Бочков Денис Владимирович. Совершенствование механизма финансирования общеобразовательных учреждений

brief description

Бочков Денис Владимирович. Совершенствование механизма финансирования общеобразовательных учреждений : Диссертация кандидата Экономических наук : 08.00.10 Оренбург, 2006 - 201 с.

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1.Теоретические аспекты содержания механизма финансирования общеобразовательных учреждений9
1.1. Сущность и направления развития механизма финансирования общеобразовательных услуг 9
1.2. Международная практика построения финансового механизма общеобразовательных учреждений 42
ГЛАВА 2.Современное состояние и региональные особенности механизма финансирования общеобразовательных учреждений на примере оренбургской области55
2.1. Организационно - экономическая характеристика системы общего образования Оренбургской области 55
2.2. Анализ действующего механизма бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений 70
ГЛАВА 3.Пути совершенствования механизма финансирования общеобразовательных учреждений101
3.1. Финансовая стратегия в сфере общего образования: проблемы и направления совершенствования 101
3.2. Организационно-финансовый механизм региональной системы общего образования и его совершенствование 113
3.3. Методика расчета норматива финансирования и показатели эффективности вложения бюджетных средств 126
Заключение 145
Список литературы

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования. Социально-экономическая ситуация в Российской Федерации ставит задачу выработки новых подходов в формировании ресурсного обеспечения общеобразовательных учреждений. Настоятельной необходимостью становится введение системы нормативного бюджетного финансирования, которая должна обеспечить более обоснованное выделение средств на систему общего образования.
Развитие рыночных отношений, управление региональными ресурсами, познание механизмов протекания социально-экономических процессов на уровне субъектов РФ требуют высокообразованных специалистов в различных сферах деятельности общества. На данном фоне центральным звеном общественно-экономических отношений выступает система общего образования, которая выделяется в особую социально значимую категорию из-за специфики производимого ею продукта - образовательной услуги.
На практике большинство муниципалитетов самостоятельно не справляются с возложенными на них обязанностями по финансированию общеобразовательной школы. Данные обстоятельства требуют серьезного пересмотра и изменения элементов существующего финансового механизма сферы общего образования, принципов финансирования, совершенствования практики управления финансами и формирования новой системы многоканального финансирования общеобразовательных учреждений. Ранее идеология финансирования системы образования базировалась на идеологии государства, которое признавало только механизм распределения финансовых ресурсов страны под нужды государства для выполнения им основных социально-экономических функций.
Изменение роли государства в распределении финансовых средств, направления существующих денежных потоков на уровне общеобразовательных учреждений помогут избежать кризиса системы, повысить эффективность распределения финансовых ресурсов между различными общеобразовательными учреждениями, что сделает общее образование более доступным и качественным.
В настоящий момент, на наш взгляд, нет четко сформулированной концепции создания и управления механизмом финансирования общеобразовательных учреждений, существует множество коллизий в законодательной базе. Недостаточная разработанность теоретических и методических аспектов рассматриваемого вопроса определяет актуальность диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Экономика образования как специальная отрасль экономического знания сложилась лишь к концу 60-х годов XX столетия. Именно к этому времени экономические вопросы развития образования оказались в поле пристального внимания правящих и деловых кругов, поскольку в эти годы образование начинает выступать в качестве одного из ключевых факторов долговременного экономического роста и социальной модернизации общества.
Различные аспекты проблемы финансово-экономических отношений в системе образования исследовались в разные годы зарубежными и отечественными учеными. Так, идеи о влиянии образования на экономику в целом, отдельные ее отрасли, а также анализ объемов и структуры затрат на образование можно найти в трудах классиков экономической теории: У. Петти, Д. Рикардо, А. Смита, К. Маркса и др. Вопросы организационно-финансового аспекта построения рынка дополнительных платных образовательных услуг в системе общего образования рассматривались Г.В. Башкиной, В.И. Ерошиным, А.П. Панкрухиным и др. Экономика системы общего образования, а также некоторые элементы механизма финансирования этой системы анализировались отечественными учеными: А.Б. Вифлеемским, И.В. Ишиной, Н.А. Хроменковым, В.П. Щетининым и др. Научно-практические вопросы по совершенствованию механизмов финансирования общеобразовательных учреждений были рассмотрены в трудах Г.А. Балыхина, А.Б. Вифлеемского, В.В. Ковалева, М.В. Романовского, Л.И. Романковой, Т.Н. Роденковой, Г.В. Семеко и др.
Однако научно-методическое обоснование механизма финансирования системы общего образования, несмотря на многочисленность работ, представлено несистемно и является недостаточно изученным в условиях изменяющей-
ся концепции развития образования. Это обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выработка теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию механизма финансирования российских общеобразовательных учреждений.
Поставленная цель предопределила необходимость постановки и решения следующих научных и практических задач:
исследовать теоретическое содержание основных понятий, используемых при проведении научного исследования финансовых отношений в сфере общего образования: финансы, финансирование, механизм финансирования, финансовый механизм системы общего образования, рынок общеобразовательных услуг;
охарактеризовать современную,структуру, содержание и состояние ме-ханизма финансирования российских общеобразовательных учреждений, отразив влияние на него региональных особенностей и факторов;
выработать основные рекомендации и предложения по совершенствованию стратегии финансирования общеобразовательных учреждений, механизма финансирования в целом;ч
разработать систему показателей, позволяющих оценивать социально-экономическую эффективность предложенного варианта механизма финансирования общеобразовательных учреждений.
Объектом исследования является система финансовых отношений, складывающихся между государством и субъектами хозяйствования в процессе оказания населению общеобразовательных услуг в Российской Федерации.
Предметом исследования является механизм финансирования общеобразовательных учреждений.
Область исследования. Исследование проведено в рамках специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит: п.2 Государственные финансы, п.п. 2.1 Система государственных финансов, ее структура и роль в ре-
гулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны; п. 3 Финансы предприятий и организаций, п.п. 3.1 Организационно-правовые и социальные аспекты финансов предприятий и организаций Паспорта специальностей ВАК (экономические науки).
Методологическую основу диссертационного исследованияобразуют общие и специальные научные методы познания, в том числе: анализ, синтез, анкетирование, группировка, метод аналогии, абстрактно-логический.
Информационной базой исследованияпослужили нормативно-правовые и законодательные акты Российской Федерации и Оренбургской области, официальные информационно-статистические данные Министерства образования Оренбургской области, территориальных органов Федеральной службы государственной статистики по Оренбургской области, Финансового Управления администрации Оренбургской области, отчетность районных отделов образования Оренбургской области по вопросам финансирования общеобразовательных учреждений, публикации и статьи в периодической печати, наблюдения и исследования автора.
Научная новизнапроведенного исследования заключается в разработке направлений совершенствования финансового механизма в сфере общего образования и выражается в следующем:
дано определение механизму финансирования системы общего образования как сложной системы экономических отношений, возникающих между государством, субъектами хозяйствования и населением по поводу предоставления специфического товара - образовательной услуги;
определены основные требования к реализуемой финансовой стратегии в сфере общего образования, суть которой сводится к поэтапному переходу от «управления бюджетными ресурсами» к «бюджетированию, ориентированному на результаты» (программно-целевое бюджетирование), что позволило обосновать предложение по улучшению организации бюджетного процесса на уровне региона;
дано обоснование наиболее приемлемого на современном этапе варианта
механизма финансирования, опирающегося на партнерские отношения государства и субъектов хозяйствования в сфере общего образования и предполагающего совершенствование механизма бюджетного финансирования, ориентированного на выполнение государственного общеобразовательного стандарта и активизацию рыночных механизмов через оказание дополнительных платных образовательных услуг, инициированных и востребованных заказчиком;
уточнены методические подходы к обоснованию норматива бюджетного финансирования, позволяющие рассчитывать норматив финансирования на одного учащегося с учетом региональных особенностей, уровня образовательной программы, действующей на момент начала финансирования, и перспектив развития нормативно-правовой базы, регулирующей данные отношения. Это позволит оптимизировать и повысить эффективность бюджетных расходов, выравнивать бюджетную обеспеченность территорий; устанавливать прозрачность действующего механизма расчета норматива финансирования;
разработана система показателей оценки социально-экономической эффективности финансирования общеобразовательных учреждений. Данные показатели обеспечат комплексность оценки результатов деятельности общеобразовательного учреждения.
Основные положения, выносимые на защиту:
единое категориально-понятийное поле в области финансирования общеобразовательных услуг (рынок общеобразовательных услуг, финансовый механизм системы общего образования, механизм финансирования системы общего образования, финансовые методы, финансовые рычаги);
концепция развития механизма финансирования общеобразовательных учреждений в условиях рыночных отношений;
механизм финансирования общеобразовательных учреждений с участием государства и субъектов хозяйствования на основе партнерских отношений;
предложения по совершенствованию методики расчета норматива бюджетного финансирования общеобразовательного учреждения;
система показателей оценки социально-экономической эффективности
финансирования общеобразовательных учреждений.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что предлагаемые методические подходы и научно-практические рекомендации могут быть использованы в работе областными и муниципальными органами управления образованием при финансировании общеобразовательных учреждений и привлечении инвестиций в сферу общего образования с целью укрепления материально-технической базы, стабилизации системы и ее дальнейшего развития, в том числе при формировании новой схемы механизма финансирования общеобразовательных учреждений на регионально-муниципальном уровне.
На основе результатов исследования сделаны предложения в федеральную целевую программу развития образования на период 2006 - 2010 гг. под названием «Комплекс мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 года» по Оренбургской области.
Результаты исследований использованы: 1) при разработке и проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам «Экономика образования», «Экономика социальной работы», «Организационно-финансовая деятельность образовательных учреждений», а также для участников ежегодного конкурсного движения «Лидер образования Оренбуржья»; 2) для повышения квалификации заведующих и специалистов районных (городских) отделов образования, руководителей образовательных учреждений на курсах базового повышения квалификации и переподготовки руководителей образовательных учреждений.
Апробация и внедрение результатов научного исследования. Основные положения диссертационного исследования на различных этапах представлялись в научных докладах, статьях, рекомендациях и получили положительную оценку на межрегиональных, региональных, международных научно-практических и научно-методических конференциях: региональная научно-практическая конференция «Россия как трансформирующееся общество: эко-
номика, деловая культура, управление» (Оренбург, ОГИМ, 2003), Международная научно-практическая конференция «Хозяйствующий субъект: новое экономическое состояние и развитие» (Ярославль, Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова, 2003), Международная конференция «Россия как трансформирующееся общество: экономика, культура, управление (региональный аспект)» (Оренбург, ОГИМ, 2004), III Международная научно-практическая конференция «Инновационные процессы в управлении предприятиями и организациями» (Пенза, ПДЗ, 2004), Межрегиональная научно-практическая конференция «Совершенствование системы дополнительного педагогического образования в условиях модернизации российского образования» (Оренбург, ООИПКРО, 2005), IV Международная конференция «Россия как трансформирующееся общество: экономика, культура, управление» (Оренбург, ОГИМ, 2005) и др.
Использование разработанных автором рекомендаций в деятельности районных отделов образования Оренбургской области позволило: повысить эффективность проведения реструктуризации сети образовательных учреждений; проанализировать состояние ресурсного обеспечения общеобразовательных учреждений по направлениям финансовых потоков; выявить факторы, оказывающие существенное влияние на объемы и структуру финансирования общеобразовательных учреждений; внедрить рыночные подходы к определению цены на услуги общеобразовательных учреждений.
Основное содержание диссертационного исследования отражено в 15 опубликованных работах общим объемом авторского текста 9,04 п.л.

Международная практика построения финансового механизма общеобразовательных учреждений

Опыт реализации программы модернизации на фоне уже достигнутого: разработаны и внедрены федеральные стандарты общего образования; в средней школе в качестве эксперимента вводятся гибкие программы профильного обучения; идет внедрение информационно-коммуникационных технологий в образование, что является позитивным шагом на пути к обеспечению более равного доступа к качественному образованию; с 2001 г. начался эксперимент по введению единого государственного экзамена; в некоторых регионах школы получили финансовую самостоятельность и ввели прозрачные формы управления с участием общественности, что позволило повысить эффективность использования бюджетных средств; начался процесс реструктуризации сети сельских школ; введена в действие система «бакалавр-магистр», позволяющая сделать образовательные программы не столь узко специализированными, как раньше; в 2003 г. Россия присоединилась к Болонскому процессу Евросоюза, целью которого является достижение общеевропейской эквивалентности и при знания степеней и дипломов, что обнаружило некоторые серьезные проблемы.
Одной из них является практика написания важных стратегических документов лишь на основании высказанных интересов и, в лучшем случае, на основании кратких экспертных обсуждений. Сами же рыночные преобразования в России зачастую осуществляются по «принципу проб и ошибок», что обусловлено недостаточной теоретической проработкой вопросов создания организационно-экономического механизма, способствующего воспроизводству и развитию национальных интеллектуального и ресурсного потенциалов, реализации все более возрастающей роли системы образования в формировании и развитии новых экономических отношений, обеспечении социальных и экономических приоритетов развития страны.
В процессе же стратегического планирования все большую роль начинают играть идеи, подкрепленные глубоким анализом и интеллектуально емкими разработками, растет востребованность основательных сравнительных исследований, рассматривающих проблемы российского образования в контексте мировых тенденций.
Государственное финансирование общего образования России по международным стандартам до сих пор остается на низком уровне и очень неравномерно распределяется географически. Несмотря на поставленную Президентом в 2000 году общую задачу введения подушевого финансирования общего образования в Российской Федерации в рамках Казначейского исполнения бюджета, опыт регионов, взявшихся за ее решение, показывает, что единый и простой путь реализации данного направления реформ пока не найден. С другой стороны, опыт регионов, где начала работать система нормативного бюджетного финансирования образования, может быть полезен для проведения политики в масштабах всей страны.
В современных рыночных условиях российской системе образования предстоит решить три первоочередные задачи: - повышение эффективности использования имеющихся ресурсов и привлечение дополнительных в систему образования; - адекватная оценка качества и результатов образования; - усиление связи с рынком при условии роста равенства доступа.
На наш взгляд, успешное решение проблем развития общего образования состоит в необходимости теоретического осмысления основных методологических положений и в анализе практического опыта реализации экономических механизмов в данной сфере и, прежде всего, механизма финансирования, поскольку новое качество образования в конечном итоге будет (или не будет) обеспечиваться эффективной работой именно механизма финансирования общеобразовательных учреждений.
Исходя из вышеизложенного дальнейшая теоретическая проработка вопросов финансирования системы образования требует рассмотрения следующих проблем: кто и за что платит сегодня в системе образовании в условиях действия нового организационно-экономического механизма, а также, кто и как может и должен платить за образование.
Данная проблема в периодических изданиях практически не обсуждается, а в средствах массовой информации ее обсуждение проходит без аргументированного научного обоснования.
Если принять во внимание периодические издания, посвященные рассмотрению вопросов экономики образования: «Народное образование», «Документы в образовании», «Директор школы», «Справочник руководителя образовательного учреждения», «Экономика образования» и ряд других, то можно сделать вывод, что за последние пять лет вопрос о плате за общее образование не поднимался, хотя идет обсуждение существующего механизма финансирования системы образования, проблем, связанных с его действием и дальнейших перспектив его совершенствования.
Еще на этапе глобальной перестройки экономики России наиболее глубоко и всесторонне к осмыслению обозначенных вопросов подошел А.П. Панкру-хин [84]. Он указал на то, что практика советского образования заложила в сознание граждан в качестве аксиомы мысль о том, что образование — бесплатная привилегия, которую оплачивает государство. И действительно, на первый взгляд за образование никто не платил, платило лишь государство из своего бюджета. При более глубоком рассмотрении данного вопроса становится ясным, что за образование платили все граждане, причем не только через налоги, но и через фактически недополученную зарплату. Определенная справедливость существовала - в виде занижения зарплаты высококвалифицированным специалистам: больше недополучали, а значит, и больше платили за образовательные услуги, в основном как раз те, кто имел более высокий уровень образования — педагоги, инженеры, работники творческих профессий и т.д.
Рассматривая данный факт, необходимо определиться с причиной существования такого порядка оплаты стоимости образовательных услуг.
Существенная раз