ щодо потреби такого реформування прокуратури, яке б враховало специфіку перехідного періоду в Україні і не послаблювало її роль у зміцненні правопорядку.
Автор був членом робочої групи Верховної Ради України по розробці проекту Закону України “Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про прокуратуру”, утвореної відповідно до розпорядження Голови Верховної Ради України № 351 від 25 квітня 2000 року, вносив пропозиції до проектів законодавчих актів як член науково-методичної ради Генеральної прокуратури України та брав безпосередню участь в їх обговоренні.
Висновки і рекомендації дисертації використовуються в роботі органів прокуратури України, зокрема, в питаннях організації прокурорського нагляду, підтримання державного обвинувачення, представництва інтересів громадянина або держави в суді, виховання кадрів прокуратури в дусі суворого дотримання ними дотримання ними принципу законності.
Матеріали наукових досліджень і публікації автора використовуються у навчальному процесі і науково-методичній р

bibliography

ВИСНОВКИ

Питання про місце прокуратури України в системі охорони правопорядку до цього часу остаточно не вирішено, що викликає потребу у поглибленому науковому пошуку шляхів її реформування в інтересах суспільства і держави. За роки існування незалежної України накопичено певний досвід, який потрібно використати в процесі дальшого розвитку прокурорської системи, з врахуванням надбань світової політико-правової думки. У зв'язку з поступовою інтеграцією України до європейських структур і її членством у Раді Європи пильну увагу викликають проблеми, пов'язані з запровадженням в Україні європейських моделей організації і функціонування органів прокуратури. Проте не можна допустити бездумного перенесення цих зразків в Україну, яка переживає складний і тривалий процес переходу від тоталітаризму до демократії. Пропозиції щодо радикальних змін у цих сферах повинні оцінюватись передусім з точки зору того, чи сприятимуть ці зміни зміцненню правопорядку в Україні, чи, навпаки - ускладнять вирішення пов'язаних з цим проблем. За будь яких умов слід визнати неприпустимим будь-який тиск на українських законодавців з метою змінити стратегічний курс перебудови політико-правової системи держави всупереч національним інтересам України.
Вивчення теоретичних проблем діяльності прокуратури завжди посідало важливе місце в радянській, а згодом – і в українській юридичній науці, причому активну участь в їх обговоренні взяли не лише науковці, але й практичні працівники, а також представники інших суспільних наук, передусім політологи. Переважна більшість їх дотримується думки про необхідність збереження прокуратури як автономної державної структури, провідної ланки у системі правоохорони, організатора діяльності правоохоронних органів по боротьбі із злочинністю та іншими правопорушеннями. Ця стратегічна лінія дістала відображення у чинній Конституції України 1996 року. Проте водночас пропонуються різні відмінні один від одного шляхи вирішення проблем тактичного характеру, пов'язаних з забезпеченням ефективного функціонування прокурорської системи, окремі з них набувають великого теоретичного значення.
З врахуванням цього наукова проблема, яка досліджена в рамках дисертації, включає у себе такі складові частини, як місце прокуратури у системі поділу державної влади, взаємозв'язки між нею та іншими державними інституціями, трансформація функцій прокуратури на нинішньому етапі її розвитку, принципи організації та діяльності прокуратури та їх застосування в практичній діяльності прокурорських органів. Аналіз чинного законодавства і практики його застосування зроблений з врахуванням положень Закону України від 12 липня 2001 року "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про прокуратуру".
Визначення місця прокуратури України в державно-правовій системі базується на принципі поділу державної влади, закріпленому у ст.6 Конституції України. Звідси – численні висловлювання науковців, які прагнуть віднести прокуратуру або до судової, або до законодавчої чи виконавчої влади, або обстоюють тези про те, що вона взагалі не належить до жодної гілки влади, служачи інструментом стримування і противаг у відносинах між ними. При цьому не береться до уваги те, що в складному державному організмі неможливо поділити всі державні органи лише між трьома "традиційними" гілками влади. Зокрема, прокурорська система в конкретно-історичних умовах України не вписується в жодну з них.
В сучасних умовах прокуратура України може розглядатись як повноцінна гілка державної влади. Передумовами цього є: специфічна функціональна спрямованість діяльності прокуратури, яка виділяє її з-поміж інших державних систем; закріплення функцій прокуратури безпосередньо в Основному Законі, подібно до інших гілок влади; самостійне місце, яке виділено для прокуратури у структурі Конституції (між виконавчою та судовою владами), організаційна відокремленість, єдність і централізація прокурорської системи України.
Водночас не суперечить призначенню прокуратури в суспільстві її інтеграція до складу т.з. контрольно-наглядової влади, ідея якої запропонована Ю.М. Грошевим, В.Я.Тацієм та іншими провідними юристами, поряд з такими державними структурами, як Конституційний Суд України та Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. В такій якості прокуратура виступатиме як суб'єкт конституційного контролю і сприятиме властивими їй засобами і методами захисту (охороні) конституційного ладу.
Для цього потрібно в майбутньому виділити в Конституції спеціальний розділ під назвою "Захист конституційного ладу", в якому умістити норми, які б стосувалися діяльності трьох зазначених інституцій. При цьому можна виділити дві умови, за яких прокуратура України змогла б стати повноцінним суб'єктом контрольно-наглядової влади: це, по-перше, збереження в недоторканості функції нагляду за додержанням і застосуванням законів і, по-друге, визнання того факту, що конституційний нагляд об'єктивно носить характер вищого прокурорського нагляду, від якого законодавець декларативно, з тактичних міркувань, відмовився в липні 2001 року і який в перспективі (у термінологічному і фактичному розумінні) доцільно відновити.
Інституціоналізація прокуратури як самостійної гілки державної влади, не означає її відокремленості від інших державних структур. Система стримування і противаг у відносинах між різними гілками влади обумовлює наявність певних форм її підконтрольності і підзвітності. Після внесення 12 липня 2001 року змін і доповнень до Закону про прокуратуру це питання залишилось відкритим, хоча фактично серйозні важелі впливу на Генерального прокурора України мають як Президент, так і Верховна Рада України. Проте, виходячи з ролі Президента як гаранта додержання Конституції і законів України, потрібно закріпити в новому Законі про прокуратуру положення, відповідно до якого Генеральний прокурор України є підзвітним і підконтрольним саме Президенту і зобов'язаний щороку подавати йому звіт про стан правопорядку та вжиті прокуратурою заходи щодо його зміцнення. Генерального прокурора доцільно призначити на посаду на строк повноважень Президента. Водночас для зміцнення його правового статусу і впевненості у непорушності цього строку доцільно встановити порядок, за яким не лише призначення, але й звільнення Генерального прокурора з посади має відбуватись за згодою парламенту. Не можна визнати юридично коректною положення Конституції України (п. 25 ч.1 ст. 85) щодо висловлення недовіри з боку Верховної Ради Генеральному прокуророві, що тягне за собою його відставку через неконкретність підстав для висловлення такої недовіри.
Інформування Генеральним прокурором України Верховної Ради України про стан законності, передбачене чинною редакцією ч. 1 ст. 2 Закону про прокуратуру, не може розглядатись як прояв підконтрольності Генпрокурора парламенту. Потребує перегляду положення ст.41 Конституції Автономної Республіки Крим щодо права Верховної Ради Криму заслуховувати інформації прокурора автономії, оскільки відповідно до ст. 92 Конституції України питання організації і діяльності прокуратури регулюються виключно законами України.
Чинне законодавство виключає можливість будь-якого контролю за діяльністю Генеральної прокуратури з боку народних депутатів України, зокрема, шляхом звернень з вимогами і вказівками по конкретних справах. Водночас депутати як представники найвищого представницького органу держави не можуть бути позбавлені права звертатись з пропозиціями щодо поліпшення організації роботи прокуратури. Крім того, прокурори можуть з врахуванням змісту конкретних депутатських звернень вживати по них заходи щодо усунення порушень законності, про які є відомості у цих зверненнях.
В законодавстві необхідно встановити чіткий порядок притягнення Генерального прокурора України до кримінальної відповідальності за спеціальною процедурою з врахуванням його особливого правового статусу, передбачити можливість і встановити порядок його тимчасового усунення від посади у зв'язку з порушенням проти нього кримінальної справи.
Відносини прокуратури з центральними і місцевими органами державної виконавчої влади повинні носити в основному наглядовий характер з деякими елементами взаємодії поза рамками прокурорсько-наглядових правовідносин. Відповідно до чинного Закону України "Про місцеві державні адміністрації" на них покладено здійснення контролю за додержанням законності на відповідних територіях. Такий контроль є невід'ємною частиною їх конституційного обов'язку забезпечувати законність і правопорядок. Що ж стосується прокуратури, то вона і надалі закликана здійснювати нагляд за додержанням вимог закону у цій частині органами виконавчої влади. Водночас назріла потреба конкретизувати закріплений у Законі про місцеві державні адміністрації порядок реалізації їх контрольної функції (проведення перевірок, внесення вимог і пропозицій про усунення порушень, зупинення дії правових актів, тощо).
Взаємодія органів прокуратури з органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування відбувається у формі участі прокурорів в колективному обговоренні питань зміцнення правопорядку, у розробленні заходів запобігання злочинам та іншим правопорушенням.
Особливого значення в сучасних умовах набуває активізація і підвищення ефективності реагування з боку прокуратури на порушення законів в діяльності спеціалізованих органів контролю, які організаційно входять до складу виконавчої влади. Цю вимогу слід закріпити в наказі Генерального прокурора України. Посилення прокурорського нагляду за додержанням законів контролюючими органами доцільно поєднати із створенням Міністерства або Комітету державного контролю, який би безпосередньо і через свої регіональні підрозділи зосередився на координації контрольної діяльності міністерств і відомств України.
Водночас Генеральна прокуратура України та її органи повинні відігравати вирішальну роль у координації діяльності правоохоронних органів. До них відносяться ті, які реалізують правоохоронну функцію держави, вживаючи заходів щодо виявлення, усунення та попередження злочинів та застосовуючи в разі потреби державний примус і притягнення до юридичної відповідальності винуватців правопорушень. Із Закону України "Про прокуратуру" доцільно виключити ч.3 ст.29, присвячену узгодженню прокуратурою діяльності органів, що ведуть боротьбу зі злочинністю, оскільки ст.10 цього Закону у новій редакції передбачає координацію цієї діяльності. Правовідносини, які виникають у цій сфері, можна визначити як організаційно-правоохоронні, багатосторонні відносини з участю прокуратури та інших правоохоронних органів, змістом яких є вироблення і реалізація спільних заходів, спрямованих на усунення і попередження злочинних проявів в межах компетенції кожного з учасників. Поряд з представниками власне правоохоронних органів – постійних учасників координації для участі в узгоджених заходах щодо запобігання злочинам, можуть залучатись представники інших органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, спеціальних контролюючих органів і громадських організацій.
Проблеми взаємовідносин прокуратури і судів загальної юрисдикції мають вирішуватись по таких напрямках: а) вплив судів на наглядову та іншу діяльність прокуратури; б) вплив прокуратури на діяльність судів по здійсненню правосуддя; в) взаємодію прокуратури і суддів при реалізації спільних завдань. При цьому відносини судів і прокуратури мають будуватись на універсальній системі стримування і противаг у стосунках між органами, які уособлюють різні гілки державної влади. Органи прокуратури цілком самостійно реалізують свої функції і повноваження, за винятком здійснення судами контролю за рішенням і діями посадових осіб прокуратури, які пов'язані з істотними обмеженнями прав і свобод людини і громадянина. Водночас не можуть бути предметом судового контролю процесуальні акти і дії прокурора, спрямовані на всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин справи, якщо ними не обмежуються ці законні права чи інтереси. Як неприпустиме втручання судів у діяльність прокурорсько-слідчих органів слід, зокрема, розцінювати надання їм права скасовувати постанови про відмову в порушенні і закриття кримінальних справ.
Ліквідація прокурорського нагляду за додержанням законів при здійсненні судочинства не означає, що прокурор є лише стороною в судовому процесі, а відтак не має права і не повинен реагувати на порушення закону при його здійсненні, в тому числі і з боку суду. В іншому разі, він був би нездатний виконувати покладений на нього ст. 34 Закону про прокуратуру обов'язок сприяти судові у виконанні вимог закону про всебічний, повний і об'єктивний розгляд справ та постановленню судових рішень, що грунтуються на законі, і вживати передбачених законом заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили (ч.1 ст. 35 Закону).
В законодавстві слід передбачити можливість і врегулювати порядок звернення прокурора з заявою з приводу порушень закону, які мають місце в ході судового розгляду. Вимагає вдосконалення і система ініціювання прокурором апеляційного і касаційного перегляду судових рішень, причому необхідно усунути суперечності, які існують у цій частині між нормами судово-процесуального законодавства і Законом про прокуратуру.
Загалом діяльність прокурора, спрямована на забезпечення законності при здійсненні судочинства, носить особливий характер і є специфічним різновидом соціального контролю у цій сфері. Вона не може розглядатись як посягання на принцип незалежності суду.
Потребують доповнень норми законодавства, яке регулює порядок притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, шляхом надання прокурору права порушувати щодо них дисциплінарне провадження.
Взаємодія прокуратури і судів здійснюється в процесуальних і непроцесуальних формах. З огляду на їх правовий статус суди і судді не можуть бути ординарними учасниками координації діяльності правоохоронних органів, проте з їх згоди можуть залучатись до реалізації окремих спільних заходів, спрямованих на запобігання злочинам.
Доцільно відновити право Генерального прокурора вносити до Конституційного Суду подання з приводу неконституційності нормативно-правових актів вищих органів влади, а також передбачити його право звернення до Конституційного Суду у зв'язку з неконституційністю роз'яснень Пленуму Верховного Суду України, закріпити за Генеральним прокурором України можливість брати участь з правом дорадчого голосу в пленарних засіданнях Конституційного Суду.
Поряд з наглядом за додержанням і застосуванням законів, прокуратура здійснює нагляд за виконанням інтерпретаційних актів КС. Юридичне обгрунтування прокурорських протестів має включати у себе посилання як на Конституцію чи інший закон, так і на акт КС. Як форму сприяння з боку прокуратури виконанню рішень КС можна вважати його заяву про перегляд судового рішення у зв'язку з нововиявленими обставинами, до яких відноситься і визнання неконституційним закону, який був застосований судом при вирішенні справи.
На відміну від тлумачення законів Конституційним Судом, тлумачення і роз'яснення законодавства Генеральною прокуратурою України не носить всеохоплюючого характеру і поширюється лише на органи прокуратури та їх посадових осіб.
Підтримуючи пропозиції щодо встановлення в законодавстві додаткових підстав для перегляду спірних рішень Конституційного Суду, вважаємо за потрібне надати право ініціювати розгляд цього питання також Генеральному прокурору України. Слід також розглянути питання щодо участі прокуратури у формуванні складу КС.
На основі аналізу законодавства можна дійти висновку про те, що прокуратура не здійснює нагляду за додержанням законів Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини. Немає підстав говорити і про підконтрольність прокуратури Уповноваженому. Взаємодія між ними має здійснюватись у таких формах: а) надання органами прокуратури Уповноваженому на його запит необхідної інформації; б) розгляд у прокуратурі скарг, що надійшли з секретаріату Уповноваженого. При цьому прокурори не повинні виконувати пропозицій і рекомендацій по конкретних справах. Уповноважений і його представники не мають права здійснювати будь-яких перевірок роботи органів прокуратури.
Функцією прокуратури є вид її діяльності, спрямований на досягнення цілей і виконання завдань в межах її компетенції. Чинним Основним Законом України передбачені як постійні, так і тимчасові функції (без чіткого обмеження строку їх дії).
В сучасних умовах прокурорський нагляд взагалі не може розглядатись як самостійна функція прокуратури з огляду на відмінність у компетенції прокуратури при здійсненні нею нагляду за додержанням законів у межах окремих правових сфер. Тому немає підстав включати до майбутнього Закону про прокуратуру норму, аналогічну статті 1 чинного Закону, поставивши на її місце статтю, присвячену завданням прокуратури. Прокурорський нагляд являє собою не загальну функцію прокуратури, а форму діяльності держави, спрямовану на виявлення, усунення і попередження порушень закону в діяльності суб'єктів права, на яких поширюється компетенція прокуратури, з використанням властивих органам прокуратури повноважень.
Функції прокуратури поділяються на наглядові і ненаглядові, постійні і тимчасові, внутрішні і зовнішні, що проявляються у стосунках прокуратури України з відповідними органами інших держав. Як комплексний інститут в системі галузі законодавства, присвяченого діяльності прокуратури, слід розглядати інститут кримінального переслідування.
В сучасних складних умовах розвитку української державності прокуратура України повинна залишатись багатофункціональною структурою, а її реформування має здійснюватись не за рахунок ліквідації окремих її функцій, а за рахунок їх вдосконалення. Збереження прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів на період до фактичної побудови демократичної правової держави є однією з важливих гарантій стабільного розвитку українського суспільства в умовах законності. При цьому неможливо вичерпно визначити у законодавчому порядку коло питань, що входять до предмету відання прокуратури у зазначеній сфері, оскільки будь-який перелік не взмозі охопити всієї багатоманітності цієї діяльності. Тому можна або взагалі не наводити такого переліку в законі, або сформулювати його так: "Предметом нагляду є додержання і застосування законів, які регулюють питання національної безпеки, економічні, соціальні, екологічні, політичні, міжнаціональні та інші відносини, які перебувають у сфері законодавчого регулювання (або які врегульовані законом)". Запобігти нераціональному втручанню прокуратури у суспільні відносини можна шляхом встановлення певних пріоритетів цієї діяльності у нормативних актах і директивних документах Генеральної прокуратури.
Враховуючи важливість своєчасного виявлення незаконних правових актів при здійсненні нагляду, доцільно передбачити безпосередньо у Законі про прокуратуру, що перевірки відповідності їх закону можуть проводитись систематично і незалежно від інформації про правопорушення. На розвиток цього положення у наказі Генерального прокурора можна встановити перелік органів, яких це стосується, і періодичність перевірок, в першу чергу, в органах державної виконавчої влади і місцевого самоврядування.
Потребують уточнення деякі повноваження прокурора по реагуванню на виявлені порушення закону. Зокрема, саме на прокурора слід покласти заведення дисциплінарного провадження за неналежний розгляд актів прокурорського реагування шляхом винесення відповідних постанов, а не залишати цей обов'язок за секретарем прокуратури, який за чинним законодавством складає протоколи про такі порушення. Не відповідає статусу прокурора і складання ним протоколів про корупційні діяння нарівні з органами, на яких поширюються його наглядова компетенція. Його основним завданням має бути нагляд за тим, як вимоги Закону про боротьбу з корупцією виконуються цими органами і їх посадовими особами.
Аналіз положень статей 29 і 30 чинного Закону про прокуратуру свідчить про те, що їх зміст значною мірою співпадає. Тому доцільно об'єднати їх в одній статті, присвяченій предмету і завданням прокурорського нагляду. Завдання прокуратури у цій сфері слід диференціювати залежно від ступеня відповідальності прокурора за забезпечення законності.
З врахуванням поширеності порушень законів з боку органів, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, доцільно розширити повноваження міських і районних прокуратур, надавши право здійснювати нагляд за додержанням законів у сфері ОРД безпосередньо міським та районним прокурором та їх заступникам; передбачити в Законі про оперативно-розшукову діяльність такі повноваження прокурора, як санкціонування відповідних заходів у випадках, передбачених законом, їх припинення при виявленні порушень закону, прав і свобод людини.
Існує потреба в істотних уточненнях предмету і завдань прокурорського нагляду за додержанням законів органами, що виконують судові рішення у кримінальних справах і здійснюють інші заходи, які обмежують особисту свободу громадян. Частина перша статті 44 чинного Закону про прокуратуру не охоплює всі види таких обмежень, які повинні бути предметом уваги з боку прокурора, хоча і не пов'язані з перебуванням чи триманням осіб у спеціальних закладах. Загалом у зазначеній статті надто стисло і не зовсім конкретно визначені предмет і наглядові повноваження прокурора. Тому є потреба включити до майбутнього Закону про прокуратуру дві окремі статті, одна з яких була б присвячена предмету і завданням нагляду, а друга - повноваженням прокурора. До числа повноважень слід віднести перевірки виконання законів в місцях застосування заходів примусового характеру, а також визначити конкретні підстави до скасування і опротестування незаконних актів адміністрації цих закладів.
Підтримання прокурором державного обвинувачення в суді посідає в сучасних умовах значно важливіше місце в діяльності прокуратури, ніж раніше, оскільки нова редакція ч.1 ст.264 КПК зобов'язує прокурорів брати участь з цією метою, у розгляді всіх справ публічного обвинувачення. У зв'язку з цим, потрібно по-новому викласти ст. 36 Закону про прокуратуру. Розширення змагальності судового розгляду одночасно потребує реальних практичних кроків, спрямованих на забезпечення підсудним права на захист.
Підтримуючи обвинувачення в суді, прокурор виступає не лише від свого імені, але і від імені держави та прокурорської системи, яку він представляє. Тому, та чи інша позиція обвинувача не може бути його суто особистою справою. Принципові незгоди між ним і керівництвом органа прокуратури в оцінці ситуації можуть і повинні служити приводом для заміни обвинувача як до, так і в процесі розгляду справи. Що ж стосується відмови від обвинувачення, то в КПК слід передбачити, що таке право прокурор має як по закінченню, так і в процесі судового слідства.
Важливим кроком на шляху конкретизації змісту представницької функції прокуратури стало включення до Закону про прокуратуру статті 36-1, яка визначила підстави і форми такого представництва. Позитивне значення для стабілізації прокурорської і судової практики має положення ч.5 ст. 36-1, яка надала прокурору право самостійно визначати підстави для представництва в судах і форми його здійснення. В той же час ця норма потребує дальшого удосконалення. Зокрема, доцільно всі підстави представництва зосередити в одному місці (зараз вони містяться і у частині 2, і у частині 3 зазначеної статті). Крім підстав, в Законі необхідно визначити і приводи представництва. Ними можуть бути звернення до прокурора громадян і компетентних державних органів, а також особисте виявлення ним порушень закону в ході перевірок. В законодавстві необхідно вирішити питання щодо представництва прокурором в суді інтересів не лише держави, але й місцевого самоврядування.
Важливе значення для існування прокурорської системи має правильне визначення і застосування принципів її організації і діяльності. Ними є базові ідеї, положення, обумовлені функціями, метою і завданнями прокуратури, які стосуються всіх напрямків її діяльності, визначають організаційні основи побудови прокурорської системи та умови її функціонування, правові і моральні норми поведінки посадових осіб прокуратури при реалізації ними владних повноважень. На основі аналізу численних думок і пропозицій, які містяться в юридичній літературі, можна зробити висновок, що в майбутньому Законі про прокуратуру доцільно залишити чотири принципи: єдність і централізацію, законність, незалежність і гласність. Не можуть бути віднесені до їх числа принципи, які мають загальний характер і не пов'язані із специфікою прокурорської системи; ті, які являють собою складову частину інших принципів, елементи тактики або організаційні прийоми, які використовуються в органах прокуратури; цілі прокуратури (всемірне утвердження верховенства законності, зміцнення правопорядку) та її завдання (захист прав і свобод громадян тощо). Органи прокуратури керуються як власними принципами організації і діяльності, так і враховують зміст принципів, які стосуються інших органів, з якими прокуратура вступає в прокурорсько-наглядові і інші правовідносини, зокрема, принципами судочинства.
Реалізація принципу єдності і централізації прокуратури є важливою умовою її інституціоналізації в системі державних органів, забезпечує їй провідне місце у правоохоронній системі. В прокурорській системі, враховуючи особливості її правового статусу, взаємозв'язок між єдністю і централізацією є особливо міцним.
Єдність прокурорської системи проявляється у тому, що, виражаючи публічні інтереси, всі прокурори діють від імені України як держави, діяльність кожного прокурора являє собою органічну частину діяльності всієї прокуратури, всі посадові особи прокуратури, за деякими винятками, наділені однаковими за характером наглядовими та іншими повноваженнями, що відкриває можливість для їх взаємозаміни; існує єдина система управлінських зв'язків, контролю і статистичної звітності, єдиний перелік класних чинів, уніфікація форменого одягу.
Для дальшого зміцнення єдності прокурорської системи необхідно вжити заходів для уніфікації практики видання нормативно-правових та індивідуальних актів Генеральним прокурором України, уніфікації правового статусу працівників прокуратури, які виконують її конституційні функції, завершити процес впровадження у всіх органах прокуратури державної мови, забезпечити тісну співпрацю між окремими підрозділами і посадовими особами прокуратур, надати офіційного статусу символу прокуратури.
Централізація прокуратури пов'язана з ієрархічною підпорядкованістю нижчих органів і посадових осіб вищим і наявністю службової субординації. В умовах демократизації українського суспільства слід вжити кроків, спрямованих на лібералізацію цих відносин, зокрема, встановити порядок призначення і звільнення заступників Генерального прокурора України за погодженням з Президентом, вдосконалити систему службової підпорядкованості працівників прокуратури в напрямку підвищення рівня їх процесуальної самостійності, підвищити рівень гарантій проти необгрунтованого притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, забезпечити більш оптимальне поєднання єдиноначальності і колегіальності шляхом створення колегій прокуратур в містах із районним поділом, визначити компетенцію і порядок функціонування всеукраїнської конференції працівників прокуратури.
Принцип незалежності в організації і діяльності прокуратури характеризується такими сутностними характеристиками, як певна ступінь самостійності у відносинах з іншими державними органами, безперешкодна реалізація в межах закону своїх повноважень, відчуття правової, соціальної і особистої захищеності її працівників. Незалежність органів прокуратури і прокурорів вирішальною мірою походить від незалежності Генерального прокурора України. І Генеральний прокурор, і підпорядковані йому прокурори не лише не мають права виконувати незаконних вказівок і вимог як проявів втручання в діяльність прокуратури, але і активно протистояти йому шляхом притягнення винуватців до встановленої законом відповідальності. Прокурори не можуть бути включені до складу комісій, комітетів, робочих груп тощо, створюваних органами державної влади та органами місцевого самоврядування.
Незалежність працівників прокуратури у вирішенні процесуальних та інших питань службової діяльності може бути підвищена шляхом відмови від встановлення строків призначення прокурорів на посади, запровадження елементів особистої недоторканості прокурорських працівників при вирішенні питання про їх притягнення до юридичної відповідальності, підсилення гарантій їх особистої безпеки, аж до створення спеціальних підрозділів в системі прокуратури тощо.
Нормативний зміст принципу законності в діяльності прокуратури обумовлюється положенням ч.2 ст.19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, які передбачені Конституцією України та законами України. Його доцільно відтворити в Законі про прокуратуру.
Вся діяльність прокуратури по реалізації її конституційних функцій повинна відбуватись у встановлених законом процесуальних формах. У зв'язку з цим викликає заперечення положення ч.1 ст.36-1 Закону про прокуратуру в частині того, що прокурорсько-судове представництво полягає у здійсненні не лише процесуальних, але інших дій. Низка наглядових та інших повноважень прокуратури заслуговує конкретизації в нормах Закону про прокуратуру та судово-процесуального законодавства. Для більш послідовної реалізації принципу законності, необхідно забезпечити однакове застосування законодавства про прокуратуру в процесі реалізації її органами наглядових та інших повноважень. Необхідно забезпечити гармонійне поєднання законності та істиності рішень прокурора. В цьому розумінні встановлення істини можна визначити як накопичення такого обсягу фактичного матеріалу, який дає прокурору можливість прийняти законне процесуальне рішення та реалізувати його у встановленій законом формі.
Заходи, спрямовані на усунення і попередження порушень законності в діяльності прокуратури, повинні носити комплексний характер і бути спрямовані передусім на забезпечення здорового морального клімату в трудових колективах, підвищення відповідальності працівників за доручену справу. Доцільно розробити і прийняти на всеукраїнській конференції працівників прокуратури Кодекс правил професійної поведінки, запровадити прийняття присяги особами, які поступають на службу до прокуратури, прийняття від них кваліфікаційного іспиту і психологічне тестування.
Реалізація принципу гласності в діяльності прокуратури переслідує такі основні цілі: виховання у громадян поваги до цінностей права і навичок законослухняної поведінки (1), контроль суспільства за діяльністю прокуратури, без посягання на незалежне виконання її працівниками своїх конституційних функцій (2); формування адекватної і зваженої громадської думки про діяльність прокуратури та її органів (3), підвищення ефективності наглядових заходів і застосування інших конституційних повноважень (4), інформування органів державної влади та органів місцевого самоврядування про стан законності і заходи щодо її зміцнення (5); задоволення інформаційних потреб громадян (6). З врахуванням цих завдань доцільно видати нормативний акт Генерального прокурора України під назвою "Про форми і методи реалізації принципу гласності в діяльності органів прокуратури України".

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ І ПРИМІТОК

1. Роль і завдання органів прокуратури в реалізації положень нової Конституції. Виступ Президента України Леоніда Кучми на розширеному засіданні колегії Генеральної прокуратури України 9 липня 1996р. // Уряд.кур’єр.-1996.-13 липня.
2. Відомості Верховної Ради України.-2001.-№ 44.-Ст.233.
3. Селиванов В.Н. Правовая направленность развития государственности в Украине // Правоведение.- 1999.- №1.- Ст.39-46.
4. Відомості Верховної Ради Української РСР.-1990.-№31.-Ст.429.
5. Відомості Верховної Ради України.-1995.-№18.-Ст.133.
6. Локк Д. Два трактата о правлении. Соч. в 3-х томах.-Т.3.-М.: Мысль, 1988.- 670с.
7. Монтескье Ш. О духе законов. Избр.произв-я.- М.: Политиздат,1955.-800с.
8. Чиркин В.Е. Государственное управление.Учеб.пос.-М.: Юристъ,1991.-818с.
9. Шемшученко Ю.С. Влада // Юридична енциклопедія.-К.,1998.-Т.1.-С.489-490.
10. Рабінович П.М. Державна влада // Юридична енциклопедія.-К.,1999.-Т.2-С.85-86.
11. Теория государства и права: Курс лекций / под ред.Н.И.Матузова и А.В.Малько.)-М.: Юристъ, 2000.- 776с.
12. Рябов С.Г. Політологічна теорія держави.-К.: Тандем, 1996.-240 с.
13. Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория//Государство и право.-2001.-№3 -с.94-99.
14. Грошевой Ю.М.Законодательство о судоустройстве Украины и проблемы его кодификации// Правова система України: теорія і практика: Матеріали наук.-практ.конф., К.: 1993.С.375-377.
15. Загальна теорія держави і права. Навч.пос. / під ред. В.В.Копейчикова.-К.: Юрінком Інтер, 2000.-320с.
16. Коментар до Конституції України.-К.: Ін-т законодавства Верховної Ради України, 1996.-378с.
17. Введение в теорию государственно-правовой организации социальных систем / под общей ред.Е.Б.Кубко.-К.:Юринком, 1997.-192с.
18. Рабінович П.М. Основи загальної теорії права і держави: Навч.пос.К.: 1995.-172с.
19. Шемшученко Ю.С. Теоретичні засади прокурорського нагляду на сучасному етапі// Проблеми розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної правової держави : Мат-ли наук.-практ. конф-ї.-К.: Ген. прокуратура України., 1996.-С.15-19.
20. Тацій В.Я. Роль і місце прокуратури в системі правоохоронних органів України.// Там же.- С.20-22.
21. Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры:- Круглый стол. // Государство и право.-1994.-№5.- С.3-34.
22. Скакун О.Ф., Подберезский М.К. Теория государства и права: Учебник для вузов.- Харьков, 1996.-420с.
23. Сухонос В.Місце прокуратури в системі органів державної влади України, її розвиток та правове забезпечення гарантій діяльності// Право України.- 2000.- №6.-10-13.
24. Євтушенко С.В. Принцип поділу влад і суб'єкти колишнього СРСР: деякі аспекти сучасного стану проблеми // Правова система України: теорія і практика: Матеріали наук.-практ.конф.-К.: 1993.-С.85-87.
25. Долежан В.В. Дія системи стримувань і противаг у відносинах між законодавчою і президентською владами в Україні// Парламентаризм в Україні: теорія і практика.- Мат-ли. міжн.наук.-практ. конф.-К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2001.-С.169-173.
26. Басков В.И. История прокуратуры Российской империи // Вестн.Моск.ун-та.-Сер.11.-Право.-1997.-№2.-С.3-13; Клочков В. З історії прокуратури // Закон і бізнес.-2000.- №18-19; Клочков В.Літопис історії прокуратури України за часів УНР, Гетьманату і Директорії// Міліція України.-2001.-№1.-С.22-28; Клочков В. Прокуратура України часів УНР, Гетьманату і Директорії // Вісник прокуратури.- 2001.-№1.-С.105-108; Кравчук К.Правоохоронні органи Західноукраїнської Народної Республіки // Актуальні проблеми правознавства: Наук. збірник юрид.інституту Тернопільської акад-ї народн. госп-ва, 2000.- С.47-53; Михайленко О.Р. Від фіскальства- до сучасного прокурорського нагляду// Вісник Киїськ. ун-ту. Сусп.-політ.науки.-1991.-С.88-94; Мычко Н.И. Прокуратура Украины: роль и место в системе государственной власти.-Донецк : “Донеччина”, 1999.-С.5-35; Потебенько М. Інститут державності // Вісник прокуратури.-2001.-№1.- С.3-10; Советская прокуратура. Очерки истории.-М.: НИИ при Ген.прокуратуре Рос.Федерации, 1993