Чехович Тетяна Валеріївна Конституційний принцип рівності громадян перед законом у публічному управлінні

brief description

Чехович Тетяна Валеріївна, доцент кафедри конституційного права, Київський національний університет імені Тараса Шевченка. Назва дисертації: «Конституційний принцип рівності громадян перед законом у публічному управлінні». Шифр та назва спеціальності 12.00.02 конституційне право; муніципальне право; 12.00.07 адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Спецрада Д26.001.04 Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Чехович Тетяна Валеріївна
КОНСТИТУЦІЙНИЙ ПРИНЦИП
РІВНОСТІ ГРОМАДЯН
ПЕРЕД ЗАКОНОМ
У ПУБЛІЧНОМУ УПРАВЛІННІ
Монографія
Видавничий дім
«Гельветика»
2019
3
Зміст
УДК 342.722:342.9 (043.3)
Ч-56
Рецензенти:
Васильченко Оксана Петрівна – доктор юридичних наук, професор;
Лютіков Павло Сергійович – доктор юридичних наук, професор;
Кормич Борис Анатолійович – доктор юридичних наук, професор.
Рекомендовано до друку Вченою радою
юридичного факультету
Київського національного університету імені Тараса Шевченка
(протокол № 12 від 18 червня 2019 р.)
Чехович. Т.В. Конституційний принцип рівності громадян перед законом у публічному управлінні: монографія. Херсон: Видавничий дім
«Гельветика», 2019. 584 с.
ISВN 978-966-916-945-7
Монографію присвячено з’ясуванню сутності конституційного принципу рівності
взагалі та у публічному управлінні зокрема, а також розробленню комплексного та
системного механізму адміністративно-правового забезпечення його гарантування
та реалізації. Робота буде цікавою для вчених, викладачів права, практикуючих
юристів, а також широкого загалу читачів, які цікавляться сучасними питаннями
організації та здійснення публічного управління.
УДК 342.722:342.9 (043.3)
ISBN 978-966-916-945-7 © Чехович Т.В., 2019
Ч-56
ЗМІСТ
ВСТУП 5
РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ
КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРИНЦИПУ
РІВНОСТІ ГРОМАДЯН ПЕРЕД ЗАКОНОМ 10
1.1. Соціально-правові та історичні передумови
закріплення принципу рівності громадян
перед законом в Україні та світі 10
1.2. Сутність конституційного принципу
рівності громадян перед законом 59
1.3. Правові (нормативні) основи конституційного
принципу рівності громадян перед законом 130
1.4. Міжнародні стандарти визнання
та нормативного закріплення принципу
рівності громадян перед законом 144
РОЗДІЛ 2. ПУБЛІЧНЕ УПРАВЛІННЯ ЯК СФЕРА
ГАРАНТУВАННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ КОНСТИТУЦІЙНОГО
ПРИНЦИПУ РІВНОСТІ ГРОМАДЯН ПЕРЕД ЗАКОНОМ 163
2.1. Поняття, сутність та основні тенденції
розвитку публічного управління в Україні 163
2.2. Основні тенденції закріплення
принципу рівності громадян перед законом
у джерелах адміністративного права 209
2.3. Співвідношення принципу рівності громадян
перед законом з принципами належного врядування 247
2.4. Механізм гарантування та реалізації
принципу рівності громадян перед законом
у публічному управлінні 308
4 5
Конституційний принцип рівності громадян
перед законом у публічному управлінні. Монографія Вступ
РОЗДІЛ 3. ОСОБЛИВОСТІ ЗАСТОСУВАННЯ
ПРИНЦИПУ РІВНОСТІ ГРОМАДЯН ПЕРЕД ЗАКОНОМ
В ОКРЕМИХ СФЕРАХ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ 346
3.1. Основні вимоги щодо застосування принципу
рівності громадян перед законом у правотворчій
діяльності суб’єктів публічного управління 346
3.2. Основні вимоги щодо застосування принципу
рівності громадян перед законом у правозастосовній
діяльності суб’єктів публічного управління 370
3.3. Основні вимоги щодо застосування принципу
рівності громадян перед законом в юрисдикційній
діяльності суб’єктів публічного управління 390
РОЗДІЛ 4. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ
ТА АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕСУАЛЬНІ ЗАСОБИ
ГАРАНТУВАННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРИНЦИПУ РІВНОСТІ
ПЕРЕД ЗАКОНОМ У ПУБЛІЧНОМУ УПРАВЛІННІ 410
4.1. Адміністративне оскарження у системі
засобів гарантування та реалізації принципу рівності
перед законом у публічному управлінні 410
4.2. Адміністративна відповідальність публічних службовців
як засіб гарантування та реалізації принципу рівності
перед законом у сфері публічного управління 432
4.3. Адміністративна юстиція як елемент
гарантування та реалізації принципу рівності
перед законом у публічному управлінні 450
4.4. Громадський контроль у системі
засобів гарантування та реалізації принципу
рівності перед законом у публічному управлінні 474
ВИСНОВКИ 497
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 517

bibliography

ВИСНОВКИ
Проведене дослідження адміністративно-правового забезпечення гарантування та реалізації конституційного принципу рівності громадян перед законом у публічному управлінні дало змогу
зробити такі загальні висновки:
1. Принцип рівності громадян перед законом пройшов тривалий шлях свого формування та становлення. Ідея рівності громадян перед законом була висловлена ще у стародавньому світі.
Разом із тим тоді вона мала інше змістове наповнення порівняно
із сучасним її розумінням. Йшлося про рівність у правах привілейованих верств населення та цілковиту нерівність вільного населення і рабів. Така нерівність вважалася природною та пояснювалась з позиції того, що люди народжуються нерівними в силу їх
різної природи і виходячи із цього не можуть бути ніколи рівними
у своєму правовому статусі.
2. Зародження сучасного розуміння принципу рівності громадян
перед законом можна віднести до доби буржуазного права, зокрема
до періоду після буржуазних революцій. Саме тоді з’являється й
отримує юридичне оформлення інститут громадянства та власне
сам принцип рівності громадян перед законом. Рівність громадян
перед законом розглядається з позиції того, що закон має бути
виразником волі не лише пануючого класу, а повинен однаковою
мірою захищати кожного, як і однаковою мірою застосовуватися
у випадках вирішення питання про притягнення правопорушника
до юридичної відповідальності. Однак, незважаючи на те, що ідея
рівності громадян перед законом була юридично оформлена наприкінці ХVIII ст., зокрема у Декларації прав людини 1783 р., свою
практичну реалізацію вона отримала лише наприкінці ХІХ століття.
3. На землях, які входять до складу незалежної України, становлення і розвиток принципу рівності громадян перед законом
498 499
Конституційний принцип рівності громадян
перед законом у публічному управлінні. Монографія Висновки
повністю вписувалися у загальносвітові тенденції розвитку цього
принципу права. Таким чином, у вітчизняній практиці він з’являється на початку ХХ ст. за доби державного відродження України
(1917–1921 рр.). Разом із тим, зважаючи на особливості історичного розвитку України, можна стверджувати, що повноцінне саме
нормативне буття та закріплення отримав за радянської доби розвитку Української держави. При цьому з самого початку він отримав конституційне закріплення на рівні Конституції УСРР 1919 р.,
а потім у Конституції УСРР 1929 р., Конституції УРСР 1937 р. та
Конституції УРСР 1978 року. Разом із тим рівність громадян перед
законом у той час була вибірковою, адже у Конституції УСРР 1919 р.
та Конституції УСРР 1929 р. нормативно закріплювалась можливість позбавлення політичних прав окремих осіб або груп осіб, які
користуються цими права на шкоду соціалістичній революції.
4. У незалежній Україні принцип рівності громадян перед законом є конституційним принципом, адже отримав закріплення на
рівні Конституції України. Йому властиві такі ознаки, як: регулятивність, нормативність, об’єктивна обумовленість, фіксація
в міжнародних договорах, законах та інших зовнішніх формах
права, забезпеченість, концентрованість, засадничість, високий
рівень абстрагування, імперативність, стабільність.
5. Суть принципу рівності громадян перед законом зводиться
до законодавчо закріплених, на рівні Конституції України, законів
та інших нормативно-правових актів, вимоги щодо однакового підходу до громадян незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, кольору шкіри, статі, майнового стану,
місця проживання, етнічного та соціального походження, мовної
або інших ознак. Рівність громадян перед законом виключає будьякі, не передбачені чинним законодавством України, винятки із
цієї рівності, які можуть призвести до створення необґрунтованих привілеїв чи переваг, безпідставного надання додаткових прав
окремим громадянам, незаконного звільнення правопорушників
від юридичної відповідальності, необґрунтованого обмеження
у реалізації прав, свобод та законних інтересів громадян. У цілому
принцип рівності громадян перед законом – це один із базових
конституційних принципів, який є однією із основ статусу громадянина України та визначає орієнтир у його спілкуванні з владою.
6. Принцип рівності громадян перед законом надає можливості
та покладає обов’язки. Це передбачає те, що кожен громадянин
України є адресатом вимог закону рівною мірою. Виключається
створення штучної диспропорції у правах і обов’язках, за якої одні
громадяни будуть мати виключно права, а на інших будуть покладатися виключно обов’язки. Рівність перед законом передбачає
рівну відповідальність будь-кого на рівних підставах, у аналогічних ситуаціях, при вчиненні правопорушення. Цілковито виключається можливість безпідставного звільнення від юридичної
відповідальності правопорушника, а також настання додаткових
санкцій для правопорушника за ознакою статі, расовою, віросповіданням та будь-якими іншими ознаками.
7. Принцип рівності громадян перед законом є також вимогою,
яка висувається до публічної адміністрації України. Саме на суб’єктів публічної адміністрації покладається обов’язок із забезпечення
стандарту загальної рівності. Таким чином, принцип рівності громадян перед законом передбачає вимогу щодо рівного ставлення
до будь-якого громадянина з боку суб’єктів публічної адміністрації
України, заборону будь-яких проявів дискримінації у їх діяльності.
8. Принцип рівності громадян перед законом не виключає диференціації у правовому регулюванні правового статусу окремих груп
громадян. Як Конституцією України, так і чинним законодавством
України допускається позитивна дискримінація у певних випадках
з метою забезпечення реальної рівності суб’єктів права. У цьому
разі відбувається відступ від принципу рівності громадян перед
законом у межах і в порядку, визначеному законодавством України.
9. Міжнародне право, право Ради Європи та право Європейського Союзу нормативно не закріпили принцип рівності громадян
перед законом. Ці джерела права використовують інший базовий
500 501
Конституційний принцип рівності громадян
перед законом у публічному управлінні. Монографія Висновки
принцип, зокрема, принцип заборони дискримінації, який в окремих джерелах права цієї групи розкривається крізь принцип гендерної рівності, принцип рівного ставлення та принцип рівних
можливостей. При цьому використання на рівні міжнародного
права та національного законодавства України різних принципів
не виключають того, що у них є спільна мета, зокрема, запобігання
випадкам відступлення від стандарту загальної рівності.
10. Світове співтовариство активно бореться із будь-якими проявами дискримінації у будь-якій сфері та за будь-якою ознакою. Очевидно те, що у цю боротьбу повинні активно включитися українське
суспільство і держава, які мають забезпечити на території України
запобігання та протидію будь-яким проявам дискримінації як важливої передумови реальної рівності громадян перед законом. Реалізація цього актуального для України завдання неможлива без запровадження міжнародних та європейських стандартів запобігання та
протидії будь-яким формам дискримінації в Україні. Основними
напрямами запровадження цих стандартів, на наш погляд, має бути
національне законодавство України, оскільки на підставі цих стандартів будуть формуватися національні правові інститути, спрямовані на протидію дискримінації. Такі стандарти мають також запроваджуватися у правозастосовній діяльності. Важливе значення для
правильного спрямування практики правозастосовних органів має
робота ЄСПЛ, яка виробила критерії відмежування випадків дискримінації від законних обмежень прав та свобод людини.
11. Об’єктивний розвиток Української держави передбачає
переосмислення фундаментальних категорій, які лежать в основі
її буття. До них належить такий вид соціального управління, як
публічне управління. Запровадження цієї категорії замість категорії «державне управління» зумовлене зміною характеру та суті
управління, яке сьогодні здійснюється суб’єктами публічної адміністрації України. Метою такого управління є гарантування та
забезпечення прав і свобод людини. Саме ця мета визначає зміст
і спрямованість публічного управління в Україні.
12. Зміст і суть публічного управління можна розкрити, визначивши характерні ознаки цього виду соціального управління.
До них належать наступні: 1) публічне управління – це вид суспільно
корисної діяльності, яка пов’язана з реалізацією політичних рішень
та втілення у життя положень Конституції і законів України; 2) пріоритетом у публічному управлінні є людина, її життя і здоров’я, честь
і гідність, недоторканність і безпека; 3) публічне управління здійснюється суб’єктами публічної адміністрації на певних принципах.
У цьому випадку принцип рівності громадян перед законом є конституційною вимогою, адресованою суб’єктам публічної адміністрації України; 4) публічне управління має зовнішню спрямованість,
а тому не охоплює внутрішньо-організаційної діяльності суб’єктів публічної адміністрації; 5) публічне управління здійснюється
спеціальними суб’єктами ‒ публічною адміністрацією України, які
виступають в якості суб’єктів публічного управління; 6) публічне
управління здійснюється щодо широкого кола об’єктів, які визначені у законодавстві України; 7) публічне управління завжди є певною організуючою діяльністю, вона може здійснюватися як у примусовому, так і позапримусовому (публічно-сервісному) порядку;
8) публічне управління здійснюється на підставі норм адміністративного права та є підконтрольною діяльністю; 9) за порушення
вимог чинного законодавства суб’єкти публічної адміністрації
можуть бути притягнуті до юридичної відповідальності.
13. Публічне управління – це зовнішньо орієнтована, суспільно
корисна діяльність суб’єктів публічної адміністрації України, спрямована на реалізацією політичних рішень та втілення у життя
положень Конституції і законів України, з метою захисту людини
як найвищої соціальної цінності в нашій країні, гарантування й
забезпечення її прав і свобод, у порядку, визначеному чинним законодавством.
Впровадження категорії «публічне управління» в Україні характеризується своєю непослідовністю. Це пов’язано з тим, що в законодавстві публічне управління підміняється категорією «державне
502 503
Конституційний принцип рівності громадян
перед законом у публічному управлінні. Монографія Висновки
управління». Досі в нашій державі, не запроваджена публічна
адміністрація як єдина система, на яку фактично має покластися
обов’язок здійснення ефективного публічного управління. Очевидно, що така непослідовність національного законодавства країни у питанні про запровадження публічного управління є неприпустимою у контексті євроінтеграційних перетворень, які сьогодні
відбуваються в Україні. На наш погляд, категорії «публічне управління» та її синонім «публічне адміністрування» мають знайти
закріплення на законодавчому рівні. Структура публічної адміністрації має бути чітко визначена в межах Концепції реформування
публічної адміністрації. Необхідно законодавчо закріпити сформовані європейською практикою принципи функціонування публічної адміністрації у законодавстві України. Окремі зусилля слід
спрямувати на подолання корупції.
14. Основними тенденціями закріплення принципу рівності громадян перед законом у джерелах адміністративного права можна
назвати наступні: а) фрагментарність закріплення цього конституційного принципу у джерелах адміністративного права; б) відсутність окремо визначеного принципу рівності громадян перед
законом в якості принципу функціонування суб’єктів публічної адміністрації; в) опосередковане його закріплення та реалізація через
принцип верховенства права; г) значна увага регламентації стандарту загальної рівності громадян у формалізованих міжнародних
(європейських) джерелах адміністративного права; ґ) розширення
регулювання принципу рівності громадян перед законом за рахунок
актів органів судової влади як джерел адміністративного права.
15. Принципи належного врядування хоча і закріплені в своїй
переважній більшості у законодавстві України, проте не розглядаються як єдина взаємопов’язана система. Не усвідомлюється
також їх безпосередній зв’язок із принципом рівності громадян
перед законом як конституційної вимоги, адресованої суб’єктам
публічної адміністрації України. Очевидно, що цей конституційний
принцип є не тільки вимогою, а й обов’язком реалізовувати його
у практичній діяльності суб’єктів публічної адміністрації України.
На жаль, законодавство України часто не містить конкретної нормативно закріпленої вимоги того, що діяльність суб’єктів публічної адміністрації України має бути пронизаною конституційним
принципом рівності громадян перед законом, заборони будь-яких
форм дискримінації за будь-якою ознакою. Вихід із цієї ситуації
можливий шляхом системного закріплення принципів належного
врядування в Адміністративно-процедурному кодексі України із
обов’язковим урахуванням вимоги рівності громадян перед законом, у тому числі у межах кожного з названих принципів.
16. Механізм гарантування та захисту принципу рівності громадян перед законом можна охарактеризувати як визначену Конституцією і законами України сукупність правових гарантій нормативного та інституційного характеру, які здійснюють правовий вплив на
суспільні відносини щодо правомірної реалізації, охорони та захисту
стандарту рівності громадян України перед законом. Цей механізм
є складною системою. У його функціонуванні задіяні різні галузі
права. Адміністративно-правова складова цього механізму, на наш
погляд, зводиться до: а) забезпечення принципу рівності громадян
перед законом у функціонуванні суб’єктів публічної адміністрації
України; б) забезпечення відновлення стандарту загальної рівності
громадян перед законом у випадку їх порушення у сфері публічного
управління. У цьому разі громадяни можуть використати надані
їм законодавством України способи адміністративно-правового
захисту своїх прав у публічному управлінні: 1) адміністративний
контроль; 2) звернення громадян (адміністративне оскарження);
3) адміністративну юстицію; 4) юридичну відповідальність