Алефиренко Анна Сергеевна. Повышение эффективности механизма управления бюджетными средствами

brief description

Алефиренко Анна Сергеевна. Повышение эффективности механизма управления бюджетными средствами : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Алефиренко Анна Сергеевна; [Место защиты: Ин-т экономики УрО РАН].- Пермь, 2009.- 178 с.: ил. РГБ ОД, 61 10-8/983

Содержание к диссертации

Введение
1.Теоретико-методологические основы управления бюджетными средствами12
1.1 Методологические основы механизма управления бюджетными средствами 12
1.2 Трансформация понятия «эффективность» применительно к использованию бюджетных средств 30
1.3 Концептуальные подходы к оценке эффективности на уровне использования бюджетных средств 43
2.Особенности механизма управления бюджетными средствами61
2.1 Оценка эффективности как инструмент управления бюджетными средствами 61
2.2 Анализ существующей системы управления бюджетными средствами в пермском крае 72
2.3 Основные направления развития системы управления бюджетными средствами 86
3.Совершенствование механизма управления бюджетными средствами99
3.1 Методика оценки эффективности использования бюджетных средств 99
3.2 Внедрение механизма оценки эффективности в систему управления бюджетными средствами 117
3.3 Основные принципы автоматизации процесса управления бюджетными средствами 130
Заключение 150
Литература 155
Приложения 168

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Повышение эффективности использования ресурсов важнейшая составная часть ускорения социально-экономического развития страны. Тем более вопрос оценки эффективности наиболее остро стоит по отношению к бюджетным средствам. Особая значимость процессов создания, распределения и потребления бюджетных средств предопределяет необходимость акцентирования внимания на ресурсном обеспечении государства и рациональном использовании его средств.
В 1990-х - начале 2000-х годов в бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы. Принятый в 1998 году Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Новые задачи, продиктованные современным этапом развития страны, требуют дальнейшего развития бюджетной сферы. Нуждается в совершенствовании, в частности, бюджетная политика в области выделения бюджетных средств.
В современных условиях организации управления бюджетными средствами можно выделить два направления совершенствования.
Первое связано с использованием традиционных подходов, позволяющих вносить некоторые элементы усовершенствования это конкурсные процедуры, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии, контроль целевого использования бюджетных средств.
Второе направление наиболее перспективно, так как требует использования новых подходов, методов и принципов с функциональными аспектами менеджмента переход от административных методов управления к принципам управления хозяйственной деятельностью, в частности, внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюджетирования. Бюджетирование, ориентированное на результат, призвано изменить содержание всех стадий бюджетного процесса. При этом стержнем системы бюджетирования, ориентированного на результат, является оценка эффективности бюджетных средств.
Анализ отечественной теории и практики позволяет выделить следующие основные проблемы, характерные для существующих механизмов оценки эффективности использования бюджетных средств:
отсутствие увязки результатов оценки эффективности с деятельностью отдельных бюджетополучателей: основная часть методик позволяет оценить эффективность использования выделенных бюджетных средств в целом по какой-либо отрасли бюджетной сферы (например, образование, здравоохранение, оборона);
отсутствие достаточных знаний аналитиков в области математической статистики при проведении расчета показателей эффективности;
необходимость разработки и внедрения дополнительных форм отчетности получателей бюджетных средств для обеспечения сбора данных с целью расчета показателей эффективности;
большой объем трудозатрат для расчета каждого показателя эффективности.
Таким образом, актуальность проблемы рационального использования бюджетных средств предопределяет необходимость развития как на федеральном, так и на региональном уровне направления научного поиска, связанного с совершенствованием механизма управления бюджетными средствами и, в первую очередь, с внедрением принципов эффективности в систему управления бюджетными средствами. Недостаточная теоретическая и методическая разработанность данной проблемы, ее актуальность и возрастающая практическая значимость предопределили выбор направления исследования.
Степень разработанности проблемы.Актуальность проблемы оценки эффективности использования бюджетных средств в процессе государственного управления, ее особая значимость в условиях рыночного механизма экономики России, обуславливают возрастающее внимание к ней, как в практическом, так и научном аспекте.
Хорошо известны труды в области общественного сектора и теории государственных финансов таких российских и зарубежных ученых, как Бабич А.М., Бандурин В.В., Боткин О.И., Боткин И.О., Каримова Э.Р., Касаткин В.В., Мирошкин Н.П., Павлова Л.Н., Пыткин А.Н., Стиглиц Дж., Татаркин А.И., Торопов С.В. и др.
В вопросах повышения эффективности управления интерес представляют труды таких авторов, как Акбердина Р.А., Друкер П., Якобсон Л.И. и др.
Изучению различных аспектов проблемы оценки эффективности бюджетных средств посвящены работы таких отечественных ученых, как Александрова Е.И., Ананенко С.А., Аникин В.Н., Афанасьев М.П., Балацкий Е.В., Беляев В.Н., Бережная Е. Н., Бесстремянная Г.Е., Буренин Д.А., Бушлин Е., Виричев А.О., Волостнов Н., Гонтмахер Е.Ш., Дорошенко С.В., Ильина Т.А., Ишина И.В., Конярова Э.К., Котлячков О.В., Левина Г.Л., Лушин С.И., Мучкаева И.Н., Осипов А.К., Пачковский М.Р., Придачук М.П., Рябухин С.Н., Саунин А.Н., Синева Е.Н., Тажетдинов С.Р., Трунин И.В., Шеломенцев А.Г., Швец С.М. и др.
Несмотря на то, что вопросам эффективного управления бюджетными средствами уделено значительное внимание в зарубежной экономической литературе, следует отметить, что в российской литературе степень разработанности проблемы недостаточна. Реалии таковы, что в отечественных источниках, в основном, описываются лишь общие правила и процедуры оценки эффективности использования бюджетных средств, причем основной акцент делается именно на контроле деятельности бюджетных учреждений, и упускаются из виду все остальные стадии управления бюджетными средствами анализ, планирование, организация исполнения, мотивация, учет, регулирование. Тем более отсутствуют механизмы, позволяющие внедрить результаты оценки эффективности в систему управления бюджетными средствами.
Цель и задачи исследования.Целью исследования является развитие теоретических и методических положений по повышению эффективности механизма управления бюджетными средствами.
Основными задачами, решение которых необходимо для достижения поставленной цели исследования, являются:
раскрыть содержание понятия «эффективность» применительно к системе управления бюджетными средствами;
обосновать методологические принципы адаптации существующих подходов к оценке эффективности хозяйственной деятельности к управлению бюджетными средствами;
разработать методику оценки эффективности использования бюджетных средств;
предложить механизм по внедрению методики оценки эффективности в систему управления бюджетными средствами.
Объектом исследованияявляется механизм управления бюджетными средствами в Пермском крае.
Предметом исследованияявляется бюджетный процесс в Пермском крае, представляющий собой совокупность взаимоотношений между его участниками.
Методологическую, теоретическую и эмпирическую базу исследованиясоставили научные труды и разработки, представленные в работах отечественных и зарубежных ученых по вопросам управления и принятия решений как в коммерческих структурах, так и в государственном секторе, законодательные и нормативные акты субъектов Федерации и Российской Федерации, нормативная база по вопросам минимальной бюджетной обеспеченности, научно-методические рекомендации в области оценки эффективности использования бюджетных средств, практический опыт федеральных и региональных органов власти различных субъектов Российской Федерации по распределению бюджетных ресурсов, методические материалы научно-практических конференций и семинаров по теме исследования, статистические данные бюджетных учреждений дошкольного образования Пермского края.
Основные методы исследования.Методологическая основа исследования базируется на системном и комплексном подходах, позволяющих учитывать различные аспекты управления бюджетными средствами. Для решения поставленных задач использовались общенаучные методы информационно-целевого, сравнительного, факторного, экономического, финансового анализа. Отдельные задачи решались с помощью методов экономико-математического моделирования, классификации, группировок, экспертных оценок, статистического анализа, контент-анализа.
Информационной базойисследования послужили основные положения отечественной и зарубежной теории эффективности, выводы и ключевые положения, посвященные теории государственного сектора, данные органов статистики, фактические материалы, характеризующие различные аспекты состояния бюджетных учреждений дошкольного образования Пермского края и функционирования системы дошкольного образования в целом. В диссертационной работе нашли отражения результаты научно-исследовательских работ, выполненных лично автором или при его непосредственном участии.
Научная новизна исследованиязаключается в разработке теоретических и методических положений по повышению эффективности механизма управления бюджетными средствами, позволяющего на основе методики оценки эффективности использования бюджетных средств обеспечить ориентированное на достижение общественно значимых результатов принятие решений по их распределению и использованию.
В процессе исследования получены следующие теоретические и практические результаты, определяющие научную новизну и являющиеся предметом защиты:
сформулировано и раскрыто содержание механизма управления бюджетными средствами как совокупности законодательно санкционированных методов принятия управленческих решений по выделению и использованию бюджетных средств для достижения соответствующих общественно значимых результатов. Предложена авторская трактовка понятия «эффективность» применительно к системе управления бюджетными средствами как степень достижения общественно значимых результатов по отношению к степени использования выделенных бюджетных средств, что позволило отразить взаимосвязь между процессом выделения бюджетных средств и достижением целей и задач органов государственной власти;
обоснованы методологические принципы оценки эффективности использования бюджетных средств на основе поэтапной адаптации существующих подходов к оценке эффективности хозяйственной деятельности к управлению бюджетными средствами;
разработана методика оценки эффективности использования бюджетных средств на основе диагностики соотношения между степенью использования бюджетных средств и степенью достижения общественно значимых результатов, позволяющая принимать управленческие решения по распределению бюджетных средств;
предложен механизм повышения эффективности управления бюджетными средствами на основе внедрения методики оценки эффективности, особенностью которого является охват как бюджетного, так и внебюджетного процесса. Предложенный механизм обеспечивает возможность автоматизации процесса управления бюджетными средствами.
Область исследования.Содержание диссертации соответствует п. 2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» Паспорта специальностей ВАК РФ.
Практическая значимость работы.Положения и выводы исследования, в частности, методологические принципы оценки эффективности, методика оценки эффективности использования бюджетных средств, механизм повышения эффективности управления бюджетными средствами, могут быть использованы:
научными организациями для развития фундаментальных исследований в области повышения эффективности механизма управления бюджетными средствами;
органами государственной власти и местного самоуправления для принятия решений по распределению бюджетных средств;
бюджетополучателями для обеспечения эффективности использования бюджетных средств;
контрольными и надзорными органами для проверки эффективности использования бюджетных средств.
Теоретические, методические и практические результаты диссертационного исследования представляют интерес для преподавателей вузов и могут быть использованы при проведении лекций и семинарских занятий по курсам «Финансы», «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации», «Финансовый контроль».
Апробация работы.Основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертационной работе, были представлены на II Всероссийском симпозиуме по экономической теории г. Екатеринбург 2006, III Уральской межрегиональной научно-практической конференции «Реформирование государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации: региональный аспект» г. Пермь 2007, на Международной научной конференции «Взаимодействие реального и финансового секторов в трансформационной экономике» г. Оренбург 2008, на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы устойчивого социально-экономического развития и управления муниципальных образований» г. Пермь 2008.
Теоретические и методологические результаты исследования отражены в научных разработках Пермского филиала Института экономики Уральского отделения РАН, в т.ч. по научному направлению «Диагностика, прогнозирование и государственное регулирование развития региональных социально-экономических систем» №ГР 01200403040 («Институциональные аспекты развития социально-экономических систем», «Институонализация региональной политики 2006 - 2008 гг.) Постановление РАН от 01.07.2003 №233.
Методические и прикладные результаты диссертационной работы, в частности методика оценки эффективности использования бюджетных средств, используются в Контрольно-счетной палате Пермского края при проведении проверок исполнения бюджетов Пермского края и муниципальных образований с 2005 г. Реализация предложенной методики оценки эффективности использования бюджетных средств позволяет осуществлять проверку эффективности использования средств бюджетов, выделенных на дошкольное образование. Методологические положения проведенного исследования с учетом практических рекомендаций внедрены также в Государственном учреждении «Институт технической химии Уральского отделения Российской академии наук» с 2007 года, что позволило повысить оперативность принятия решений по использованию выделенных бюджетных средств, обеспечить своевременный мониторинг их использования, автоматизировать процесс управления и в целом повысить его эффективность.
Отдельные теоретические, методологические и практические результаты исследования используются в учебном процессе при чтении курса лекций по дисциплинам «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации» и «Финансовый контроль» в специальных программах повышения квалификации финансовых специалистов органов власти и промышленных предприятий в НОУ ДПО «Пермский академический учебный центр».
Публикации.Основные положения диссертационной работы опубликованы в 9 научных публикациях, в том числе в журнале, рекомендуемом ВАК, общим объемом 11,7 п.л. (личный вклад автора 6,7 п.л.).
Структура и объем диссертационной работы.Предмет исследования, цели и задачи определили логику и структуру работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Общий объем работы составляет 154 страницы основного текста, включает 13 рисунков, 21 таблицу и список литературы из 132 наименований.

Трансформация понятия «эффективность» применительно к использованию бюджетных средств

Эффективность является одним из критериальных параметров, характеризующих результаты деятельности любой организации. Приведем мнения ведущих специалистов в области теории эффективности относительно термина «эффективность» (таблица 1.2.1).
Таким образом, проанализировав мнения ведущих экономистов относительно термина «эффективности», можно выделить два основных аспекта эффективности: с одной стороны, это соотношение затрат и результатов, с другой стороны, это степень соответствия результатов цели.
Концептуальные различия в теории эффективности связаны с неоднозначностью подходов к оценке ее параметров: результата и затрат. Современная экономическая наука в качестве результата признает не только вещественные, но и другие формы человеческих благ. В затраты же включает не только трудовые, но и другие используемые факторы производства. Оценка результата как параметра эффективности не может быть однозначной не только для субъектов различных уровней, но и субъектов одного и того же уровня. Она выражается не только в вещественных, но и в социальных, политических, экологических и других показателях. В любом варианте соизмерения затрат и результатов его достоверность в решающей мере зависит от оговоренных и принятых методологических и методических принципов такого соизмерения. общественном секторе
Оценка и сопоставление затрат и результатов позволяют принимать обоснованные решения не только в общественном, но и в частном секторе. В обоих случаях требуется как можно полнее и точнее определить, во-первых, компоненты затрат, во-вторых, круг последствий, результатов, к которым они приводят, в-третьих, экономические измерители, позволяющие оценивать разнообразные элементы затрат и результатов в едином масштабе, в-четвертых, чистую отдачу, то есть разницу между результатами и затратами. Сравним основные черты оценки эффективности в частном и общественном секторе.
Таким образом, особенности оценки эффективности в государственном секторе экономики обусловлены: характером результатов; компонентами затрат; необходимостью учета экстерналий при оценке затрат и результатов; субъектами, в чьих интересах принимаются управленческие решения.
Итак, «результат» и «затраты» являются важнейшими понятиями, связанными с измерением эффективности использования бюджетных средств. Результаты отражают те глобальные задачи, которые должны быть решены в процессе использования бюджетных средств для достижения цели их выделения.