Бессонов Вячеслав Евгеньевич. Финансово-экономический механизм формирования и реализации социальных жилищных программ в городе Москве

brief description

Бессонов Вячеслав Евгеньевич. Финансово-экономический механизм формирования и реализации социальных жилищных программ в городе Москве : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Бессонов Вячеслав Евгеньевич; [Место защиты: Моск. гор. ун-т упр.].- Москва, 2010.- 216 с.: ил. РГБ ОД, 61 10-8/2114

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Теоретические основы финансово-экономического механизма формирования и реализации социальных жилищных программ 10
1.1. Сущность и источники финансирования социальной жилищной политики 10
1.2. Отечественный и зарубежный опыт формирования и финансирования социальной жилищной политики 27
1.3. Структурные элементы финансово-экономического механизма формирования и реализации социальных жилищных программ 43
Глава 2. Анализ формирования и финансирования социальных жилищных программ в городе Москве 60
2.1. Источники и методы финансирования различных форм улучшения жилищных условий населения города 60
2.2. Анализ системы оценки эффективности и результативности социальных жилищных программ 81
2.3. Анализ существующего механизма формирования и реализации социальных жилищных программ 100
Глава 3. Методическое и организационное обеспечение финансово- экономического механизма формирования и реализации социальных жилищных программ 113
3.1. Модернизация методического обеспечения финансово-экономического механизма формирования и реализации социальных жилищных программ 113
3.2. Экспериментальная проверка обновленного методического обеспечения финансово-экономического механизма формирования и реализации социальных жилищных программ на примере города Москвы 139
3.3. Предложения по формированию и финансированию социальных жилищных программ города Москвы в условиях посткризисного периода 172
Заключение 182
Список использованных источников 188
Приложения 196

Введение к работе

Актуальность диссертационного исследования. Необходимость исследования теоретических и прикладных проблем социальной жилищной политики обусловлена значимостью проблемы повышения уровня жилищной обеспеченности граждан, которая была и остается одной из самых актуальных для всех стран мира. Это связано, в первую очередь, со значительными финансовыми затратами, необходимыми для строительства жилья, которые не позволяют большинству граждан купить или построить жилье за счет собственных средств. Данная проблема в значительной степени актуальна и для России. Сейчас средняя жилищная обеспеченность в России составляет примерно 21 кв.м на одного человека1, для ее повышения до уровня в 30 кв.м на одного человека, запланированного Правительством России в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, необходимо построить 1300 млн. кв.м жилья2. При средней стоимости строительства жилья в России 33,8 тыс. рублей за 1 кв.м3-общий объем необходимых инвестиций составит 43,2 трлн. руб. В Москве жилищная обеспеченность в настоящий момент составляет — 20 кв.м на одного человека4. При средней стоимости строительства жилья в городе Москве 58,8 тыс. рублей за 1 кв.м общий объем необходимых инвестиций в целях повышения жилищной обеспеченности до 30 кв.м на человека составит 6,2 трлн. руб.
Поскольку строительная отрасль обладает значительной ресурсоемкостыо, жилищная сфера связана со многими отраслями экономики и финансовой системы страны. С одной стороны, значительных финансовых вложений требуют предприятия отрасли строительных материалов, а также строительные организации на этапах подготовки и реализации инвестиционных1Официальный сайт Министерства экономического развития РФ ().2При запланированной в распоряжении Правительства РФ от 17.11.2008 г. №1662-р стабилизации численности населения в России к 2015-2020 году на уровне не ниже 142-143 млн. чел.3По данным Ассоциации строителей России на август 2009 г.4Рассчитано на основе данных по г. Москве о площади жилых помещений (ГУП МосгорБТИ) и о численности населения (Мосгорстат) проектов. С другой стороны, необходим платежеспособный спрос на построенное жилье со стороны граждан и государства. Важную роль в поддержании платежеспособного спроса играет банковская система, осуществляющая финансирование ипотечных жилищных кредитов. Вместе с тем, сложность создания условий для привлечения инвестиций в рассматриваемую область обусловлена также и ограниченностью доступных финансовых ресурсов, связанной с последствиями экономического кризиса.
Учитывая изложенное, стимулирование социальной жилищной сферы вносит значительный вклад в развитие экономики страны. Вместе с тем, несмотря на значительные задачи, возложенные на социальную жилищную политику, в настоящее время ее финансирование осуществляется главным образом на основе затратного метода. Неразвитость подходов к финансированию социальных жилищных программ, основанных на принципах бюджетирования, ориентированного на результат, в значительной степени снижает их эффективность.
Реализация социальной жилищной политики становится невозможной в рамках сложившейся системы финансирования социальных жилищных программ и требует разработки и внедрения новых подходов к определению источников и форм финансирования. Важнейшей задачей реализации мер социальной поддержки граждан в жилищной сфере становится максимальное привлечение в данных целях финансовых ресурсов, в том числе внебюджетных. Для решения данных проблем требуется разработка научно-обоснованных предложений по совершенствованию финансово-экономического механизма формирования и реализации социальных жилищных программ в городе Москве, что свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Исследования в области финансирования социальной жилищной политики привлекают внимание отечественных и зарубежных авторов. Среди трудов ученых, посвятивших себя исследованию социальной сферы, в т.ч. сферы социальной жилищной политики, необходимо отметить работы: В.В. Бузырева, Э.С. Савас, С.Б. Сиваева, Т.Ю. Сивальневой, Т.В. Соколовой, К. Уайтхед и др. Важный вклад в проработку проблемы финансов социальной жилищной сферы внесен Лондонской школой экономики, Европейской экономической комиссией по социальному жилью при ООН в результате исследований в области социального жилья в странах Европы.
В основу исследования проблем финансово-экономического механизма и методологии анализа, рассматриваемых в диссертации, положены работы отечественных ученых: М.И. Баканова, В.И. Бариленко, С.Б. Барнгольц, Л.Е. Басовского, И.А.Бланка, Л.Т. Гиляровского, А.Г. Грязновой, Д.А. Ендовицкого, В.В. Ковалева, Н.П. Любушина, М.В. Мельник, Н.А. Никифоровой, Б.А. Райзберга, А.Д. Шеремета и др. Труды указанных ученых сформировали теоретическую базу исследования.
Несмотря на наличие ряда работ, посвященных жилищным программам, отсутствует терминологическая четкость, не сложились методические подходы к формированию и обновлению жилищных программ, оценке их бюджетной, социальной и экономической эффективности, трансформации программных мероприятий в связи с последствиями финансово-экономического кризиса.
Материалы диссертационной работы опираются на законодательное и нормативное регулирование социальной жилищной сферы, исследование практики реализации социальной жилищной политики в зарубежных странах, результаты реализации социальной жилищной политики в г. Москве.
Целью исследования является разработка теоретических подходов и методических рекомендаций по совершенствованию финансово-экономического механизма формирования и реализации социальных жилищных программ.
Для достижения этой цели автором поставлены следующие задачи: рассмотреть социальную жилищную политику как экономическую категорию, с учетом особенностей ее финансирования, определить ее объекты, субъекты, функции, инструменты, источники финансирования; на основе сравнительного анализа отечественного и зарубежного опыта реализации социальной жилищной политики определить направления совершенствования финансово-экономического механизма формирования и реализации социальных жилищных программ; проанализировать обоснованность распределения финансовых ресурсов между социальными жилищными программами; разработать методические рекомендации по совершенствованию финансово-экономического механизма формирования и реализации социальных жилищных программ, включающие методику оценки и формирования социальных жилищных программ; обосновать предложения по распределению финансовых и других ресурсов между социальными жилищными программами в городе Москве.
Область исследования. Исследование выполнено в рамках раздела 2 «Государственные финансы» паспорта специальности 08.00.10 (полученные результаты исследования соответствуют пунктам 2.1 «Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны» и 2.5 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования»).
Объектом исследования является система государственных социальных жилищных программ, разрабатываемых и реализуемых в городе Москве.
Предметом исследования являются методы и финансово-экономические механизмы решения жилищных проблем столичного мегаполиса, отношения, возникающие в процессе формирования и реализации социальных жилищных программ.
Методологическая основа исследования. В рамках исследования для достижения цели и решения поставленных задач применены методы инвестиционного, логического анализа, структурно-функционального анализа, синтеза, методы математического моделирования экономических процессов, метод экспертных оценок, а также абстрактно-логический метод.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в выработке и научном обосновании путей и способов модернизации социальной жилищной политики, формирования государственных социальных жилищных программ, реализующих принципы бюджетирования, ориентированного на конечный результат, учитывающих ограниченность финансовых ресурсов, обусловленную последствиями экономического кризиса.
К научным результатам, полученным лично автором, и обусловившим научную новизну работы относятся:
Предложен подход к формированию источников финансирования социальной жилищной политики, в условиях ограниченности бюджетных возможностей и дефицита государственного бюджета за счет привлечения внебюджетных источников и более рационального использования выделенных бюджетных ассигнований. Применение данного подхода позволяет осуществить постепенный переход к бюджетированию, ориентированному на результат, в сфере социальной жилищной политики.
Проведена структуризация форм улучшения жилищных условий граждан в рамках социальных жилищных программ (выделены безвозмездные, возмездные и арендные формы); предложенная структуризация в отличие от существующих схем учитывает признаки программ, которые характеризуют меру привлечения средств граждан и других внебюджетных источников финансирования. Предложения основаны на анализе системы социальных жилищных программ в городе Москве.
Разработана модель взаимосвязи процессов формирования и реализации социальных жилищных программ, в основу которой в отличие от существующей практики положена методика оценки социальных жилищных программ. На основе данной модели предложен усовершенствованный финансово-экономический механизм формирования и реализации социальных жилищных программ, позволяющий исходя из комплексной оценки системы показателей программ повысить эффективность их реализации, применить прогрессивные принципы бюджетирования, ориентированного на конечный результат.
В результате сравнительного анализа отечественного и зарубежного опыта реализации и финансирования социальной жилищной политики выявлены приоритетные направления развития системы социального жилья в России, обоснована необходимость использования системы найма социального жилья, основанной на полном или частичном самофинансировании.
В целях принятия научно-обоснованных решений о распределении финансовых и других ресурсов между социальными жилищными программами разработана и апробирована методика комплексной оценки социальных жилищных программ, с использованием ранее не применявшихся финансовых показателей. Даны предложения по распределению между программами финансовых и других ресурсов на краткосрочную перспективу.
Практическая значимость исследования заключается в возможности и целесообразности применения предложенных в работе научно-методических подходов и практических рекомендаций при формировании социальных жилищных программ. Предложенная методика основана на принципах бюджетирования, ориентированного на результат и внебюджетного финансирования, она позволяет оценивать существующие государственные социальные жилищные программы, а также разрабатываемые способы обеспечения жильем граждан. Итоги анализа в соответствии с предложенной методикой могут быть использованы для прогнозирования и планирования, принятия целевых программ в социальной жилищной сфере, во взаимосвязи с трехлетним бюджетным планированием. Самостоятельное практическое значение имеют предложенные формы отчетов о реализации социальных жилищных программ, обеспечивающие их системный анализ.
Апробация результатов работы. Результаты диссертационного исследования применяются в работе Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы при разработке и внедрении способов обеспечения жильем нуждающихся граждан, оценке и формировании социальных жилищных программ города Москвы и, в целом, при разработке программы обеспечения жителей города Москвы жилыми помещениями, что подтверждается соответствующими документами.
Основные положения и результаты исследования были доложены на 4-х научно-практических конференциях, в т.ч. всероссийских.
С использованием предложенных в исследовании методик разработан ряд жилищных программ, реализуемых в городе Москве на основе безвозмездных, возмездных и арендных форм улучшения жилищных условий граждан.
Печатные работы, опубликованные по теме исследования. По теме диссертации автором опубликовано девять печатных работ общим объемом 4,5 печатных листа, в т.ч. три статьи в журналах, рекомендованных ВАК для опубликования основных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора наук и кандидата наук.
Структура и объем работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, приложений. Структура работы соответствует поставленной цели и задачам исследования.
Объем диссертации без приложений составляет 195 страниц, в работе представлены 27 таблиц, 15 рисунков, 27 формул. Библиографический список составляет 120 наименований трудов отечественных и зарубежных авторов.

Сущность и источники финансирования социальной жилищной политики

Предлагаем выделить следующие особенности социальной жилищной политики. В первую очередь на основе исторического обзора Т.В. Соколовой необходимо отметить преемственность СЖП современной России, которая в полной мере переняла обязательства государства с социалистической идеологией (СССР) [88]. Традиционно высокая роль государства в различных секторах общественной жизни оставила современной России значительный объем обязательств перед гражданами в области обеспечения жильем. Переход на новые принципы в обеспечении нуждающихся в жилье граждан достаточно сложен, в т.ч. и с политической точки зрения. Так, в т.ч. и Соколовой Т.В. отмечается, что основные перемены в жилищной политике государства стали происходить только в 2005 году (т.е. через 14 лет после распада Советского Союза), после принятия нового Жилищного кодекса РФ [1, 2, 88].
Учитывая, что СЖП, как часть социальной политики государства, не может быть самостоятельна и самодостаточна (связь социальной политики и экономической политики в государстве отражена выше), ее реализация всегда в своей основе имеет ресурсную базу, которая обеспечивается другими сферами деятельности государства. Поэтому любые действия государства при реализации жилищной политики должны быть обеспечены соответствующими ресурсами (жилой площадью, финансовыми и др.). Таким образом, эффективность реализации социальной жилищной политики напрямую зависит от уровня экономического развития страны (региона), макроэкономической обстановки, состояния мировой экономики [88, 93, 101].
Далее предлагаем определить основные понятия социальной жилищной политики, а также охарактеризуем систему отношений ей присущую.
Объектом отношений предприятий, государства и домохозяйств при реализации социальной жилищной политики является удовлетворение социально-значимых потребностей граждан в жилье.
При этом можно отметить двоякую роль граждан в системе отношений социальной жилищной политики. Граждане выступают с одной стороны как носители потребности в жилье, на удовлетворение которой направлена социальная жилищная политика. С другой стороны граждане выступают и как субъекты отношений, предпринимающие действия для удовлетворения рассматриваемой потребности, например, при приобретении жилья с использованием собственных средств в рамках социальных жилищных программ. При этом как объекты отношений граждане в связи с различиями в потребностях в жилье законодательно могут подразделяться на группы.

Источники и методы финансирования различных форм улучшения жилищных условий населения города

Бесплатное предоставление жилых помещений по договору социального найма гражданам, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий до 01.03.2005 г., осуществляется в г. Москве в порядке очередности, в соответствии с нормами Закона города Москвы от 14.06.2006 г. N 29 «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения» [17].
Ежегодно постановлением Правительства Москвы утверждается программа обеспечения жилыми помещениями на соответствующий год, которой устанавливается, кому в рассматриваемом году жилые помещения предоставляются по договору социального найма.
Жилые помещения, предоставляемые гражданам по договорам социального найма, находятся в собственности города Москвы. Ставка платы за наем в настоящее время составляет около 1 рубля за 1 кв.м жилого помещения, что не обеспечивает затраты бюджета города Москвы на строительство жилья.
Вместе с тем, в настоящее время, граждане, проживающие в квартирах, предоставленных по договорам социального найма, имеют возможность их приватизировать.
2) Предоставление э/силъя по договору безвозмездного пользования.
Бесплатное предоставление жилых помещений по договору безвозмездного пользования гражданам, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий до 01.03.2005 г., осуществляется в Москве в соответствии с нормами Закона города Москвы от 14.06.2006 г. N 29 [17].
Жилые помещения по договору безвозмездного пользования предоставляются бесплатно из специализированного жилищного фонда города Москвы. Согласно статье 26 Закона города Москвы от 14.06.2006 г. N 29, жилые помещения по договору безвозмездного пользования предоставляются при наличии их желания жителям города Москвы определенных категорий (дети-сироты, инвалидам с нарушением опорно-двигательного аппарата и др.).
Максимальный срок действия договора безвозмездного пользования составляет пять лет.
В случае истечения срока действия договора безвозмездного пользования специально оборудованным жилым помещением и отсутствия оснований для заключения договора на новый срок гражданам предоставляется другое жилое помещение по договору социального найма или найма в порядке и на условиях, установленных Законом. Освобожденное специально оборудованное жилое помещение подлежит дальнейшему использованию в соответствии с целевым назначением.
Жилье, передаваемое гражданам в рамках рассматриваемого договора, не может быть приватизировано или иным образом перейти в собственность гражданам. При этом, определен ограниченный круг лиц, имеющих возможность получения такого жилья. В связи с этим можно отметить, с одной стороны, сугубо социальный характер предоставления такого жилья, а с другой стороны - рациональный подход к использованию такого жилья. Государство, определив остронуждающиеся категории, которые имеют право на получение жилья из жилищного фонда города Москвы, не дает им возможность приобрести полученное жилье в собственность, а оставляет за собой право на дальнейшее использование такого жилищного фонда для предоставления другим нуждающимся гражданам.

Модернизация методического обеспечения финансово-экономического механизма формирования и реализации социальных жилищных программ

Фактически, проведение оценки социальных жилищных программ по предлагаемой методике лежит в русле реализации концепции бюджетирования, ориентированного на результаты. В России принципы реализация данной концепции закреплены на федеральном уровне в постановлении Правительства РФ от 22.05.2004 г. N 249 г. Москва «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» [11]. В соответствии с данным постановлением суть бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Остановимся на обосновании необходимости предложенных видов анализа, а также на методике проведения конкретных расче