Беткараев Сафар Борисович. Совершенствование механизма регулирования системы межбюджетных отношений

brief description

Беткараев Сафар Борисович. Совершенствование механизма регулирования системы межбюджетных отношений : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Беткараев Сафар Борисович; [Место защиты: Сев.-Кавказ. гос. техн. ун-т].- Ставрополь, 2010.- 252 с.: ил. РГБ ОД, 61 10-8/1917

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ МОДЕЛИ МЕЖБЮДЖЕТЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 11
1.1 Межбюджетные отношения: содержание и принципы 11
1.2 Модели межбюджегных отношений в федеративных государствах 30
1.2.1 Зарубежные модели межбюджетных отношений 30
1.2.2 Российская модель межбюджетных отношений 39
1.3 Финансовая помощь территориальным бюджетам в сфере межбюджетных отношен пи: классификация и методы распределения 50
Глава 2. АНАЛИЗ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 78
2.1 Оценка территориальных бюджетов в системе межбюджетных отношений Российской Федерации 78
2.2 Система межбюджетных трансфертов региональных бюджетов 97
2.3 Оценка механизма межбюджетных отношений на субрегиональном уровне на примере Кабардино-Балкарской республики 117
Глава 3. ПРИОРИТЕТНБІЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 144
3.1 Федеральная политика межбюджетных отношений и направления ее совершенствования 144
3.2 Методика оценки эффективности управления межбюджетными отношениями на субфедеральном уровне 168
Выводы и предложения 199
Список использованных источников 206
Приложения 220

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Современный этап развития взаимоотношении между органами власти всех уровней в Российской Федерации по вопросам оказания государственных услуг предполагает дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами. В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах сформулированы основные задачи в этой области и указано на необходимость повышения стимулов для субъектов РФ и муниципальных образований к снижению уровня дотационное и использованию механизмов поощрения регионов и муниципальных образований, ориентированных на реализацию приоритетных реформ и программ развития в целом.
Межбюджетные отношения и существующие в них проблемы обусловлены современной моделью бюджетного федерализма, в которой достаточно много несоответствий, что, в свою очередь, приводит к увеличению дифференциации социально-экономического положения субъектов РФ и муниципальных образований, несбалансированности бюджетной системы, росту числа дотационных территорий, а на региональном уровне недостаточной теоретической и методической их проработкой с ) четом проводимых реформ в бюджетной сфере.
Положение усугубляется проблемами, связанными с мировым финансовым кризисом, сопровождающимся резким падением мировых цен на энергоносители, снижением объемов производства, ликвидности и платежеспособности. В этих условиях бюджетная система России становится крайне уязвимой, с точки зрения фискальных рисков, и вынуждает проводить более ответственную бюджетную политику в сфере межбюджетных отношений.
В связи с этим, уточнение теоретических основ и обоснование конкретных практических рекомендаций по формированию эффективной системы межбюджетных отношений, оценке результативности предоставления межбюджет-
4ных трансфертов в современных условиях остается актуальной задачей научных исследований.
Степень разработанности проблемы.Научные аспекты диссертации формировались на основе изучения и анализа трудов отечественных и зарубежных ученых. Особую значимость имеют теоретические и методологические разработки О. В. Богачёвой, Е. М. Бухвальда, Т. А. Голиковой, Л. А. Прош-кина, А. Г. Игудина, В. В. Климанова, А. С. Колесова, А. М. Лаврова, В. Н. Лексина, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, С. Г. Синелышкова-Мурылева, Ы. Г. Сычева, И. В. Трупина, 1С И. Любимцева, А. Ы. Швецова и др. по вопросам совершенствования управления государственными финансами, бюджетного федерализма, роли средств межбюджетного регулирования.
Проблемам разграничения полномочий между бюджетами разных ровней, построения эффективной системы финансовой поддержки нижестоящих властей посвящены исследования зарубежных авторов Дж. Бьюкенена, Э. Гремлича, Д. Кинга, Р. Масгрейва, У. Оутса, Ч. Тибу, Д. Сазерлэнд, Дж. Литвак, X. Мартинес, X. Циммерманн и др.
Полагаясь на исследования российских и зарубежных ученых, следуеі подчеркнуть, что именно комплексный подход к проблеме межбюджегных отношений на фоне реформирования бюджетного процесса дает возможность повысить эффективность социально-экономических преобразований. Актуальность и недостаточность научной проработки направлений совершенствования межбюджетных отношений, необходимость развития представлений о механизме межбюджетного регулирования, а также практическая востребованность соответствующего инструментария предопределили выбор темы диссертации и рассматриваемый в ней круг вопросов.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК.1 Ісследование выполнено в рамках специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, п. 2.3. «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике» и п. 2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и
5расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» Паспорта специальностей ВЛК Министерства образования РФ (экономические науки).
Цель и задачи исследования.Целью диссертационного исследования является комплексная оценка современной системы межбюджетных отношений и на этой основе разработка и обоснование направлений их совершенствования на федеральном и региональном уровнях исходя из принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами. Достижению поставленной цели способствует решение следующих задач:
в теоретическом аспекте исследовать сущность и содержание категорий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения», выявить принципы и требования, обеспечивающие результативность «бюджетного федерализма»;
охарактеризовать существующие модели межбюджетных отношений в системах федеративных государств, раскрыть их особенности, параметры и критерии классификации;
дать оценку эволюции российской модели межбюджетных отношений и современному механизму ее реализации, установить процессуальные особенности оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам;
проанализировать состояние территориальных бюджетов Российской Федерации и выявить особенности построения механизма межбюджетных отношений на региональном и субрегиональном уровнях;
обосновать комплекс мер, направленных на совершенствование федеральной политики межбюджетных отношений в аспекте реализации проводимых бюджетных реформ и финансового кризиса с целью обеспечения их устойчивого функционирования в долгосрочной перспективе;
разработать методику интегральной оценки межбюджетных отношений на субфедеральном уровне с учетом реализации требований эффективного и ответственного управления общественными финансами, а также специфических параметров и ориентиров развития территорий.
Предметом исследования являются межбюджетные отношения в рамках бюджетного процесса по поводу формирования и исполнения бюджетов.
Объектом исследования выступают федеральные, региональные и м>-ниципальные органы власти Российской Федерации и Кабардино-Балкарской республики и действующая система межбюджетных отношений.
Теореіической и методологическойосновой диссеріационноїо исследования послужили научные труды отечественных и зар)бежных ученых, а также специалистов в области государственных финансов, законодательные акты и постановления Правительств Российской Федерации и Кабардино-Балкарской республики, методические рекомендации по оценке кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований
В ходе обработки, изученияианализа накопленных материалов был использован комплекс методов экономических исследований, объединенных системным подходом к изучению данной проблемы: сравнительный, абсграктно-логическпй, аналитический, монографический, экономико-сташстический, графический, экономико-математический с их многообразными способами и приемами.
Рабочая і ипотезадиссертации базируется на системе меюдпческих положений и научной позиции автора, согласно которым функционирование механизма межбюджетных отношений направлено на досшжение сбалансированности бюджетов всех уровней, сглаживание различий в социально-экономическом развитии территорий, а также на реализацию приоритетов бюджетной политики государства, направленных на повышение качества бюджетного процесса и финансового менеджмента в субьектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
Информационно-эмпирической базойдиссертационного исследования явились материалы Федерального Казначейства Российской Федерации, Федеральной сл)жбы государственной статистики Российской Федерации и ее территориального органа по Кабардино-Балкарской республике, материалы Пра-
7вительства Российской Федерации и подведомственных ему структур, плановые и огчешые данные представительных и исполнительных органов власти Кабардино-Балкарской республики, материалы научно-практических конференций и периодической экономической печати, официальных Интернет-сайтов, монографические исследования отечественных и зарубежных ученых, экспертные заключения, творческие разработки научных коллективов, а также личные наблюдения автора.
Научная новизна исследованиясостоит в разработке и обосновании теоретических положений и методических рекомендаций но совершенствованию межбюджетных отношений, направленных на соблюдение принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами. Элементами научного вклада являются следующие результаты: - уточнено понятие межбюджетных отношений с точки зрения систематизации принципов бюджетного федерализма (базисных и векторных) и организации бюджетных потоков, обоснована необходимость их полной реализации;
- выделены критерии классификации моделей межбюджетных отноше ний: по степени централизации и самостоятельности; по способу разделения полномочий и разграничения доходных полномочий, что позволило установить их влияние на выбор региональными и местными органами власти параметров финансовой политики;
- обобщена и дополнена шпология инструментов межбюджетного регу лирования рядом характеристик: целями и формами предоставления; источни ками межбюджетных трансфертов; условиями предоставления; направлениями бюджетных потоков; степенью возвратности; способами распределения и от ражения в бюджете;
- выявлены проблемы межбюджетных отношений на региональном уровне, основными из которых являются необъективный механизм расчета трансфертов, отсутствие четкого алгоритма расчета доходной базы и стимулов для наращивания доходного потенциала, неравномерность обеспеченности со циальной инфраструктурой, дана оценка степени их влияния на бюджетные па раметры развития территорий;
- обоснована целесообразность преобразований в федеральной политике межбюджетных отношений, направленных на рост самообеспеченности терри ториальных бюджетов, качества управления бюджетными потоками и результа тивности бюджетного процесса, оптимизацию бюджетных расходов, адекват ность корректировки механизма межбюджетного регулирования, позволяющих повысить их эффективность в долгосрочном периоде;
аргументирована необходимость замены части дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов дифференцированным нормативом отчислений по налогу на добавленную стоимость, обеспечивающей повышение доходной базы территориальных бюджетов и сокращение встречных финансовых потоков;
предложена методика комплексной оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам с использованием индикаторов, характеризующих бюджетную дисциплину, риск неплатежеспособности органов местного самоуправления и качество ) правления бюджетами с последующей классификацией степени их эффективности.
Научная новизна подтверждается следующими полученными автором результатами, выносимыми на защиту:
- раскрыта сущность и содержание межбюджетных отношений с позиции регулирования бюджетных правоотношений и организации бюджетного процесса, основанная на реализации принципов бюджетного федерализма (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);
идентифицированы модели межбюджетных отношений (включая инструменты межбюджетного регулирования) органами власти, основанные на принципах субсидиарное, соразмерности и адекватности (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);
посредством комплексного анализа эволюции и современного состояния бюджетной системы РФ оценена эффективность реализации механизма межбюджетных отношений, выявлены преимущества и недостатки функционирования их современной системы (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10):
предложен методический подход к оценке механизма межбюджетного регулирования на субрегиональном уровне, позволяющий установить сложившиеся бюджетные пропорции как на стадии прогноза бюджета, принятия решения о заимствовании, так и на этапе исполнения бюджета (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);
определены ориентиры преобразований в бюджетной сфере: совершенствование системы разграничения расходных полномочий, обеспечение справедливой оценки расходных обязательств субъектов РФ и эффективности созданной в регионе, муниципальном образовании бюджетной сети, а также механизма предоставления межбюджетных субсидий, «отрицательных трансфертов» и развитие бюджетного кредитования (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10);
предложена и апробирована методика замены дотаций из Фонда финансовой поддержки регионов налоговыми механизмами оказания финансовой помощи, способствующая развитию стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и формированию исходных возможностей для сбалансирования региональных бюджетов (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10):
разработана поэтапная система исследования эффективности предоставления межбюджетных трансфертов по трем блокам: «соблюдение требований бюджетного законодательства», «эффективность бюджетного выравнивания и проведения бюджетной политики», «качество управления местными бюджетами» и с учетом этого выполнена тппологпзацпя муниципальных образований (п. 2.5 Паспорта специальности 08.00.10).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы состоит в том, что она вносит вклад в расширение и углубление научного представления о системе межбюджетных отношений и инструментах оказания финансовой помощи территориальным бюджетам.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию методики оценки межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях. Непосредственное
10 практическое значение имеют представленные в диссергации: методика оценки сложившихся бюджетных пропорций в рамках анализа механизма межбюджетного регулирования; алгоритм расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности с учетом предоставления субъекту Российской Федерации дифференцированного норматива отчисления по налогу на добавленную стоимость: методика типологизации местных бюджетов по степени эффективности предоставления межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов.
Рекомендации, предложенные в диссертации, используются в деятельности Министерства финансов Кабардино-Балкарской республики.
Результаты исследования могут найти применение как учебно-методический материал в преподавании дисциплин «Бюджетная система РФ», «Бюджет и бюджетная система РФ», «Бюджетное планирование и прогнозирование». «Доходы бюджета», «Организация исполнения бюджета» и др.
Апробация и реализация результатов исследования.Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены и получили одобрение на различных научно-практических конференциях: «Современная экономическая модель. Проблемы и перспективы» (Магнитогорск, 2009), XXXVIII научно-технической конференции по итогам работы профессорско-преподавательского состава СевКавГТУ за 2008 год (Ставрополь, 2009), «Финансовый кризис: пути преодоленияиновые возможности для российской экономики» (Нальчик, 2009), а также на научно-методических семинарах факультета экономики и финансов Северо-Кавказского государственного технического университета в 2007-2009 гг.
Публикации.По материалам диссертации опубликовано 7 научных работ общим объемом 4,0 п.л. (авт. - 3,75 п.л.), в том числе 2 статьи - в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
111 ТЕОРЕТІІЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ МОДЕЛИ МЕЖБЮДЖЕТ] 1ЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Межбюджетные отношения: содержание и принципы
Преобладание той или иной модели построения федеративных отношений ограничено определенным историческим периодом. Оптимальная модель этих отношений должна быть достаточно рациональной и вовремя становиться то более централизованной, то более децентрализованной. Определенные успехи, достигнутые в результате реализации бюджетных решений, могут породить призрачные представления об универсальности модели и. что еще хуже, привести к ложному выводу об эффективности любого вмешательства федерального центра в сферу компетенции региональных властей.
Преобразования, происходящие в России, направлены на повышение качества жизни ее граждан, а достижение этой цели возможно не только при правильном и своевременном реформировании бюджетного процесса, но и межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения в Российской Федерации и их правовая основа с 1994 года развивались стихийно, что в свою очередь, мешало органам государственной власти и местного самоуправления эффективно реализовывать свои функции и служило одной из основных причин многих противоречий между различными уровнями власти [156]. Тем не менее, совершенствованию межбюджетных отношений всегда придавалось и придается большое значение.
До принятия Бюджетного Кодекса РФ проводились попытки организовать и упорядочить взаимоотношения между бюджетами. Так, по мнению В. М. Родионовой, межбюджетные отношения сводились к объекшвно обусловленной системе оказания финансовой помощи региональным и местным
12 органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления полномочии і 147].
Несколько иной подход к трактовке межбюджетных отношений у Л. Г. Игудина в работе «О принципах реформирования межбюджегных отношений в Российской Федерации». Он определяет их как «отношения между органами власти разных уровней по поводу разграничения на постоянной (долговременной без указания срока) основе видов расходов, а также налогов и других платежей (полностью и частично), поступающих в бюджетную систему страны, нормативного распределения регулирующих доходов на временной основе и перераспределения средств из бюджета одного уровня в другой» [103]. Автор при тгом дополиясі сущность «