Андрущенко Галина Сергіївна Становлення та розвиток бюджетного законодавства України

brief description

Андрущенко Галина Сергіївна, аспірантка юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка: «Становлення та розвиток бюджетного законодавства України» (12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право). Спецра­да Д 26.001.04 у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка МОН України

Київський національний університет імені Тараса Шевченка
Міністерство освіти і науки України
Київський національний університет імені Тараса Шевченка
Міністерство освіти і науки України
Кваліфікаційна наукова
праця на правах рукопису
АНДРУЩЕНКО ГАЛИНА СЕРГІЇВНА
УДК 347.73:336.14]340.134 (043.3)
ДИСЕРТАЦІЯ
СТАНОВЛЕННЯ ТА РОЗВИТОК БЮДЖЕТНОГО
ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ
12.00.07 – адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право
Подається на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей,
результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело
____________ Г.С. Андрущенко
(підпис здобувача)
Науковий керівник: ВОРОНОВА Лідія Костянтинівна, доктор юридичних
наук, професор;
КАДЬКАЛЕНКО Сергій Тимофійович, кандидат юридичних наук, доцент
Київ – 2018

ЗМІСТ
ВСТУП................................................................................................................. 14
РОЗДІЛ 1 ПЕРЕДУМОВИ ФОРМУВАННЯ ТА ОСОБЛИВОСТІ
СТАНОВЛЕННЯ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ............... 22
1.1 Поява бюджету як причина створення бюджетних документів .............. 22
1.2 Бюджетне законодавство 1917–1922 років ................................................ 38
1.3 Правове регулювання бюджетних відносин у період СРСР .................... 45
1.4 Формування правових основ бюджету незалежної України.................... 61
Висновки до розділу 1 ........................................................................................ 74
РОЗДІЛ 2 ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ТА ЗМІСТ
БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ................................................ 81
2.1 Поняття бюджетного законодавства, його ознаки, принципи та
завдання.......................................................................................................................... 81
2.2 Система, склад та класифікація бюджетного законодавства ................... 97
2.3 Дія актів бюджетного законодавства у часі, просторі та за колом
осіб ................................................................................................................................ 111
Висновки до розділу 2 ...................................................................................... 125
РОЗДІЛ 3 НАПРЯМИ УДОСКОНАЛЕННЯ БАЗОВИХ
СКЛАДОВИХ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ НА
СУЧАСНОМУ ЕТАПІ ЙОГО РОЗВИТКУ.......................................................... 134
3.1 Конституція України як важлива складова бюджетного
законодавства............................................................................................................... 134
3.2 Бюджетний кодекс України – основний акт бюджетного
законодавства............................................................................................................... 150
3.3 Закон про Державний бюджет України та інші нормативно-правові
акти, що регулюють бюджетні відносини ................................................................ 163
Висновки до розділу 3 ...................................................................................... 175
ВИСНОВКИ ..................................................................................................... 182
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ .................................................... 199
13
ДОДАТКИ......................................................................................................... 224
Додаток 1 Список публікацій за темою дисертації та відомості про
апробацію результатів дисертації.............................................................................. 224
Додаток 2 Довідки про впровадження............................................................ 226
Додаток 3 Проекти законів України ............................................................... 227

bibliography

ВИСНОВКИ
У дисертації на основі аналізу нормативно-правових актів, теоретичного
осмислення наукових праць запропоновано нове вирішення наукового завдання,
що полягає у визначенні особливостей бюджетного законодавства на кожному
історичному етапі його становлення та розвитку, з’ясуванні змісту бюджетного
законодавства України та напрямів удосконалення його базових складових на
сучасному етапі, з урахуванням їх еволюції й позитивного досвіду зарубіжних
країн щодо регулювання бюджетних відносин. У результаті проведеного
дослідження, сформульовано висновки і пропозиції, які мають теоретичне і
практичне значення:
1. Виникнення бюджету та необхідність встановлення чітких правил його
складання, розгляду і затвердження з метою повного обліку всіх доходів і витрат
держави, задля її належного функціонування, виконання завдань і функцій та
здійснення контролю за рухом коштів зумовлює формування бюджетного
законодавства. Поява бюджету на початку XVII століття свідчить про те, що у цей
період бюджетне законодавство лише зароджується, воно репрезентоване
бюджетом, як документом, який не затверджувався та мав примітивний
інформаційний характер. У цей період не існувало правил, які б визначали його
форму й особливості формування. На початку XVIII століття бюджет, як
документ, мав дві складові – «Доходи» і «Витрати», але наявність у ньому
словосполучень «інші доходи», «різні витрати» свідчило про нормативну
невизначеність як з дохідною, так і з видатковою частинами.
2. У період зародження і становлення бюджетного законодавства (початок
XVII століття – до 1917 року) Україна перебувала у складі Росії і, відповідно,
власного законодавства у сфері бюджету не мала. Але наявність у Конституції
Пилипа Орлика норм, що стосувалися бюджетних питань, вказує на те, що вона
належала до бюджетного законодавства, хоча й не визначала форми бюджетних
документів, особливості їх розроблення та прийняття. Конституція Пилипа
Орлика – це акт матеріального бюджетного законодавства, який закладав
183
конституційні основи регулювання бюджетних відносин. Бюджет (кошторис)
Запорізької Січі також умовно можна віднести до бюджетного законодавства
України цього періоду.
3. На початку XIX століття важливою складовою бюджетного
законодавства стає «План фінансів» М.М. Сперанського, на основі якого почали
видаватися відповідні документи, що регламентували порядок складання
Державного розпису доходів і видатків. Маніфест від 25 червня 1811 року, яким
затверджено Правила про складання, встановлення і виконання Державного
розпису – основний акт процесуального бюджетного законодавства
досліджуваного періоду, яким врегульовувався бюджетний процес на державному
рівні включно до бюджетної реформи 1862 року, що ознаменувалася прийняттям
оновленого документу – Правил про складання, розгляд, затвердження і
виконання Державного розпису і фінансових кошторисів міністерств і головних
управлінь. Із назви останнього документа зрозуміло, що він не лише
регламентував складання, розгляд, затвердження і виконання Державного
розпису, а й встановлював правила для формування фінансових кошторисів
міністерств і головних управлінь, а також основні засади контролю бюджету і
кошторисів.
Складовими бюджетного законодавства були і самі бюджети 1811, 1812,
1815, 1816, 1817, 1818, 1819 і 1820 років, які вже встановлювалися у
законодавчому порядку (вносилися Міністром фінансів на затвердження до
Державної Ради). Бюджети 1813 та 1814 років розглядалися не Державною Радою,
а таємним Комітетом фінансів, тому вони умовно є актами бюджетного
законодавства [4, с. 167].
4. На першому етапі становлення (зародження) бюджетного законодавства,
тобто з початку XVII століття до 1810 року, його у сучасному розумінні не
існувало, не було й документів, за якими складався, затверджувався та
виконувався бюджет, тобто було відсутнє процесуальне бюджетне законодавство,
але існував сам бюджет як акт матеріального бюджетного законодавства,
завданням якого було акумулювання інформації про доходи і витрати держави. Із
184
1711 року до 1772 року розвиток бюджетного законодавства Російської імперії
зупинився, бо навіть декілька років не складалися Державні розписи, а з 1772
року до 1810 року воно розвивалося дуже повільно.
5. Протягом наступного, другого етапу, з 1810 року до 1862 року –
відбувається становлення бюджетного законодавства, активно формується
процесуальне бюджетне законодавство, основним завданням якого було чітке
окреслення порядку складання і виконання бюджету. У цей час сформувалися
основні принципи, покладені в основу сучасної бюджетної системи: щорічності
складання бюджету, прийняття його в особливому порядку у формі саме закону,
відповідності доходів видаткам, публічності. Документи, що регулювали
бюджетні відносини, у тому числі визначали повноваження відповідних суб’єктів
у бюджетному процесі, мали тоді різні назви: укази, маніфести, розпорядження та
ін. Це можна пояснити наявністю значної кількості державних органів чи установ,
що здійснювали управління, і відповідно, були наділені повноваженнями щодо їх
прийняття [4, с. 167–168].
6. На третьому етапі розвитку бюджетного законодавства (з 1862 року
(видання Правил 1862 року) і до 1917 року): сформувалося бюджетне
законодавство щодо форм кошторисів; зароджується місцеве бюджетне
законодавство, яке визначає порядок формування, розгляду і затвердження
місцевих бюджетів (кошторисів), а отже, і принцип поєднання інтересів держави і
місцевих громад (земств, общин тощо), а також такий принцип бюджетного
законодавства, як публічність; з виданням «Высочайше утвержденных основных
государственных законов Российской империи» (1906 р.), бюджетне
законодавство починає поділятися за юридичною силою на закони, з чітко
визначеним порядком їх формування, та підзаконні нормативні акти, в тому числі
постанови, інструкції, розпорядження тощо; вибудовується ієрархія нормативних
актів, що регулюють бюджетні відносини. Отже, бюджетне законодавство
набуває ознак системності. Завдання бюджетного законодавства – визначити
сутність бюджетної системи, яка була дворівневою, порядок складання, розгляду,
затвердження і виконання державного розпису, місцевих бюджетів і фінансових
185
кошторисів міністерств та головних управлінь [4, с. 168]. Кодифікованим
нормативним актом, у якому були наявні і норми, що стосувалися бюджетних
питань, а отже, він належав до бюджетного законодавства до 1917 року, було
Зведення законів Російської імперії, в якому йшлося і про акти Державного
контролю, який після бюджетної реформи 1862 року став окремою складовою
державного управління, зі структурними підрозділами на місцях. Цей
контрольний орган видавав накази, розпорядження, якими затверджував
інструкції та інші документи, які й були актами бюджетного законодавства, так як
містили норми, що визначали порядок проведення контрольних дій. Враховуючи
важливий конституційний статус Рахункової палати нашої держави, прототипом
якої слід вважати Державний контроль, її акти мають бути складовими
бюджетного законодавства.
7. Четвертий етап розвитку бюджетного законодавства розпочався з видання
перших Декретів радянської влади у бюджетній сфері після революції 1917 року і
продовжувався до кінця 1922 року. Бюджетні відносини на території України у
цей період регулювалися як нормативними актами Російської Соціалістичної
Федеративної Радянської Республіки, так і Української Народної Республіки,
Української Соціалістичної Радянської Республіки. Бюджетне законодавство
цього періоду становили як загальні нормативні акти, які містили норми, що
регулювали бюджетні відносини поряд з іншими (наприклад, Декрет «Про Вищу
раду народного господарства», Конституція РСФРР 1918 року, І Універсал
Української Центральної Ради, ІV Універсал Української Центральної Ради,
Конституція Української Народної Республіки, Конституція Української
Соціалістичної Радянської Республіки), так і спеціальні, що стосувалися
винятково бюджетних відносин (наприклад, Правила складання, розгляду і
затвердження кошторисів на січень–червень 1918 року), також з’являються
індивідуальні нормативні акти, які переважно стосуються формування кошторисів
конкретних бюджетних установ (наприклад, націоналізованих і секвестрованих
підприємств; націоналізованих підприємств).