Дрозд Олексій Юрійович Пра­вове регулювання проходження державної служби в Україні: проблеми співвідношення норм трудового та адміністратив­ного права

brief description

Дрозд Олексій Юрійович, доцент кафедри адміністратив­ної діяльності Національної академії внутрішніх справ: «Пра­вове регулювання проходження державної служби в Україні: проблеми співвідношення норм трудового та адміністратив­ного права» (12.00.05 - трудове право; право соціального за­безпечення та 12.00.07 - адміністративне право і процес; фі­нансове право; інформаційне право). Спецрада Д 26.001.46 у Київському національному університеті імені Тараса Шевчен­ка

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ
ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ВНУТРІШНІХ СПРАВ
На правах рукопису
ДРОЗД ОЛЕКСІЙ ЮРІЙОВИЧ
УДК 349.23:35.075.3
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПРОХОДЖЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ СПІВВІДНОШЕННЯ НОРМ ТРУДОВОГО
ТА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА
12.00.05 – трудове право; право соціального забезпечення,
12.00.07 – адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право
Дисертація
на здобуття наукового ступеня
доктора юридичних наук
Науковий консультант –
Іншин Микола Іванович,
доктор юридичних наук, професор,
академік НАПрН України,
заслужений юрист України
Дніпро – 2017
2
ЗМІСТ
ВСТУП..................................................................................................................... 4
РОЗДІЛ 1. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ПРАВОВОГО
РЕГУЛЮВАННЯ ПРОХОДЖЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В
УКРАЇНІ................................................................................................................ 21
1.1. Стан наукового дослідження проблеми правового регулювання
державної служби в Україні................................................................................. 21
1.2. Теоретико-правові підходи до розуміння державної служби в
Україні.................................................................................................................... 54
1.3. Розвиток нормативних засад державної служби в Україні ............. 71
Висновки до розділу 1 ................................................................................ 95
РОЗДІЛ 2. ІНСТИТУТ ПРОХОДЖЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В
УКРАЇНІ ТА МЕХАНІЗМ ЙОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ....... 98
2.1. Поняття та особливості механізму правового регулювання
проходження державної служби в Україні......................................................... 98
2.2. Характеристика елементів механізму правового регулювання
проходження державної служби в Україні....................................................... 128
2.3. Поняття та види засобів правового регулювання проходження
державної служби в Україні............................................................................... 144
Висновки до розділу 2 .............................................................................. 159
РОЗДІЛ 3. ОСОБЛИВОСТІ РЕГУЛЮВАННЯ ПРОХОДЖЕННЯ
ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ НОРМАМИ
АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА................................................................. 163
3.1. Проходження державної служби в Україні як складова предмета
адміністративного права..................................................................................... 163
3.2. Відносини проходження державної служби в Україні, які
регулюються нормами адміністративного права............................................. 178
3
3.3. Система та зміст адміністративного законодавства у сфері
проходження державної служби в Україні....................................................... 195
Висновки до розділу 3 .............................................................................. 224
РОЗДІЛ 4. ОСОБЛИВОСТІ РЕГУЛЮВАННЯ ПРОХОДЖЕННЯ
ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ НОРМАМИ ТРУДОВОГО
ПРАВА................................................................................................................. 228
4.1. Проходження державної служби як складова предмета трудового
права в Україні..................................................................................................... 228
4.2. Державний службовець як спеціальний суб’єкт трудового права 242
4.3. Відносини проходження державної служби в Україні, що
регулюються нормами трудового права ........................................................... 258
4.4. Трудо-правові гарантії проходження державної служби .............. 292
Висновки до розділу 4 .............................................................................. 306
РОЗДІЛ 5. ПРОБЛЕМИ УЗГОДЖЕННЯ ТА РОЗМЕЖУВАННЯ НОРМ
ТРУДОВОГО Й АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА ПРИ
РЕГУЛЮВАННІ ПРОХОДЖЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
В УКРАЇНІ.......................................................................................................... 312
5.1. Узгодження та розмежування норм трудового й адміністративного
права при регулюванні прийняття на державну службу................................. 312
5.2. Узгодження та розмежування норм трудового й адміністративного
права у правовому регулюванні припинення державної служби .................. 324
5.3. Зарубіжний досвід узгодження та розмежування публічно- й
приватноправового регулювання проходження державної служби та напрями
його використання в Україні.............................................................................. 335
Висновки до розділу 5 .............................................................................. 346
ВИСНОВКИ ....................................................................................................... 350
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ...................................................... 358
ДОДАТКИ........................................................................................................... 415
4
ВСТУП
Актуальність теми. З проголошенням незалежності України перед
молодою суверенною державою постала гостра потреба у створенні власної
системи державного управління, неодмінною і однією із ключових складових
якої є інститут державної служби.
Перші кроки на шляху становлення національного інституту державної
служби засвідчили брак теоретичного базису, необхідного для якісного й
ефективного розвитку даної сфери, адже наукове підґрунтя, напрацьоване за
часів радянської влади, не відповідало тим політико-правовим засадам, на
яких відбувалася розбудова Української держави. Очевидно, що така
ситуація не залишилася осторонь уваги правознавців.
Так, фахівцями у галузі трудового та адміністративного права
проведено низку наукових досліджень, присвячених правовим аспектам
державної служби, які сприяли зміцненню відповідного понятійнокатегоріального апарату, виробленню висновків і рекомендацій щодо
вдосконалення його законодавчого регулювання. При цьому варто
зауважити, що науковий інтерес адміністративістів до проблематики
державної служби дещо ширший, аніж теоретиків трудового права. Так, якщо
останніх цікавлять переважно питання правового регулювання праці
державних службовців, то дослідники в галузі адміністративного права,
окрім проходження державної служби, також активно вивчають
проблематику її організації та здійснення державного управління даною
сферою.
Активізація наукових досліджень адміністративно-правових засад
інституту проходження державної служби зумовила те, що сьогодні
переважна більшість адміністративістів розглядає його виключно як
публічно-правовий інститут. При цьому обмеження правового регулювання
усіх без винятку відносин, що виникають у сфері державної служби, в тому
числі й тих, що стосуються її проходження, виключно нормами
5
адміністративного права на засадах публічності вважається обґрунтованим як
з наукової, так і з практичної точок зору. На думку адміністративістів,
поєднання трудового і адміністративного підходів до регулювання державної
служби не відповідає самій сутності державної служби, яка є публічною.
Відповідно, субсидіарне регулювання державної служби трудовим
законодавством вони пропонують повністю замінити на режим публічного
регулювання державно-службових відносин, що дозволить забезпечити
професійність державної служби та запровадити більш ефективні механізми
правового захисту державних службовців.
Водночас прийняття нового Закону України «Про державну службу»
засвідчило помилковість та обмежений характер зазначеного підходу. Наразі
законодавець розглядає державних службовців і як представників держави та
носіїв державної влади (адміністративний підхід), і як специфічну категорію
чи корпус найманих працівників (трудовий підхід). Відповідно, ціла низка
питань проходження державної служби лежить у площині регламентації саме
трудового права та права соціального забезпечення, які не просто
заповнюють прогалини публічно-правового регулювання, а повноцінно
регулюють величезний пласт відносин, пов’язаних з проходженням
державної служби (наприклад, виникнення та припинення державнослужбових відносин, заохочення та притягнення державних службовців до
дисциплінарної відповідальності, пенсійне забезпечення державних
службовців).
Про вагому роль трудового права в регулюванні відносин, що
виникають у зв’язку із проходженням державної служби, свідчить також
аналіз юридичної літератури. Окремі питання проходження державної
служби в трудовому праві були предметом наукових пошуків цілої плеяди
науковців, зокрема таких як М. Г. Александров, В. М. Андріїв,
Н. Б. Болотіна, Л. Ю. Бугров, С. Я. Вавженчук, В. С. Венедіктов,
С. В. Венедіктов, С. В. Вишновецька, Л. Я. Гінзбург, Ю. М. Гришина,
Т. А. Занфірова М. І. Іншин, М. М. Клемпарський, Р. І. Кондратьєв,
6
В. Л. Костюк, Д. Є. Кутоманов, Р. З. Лівшиць, С. С. Лукаш, М. В. Лушнікова,
А. Р. Мацюк, К. Ю. Мельник, Н. О. Мельничук, Л. В. Могілевський,
В. І. Нікітинський, О. М. Обушенко, А. Ю. Пашерстник, В. О. Процевський,
О. І. Процевський, С. М. Прилипко, В. М. Скобєлкін, А. М. Слюсар,
О. В. Смирнов, А. І. Ставцева, В. М. Толкунова, О. В. Тищенко,
К. П. Уржинський, Г. І. Чанишева, Н. М. Хуторян, В. І. Щербина,
О. М. Ярошенко та ін.
В адміністративному праві різноманітні питання проходження
державної служби досліджували, зокрема В. Б. Авер’янов, О. Ф. Андрійко,
Г. В. Атаманчук, О. М. Бандурка, В. М. Бевзенко, О. І. Безпалова,
Ю. П. Битяк, Л. Р. Біла-Тіунова, М. М. Бурбика, В. М. Гаращук,
О. П. Гетманець, І. П. Голосніченко, І. С. Гриценко, С. М. Гусаров,
С. Ф. Денисюк, О. В. Джафарова, Є. В. Додін, Т. Є. Кагановська,
Р. А. Калюжний, О. М. Клюєв, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпаков,
А. Т. Комзюк, В. В. Копєйчиков, О. В. Кузьменко, А. М. Куліш, О. С. Лагода,
К. Б. Левченко, М. В. Лошицький, Д. М. Лук’янець, Р. С. Мельник,
О. І. Миколенко, О. М. Музичук, В. Я. Настюк, Н. Р. Нижник,
Л. В. Ніколаєва, А. Ф. Ноздрачов, В. І. Олефір, В. Ф. Опришко,
О. І. Остапенко, А. М. Подоляка, Т. О. Проценко, А. О. Селіванов,
Р. А. Сербін, В. Ф. Сіренко, О. Ю. Синявська, В. В. Сокуренко,
С. Г. Стеценко, М. М. Тищенко, В. В. Цвєтков, В. М. Шаповал,
О. О. Шевченко, Ю. С. Шемшученко, Н. Я. Якимчук, Х. П. Ярмакі та ін.
Визнаючи досягнення згаданих та інших учених, відзначимо, що
обґрунтовані ними підходи до вивчення проблем державної служби, як
правило, зводяться до її аналізу в межах або трудового, або
адміністративного права, без приділення суттєвої критичної уваги вивченню
подвійної правової природи та соціального характеру інституту проходження
державної служби. Дана обставина має важливе значення, оскільки
перешкоджає цілісному усвідомленню всієї сукупності проблем правового
регулювання проходження державної служби як нормами трудового, так і
7
нормами адміністративного права. Нерозробленість зазначених проблем у
теорії негативно позначається на правотворчій діяльності, обумовлює
прийняття невиважених, недосконалих і суперечливих правових актів.
Унаслідок цього знижується ефективність правового регулювання інституту
проходження державної служби, гальмується процес комплектування органів
державної влади висококваліфікованими кадрами, не повною мірою
забезпечуються гарантії діяльності державних службовців.
Таким чином, необхідність підвищення ефективності правового
регулювання інституту проходження державної служби, недосконалість
нормативно-правових актів, що його регулюють, наявність прогалин і колізій
у правозастосуванні, недостатність наукових розробок у зазначеній царині
обумовлюють актуальність проведення комплексного дослідження проблем
співвідношення норм трудового та адміністративного права у правовому
регулюванні проходження державної служби в Україні.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.
Дисертаційне дослідження виконано відповідно до Стратегії сталого
розвитку «Україна – 2020», схваленої Указом Президента України від 12
січня 2015 р. № 5/2015, Стратегії розвитку наукових досліджень
Національної академії правових наук України на 2016–2020 рр., схваленої
постановою загальних зборів Національної академії правових наук України
від 3 березня 2016 р., Переліку пріоритетних напрямів наукового
забезпечення діяльності ОВС України на період 2015–2019 рр.,
затвердженого наказом МВС України від 16 березня 2015 р. № 275, а також у
межах загальноуніверситетської наукової теми «Актуальні проблеми
державотворення, правотворення та правозастосування» (державний
реєстраційний номер 0112U003550), затвердженої Вченої радою 28 травня
2012 р., та загальнокафедральних тем наукових досліджень
Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ на 2015–
2019 рр.: «Правотворення та правозастосування в Україні в умовах
Європейської інтеграції», «Адміністративно-правові засади удосконалення
8
діяльності служб і підрозділів ОВС», затверджених Вченою радою 12 лютого
2015 р.
Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на
основі вивчення і систематизації існуючих науково-теоретичних підходів, а
також комплексного аналізу чинного трудового та адміністративного
законодавства України і практики його реалізації виробити доктринальний
підхід до співвідношення трудового та адміністративного права у правовому
регулюванні проходження державної служби в Україні, і на цій підставі
сформулювати пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення правового
забезпечення інституту проходження державної служби.
Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі
задачі:
– охарактеризувати стан наукового дослідження проблем правового
регулювання державної служби в Україні;
– узагальнити теоретико-правові підходи до розуміння державної
служби в Україні;
– окреслити ґенезу правового регулювання державної служби в
Україні;
– з’ясувати поняття та особливості механізму правового регулювання
проходження державної служби в Україні;
– охарактеризувати елементи механізму правового регулювання
проходження державної служби в Україні;
– визначити поняття та з’ясувати види засобів правового регулювання
проходження державної служби в Україні;
– розкрити зміст інституту проходження державної служби як
складової предмета адміністративного права;
– систематизувати основні ознаки відносин проходження державної
служби, що регулюються нормами адміністративного права України;
– окреслити систему та зміст адміністративного законодавства у сфері
проходження державної служби;
9
– розкрити зміст інституту проходження державної служби в Україні як
складової предмета трудового права;
– визначити особливості державного службовця як спеціального
суб’єкта трудового права;
– охарактеризувати відносини проходження державної служби, які
регулюються нормами трудового права України;
– розкрити зміст трудо-правових гарантій проходження державної
служби в Україні;
– визначити межі співвідношення норм трудового та адміністративного
права при регулюванні питань, пов’язаних із прийняттям на державну
службу і припиненням державної служби;
– узагальнити зарубіжний досвід узгодження та розмежування
публічно- й приватноправового регулювання проходження державної служби
і на цій основі визначити перспективи його імплементації в національне
законодавство.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають при
проходженні державної служби в Україні.
Предметом дослідження є правове регулювання проходження
державної служби в Україні: проблеми співвідношення норм трудового та
адміністративного права.
Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є
сукупність загальних і спеціальних методів та прийомів наукового пізнання,
застосування яких дозволило всебічно проаналізувати об’єкт дослідження. За
допомогою діалектичного методу поглиблено загальний понятійний апарат,
визначено сутність і зміст інституту проходження державної служби в
Україні (розділи 1–5). Аналіз і синтез використовувались для з’ясування
змісту інституту проходження державної служби як складової предмета
адміністративного та трудового права (розділи 3, 4, підрозділи 5.1, 5.2).
Системний підхід застосовувався з метою досягнення принципової єдності
теоретико-пізнавальної основи розуміння інституту проходження державної
10
служби як цілісної системи соціального порядку (підрозділи 1.2, 3.1, 4.1, 5.1,
5.2). Історико-правовий метод дав змогу дослідити ґенезу правового
регулювання інституту проходження державної служби в Україні (підрозділ
1.3), а також з’ясувати історичні витоки та стан наукового дослідження
проблеми правового регулювання проходження державної служби в Україні
(підрозділ 1.1). Формально-логічний метод дозволив з’ясувати логікометодологічні засади побудови основних дефініцій (підрозділ 1.2, розділ 2,
підрозділи 3.1, 4.1, 4.2, 4.4). Формально-юридичний метод у поєднанні з
методом логічного аналізу дозволив усебічно вивчити існуючу систему
правових норм, які регулюють порядок проходження державної служби в
Україні, а також окреслити напрями вдосконалення законодавства у цій сфері
(підрозділи 1.3, 2.3, 3.3, 4.3, розділ 5). Методи класифікації та групування
використовувалися при дослідженні наукових підходів до розуміння поняття
державної служби та її ознак (підрозділ 1.2), характеристиці елементів
механізму правового регулювання та засобів правового регулювання
проходження державної служби (підрозділи 2.2, 2.3), з’ясуванні сутності та
особливостей окремих етапів проходження державної служби (підрозділи
4.1–4.3). Порівняльно-правовий метод дозволив з’ясувати особливості
механізму правового регулювання проходження державної служби у
трудовому та адміністративному праві (розділи 3-4, підрозділи 5.1, 5.2), а
також провести дослідження зарубіжного досвіду узгодження та
розмежування публічно- й приватноправового регулювання проходження
державної служби та визначити напрями його використання в Україні
(підрозділ 5.3). За допомогою системно-структурного та системнофункціонального методів визначено місце та значення інституту державної
служби в трудовому та адміністративному праві (підрозділ 1.2), уточнено
структуру механізму правового регулювання інституту проходження
державної служби (підрозділи 2.2, 2.3), а також окреслено систему трудоправових гарантій проходження державної служби (підрозділ 4.4). Контентаналіз документів використовувався при дослідженні змісту трудового та
11
адміністративного законодавства у сфері проходження державної служби,
виявленні на цій основі недоліків, прогалин, суперечностей та прорахунків, а
також розробленні рекомендацій, спрямованих на їх усунення (розділи 2–5).
Статистичні методи використовувалися при визначенні якості правового
регулювання інституту проходження державної служби нормами трудового
та адміністративного законодавства (підрозділ 1.3, розділи 3–5). Соціологічні
методи використовувалися під час з’ясування наявних у досліджуваній сфері
проблем на основі проведення анкетувань (розділи 1–5).
Теоретичну основу дослідження становлять напрацювання фахівців із
філософії, загальної теорії держави і права, трудового права, права
соціального забезпечення, адміністративного, конституційного, цивільного,
господарського, міжнародного права, інших галузевих правових наук, а
також логіки, мовознавства, соціології та низки інших галузей знань.
Нормативною базою дослідження є Конституція України, Кодекс
законів про працю України, Закон України «Про державну службу», інші
законодавчі й підзаконні нормативно-правові акти, які визначають засади
правового регулювання інституту проходження державної служби в Україні;
документи міжнародних організацій, які встановлюють стандарти правового
регулювання суспільних відносин, що виникають у зв’язку із проходженням
державної служби. Використано відповідні законодавчі та інші нормативноправові акти деяких зарубіжних країн, досвід правового регулювання
проходження державної служби яких може бути використаний в Україні.
Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять історичні
правові джерела; статистичні дані, аналітичні довідки, узагальнення
практики правового регулювання проходження державної служби нормами
трудового та адміністративного права; дані проведеного анкетування 530
респондентів, з яких: 380 – державні службовці та 150 – фахівці у галузі
права.
Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що робота
є першою спробою на монографічному рівні обґрунтувати доктринальний
12
підхід до вирішення проблеми співвідношення норм трудового та
адміністративного права у правовому регулюванні проходження державної
служби в Україні, і на цій основі запропонувати концепцію розвитку
правового регулювання даного інституту. На основі проведеного дослідження
сформульовано та обґрунтовано низку нових концептуальних теоретичних
положень, висновків, практичних рекомендацій та пропозицій із
досліджуваних питань, що мають важливе значення не лише для теорії
трудового й адміністративного права, але й для правозастосовної діяльності, а
саме:
вперше:
 узагальнено наукові підходи до визначення співвідношення норм
трудового та адміністративного права під час регулювання проходження
державної служби, у зв’язку з чим доведено, що даний інститут не може бути
віднесений до якоїсь однієї галузі права (чи до трудового, чи до
адміністративного);
 під елементами механізму правового регулювання інституту
проходження державної служби запропоновано розуміти його структурні
складові, які тісно взаємопов’язані між собою, обумовлюють існування один
одного і характеризують даний механізм як цілісне системне утворення,
функціонування якого спрямоване на досягнення наперед визначеної мети:
а) норми трудового й адміністративного права; б) правовідносини, які, в
свою чергу, мають таке структурне наповнення – суб’єктний склад; об’єкт;
юридичний зміст; юридичні факти (як основа їх виникнення); в) акти
безпосередньої реалізації прав та обов’язків суб’єктів як прояв їх реальної
(фактичної) поведінки; г) акти застосування норм права;
 зроблено висновок, що, незважаючи на специфіку своїх трудових
функцій, державний службовець є повноцінним суб’єктом права і
користується більшістю основних прав, наданих іншим категоріям
працівників, але з метою забезпечення належного виконання ним своїх
трудових обов’язків спеціальне законодавство наділяє його низкою
13
додаткових прав та обов’язків, а також встановлює для нього відповідні
обмеження;
– доведено, що відносини прийняття на державну службу не позбавлені
публічного змісту, однак механізм їх реалізації не дозволяє остаточно
охарактеризувати їх як адміністративні, оскільки сутністю цих відносин є
з’ясування сторонами відповідності їхнім інтересам і потребам тих умов, які
вони пропонують один одному як працівник та роботодавець;
 обґрунтовано, що Закон України «Про державну службу» містить
низку позитивних інновацій у частині врегулювання відносин
дисциплінарної відповідальності державних службовців: по-перше, чітко
сформульоване коло проступків, за які держслужбовець може бути
притягнений до дисциплінарної відповідальності; по-друге, застосування до
державних службовців більш тривалих строків, протягом яких його може
бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності, порівняно зі строками,
встановленими у Кодексі законів про працю України; по-третє, більш широке
коло дисциплінарних стягнень, які можуть бути застосовані до державного
службовця; по-четверте, сформульоване та законодавчо закріплене коло
обставин, що пом’якшують або обтяжують відповідальність державного
службовця; по-п’яте, чітко визначений механізм провадження у справах про
дисциплінарні правопорушення;
– доведено, що головні особливості договірного регулювання відносин
проходження державної служби проявляються на стадії укладення трудового
договору: по-перше, розширено коло вимог до характеристик, якими має
володіти суб’єкт, що прагне вступити на державну службу; по-друге,
наявність більш складної процедури з’ясування професійної та моральноділової придатності особи для виконання професійних обов’язків на посадах
державної служби; по-третє, контракт як форма трудового договору
застосовується у тих випадках, коли особі довіряється особливо складна та
відповідальна робота, що вимагає більш гнучкого та ретельного підходу до
врегулювання трудових відносин сторін; по-четверте, обов’язковість
14
випробування для осіб, які вперше призначаються на посади державної
служби;
– визначено, що трудо-правові гарантії проходження державної служби
являють собою сукупність юридичних за формою та політичних, соціальноекономічних, суто правових, професійних чи організаційних за змістом умов
і засобів, існування та використання яких спрямоване, по-перше, на
забезпечення максимально сприятливої та комфортної атмосфери для
належного виконання державними службовцями своїх професійних
обов’язків; по-друге, на надання у їх розпорядження відповідних правових
інструментів захисту своїх прав і законних інтересів;
удосконалено:
 розуміння сутності проходження державної служби як сукупності
суспільних відносин, урегульованих нормами трудового й адміністративного
права, що виникають, змінюються і припиняються в зв’язку із реалізацією
громадянами права на державну службу, просування по ній та припинення
державної служби;
 визначення правового регулювання інституту проходження
державної служби як діяльності уповноважених державою суб’єктів
нормотворення, спрямованої на визначення основних засад та упорядкування
суспільних відносин у сфері проходження державної служби шляхом
видання нормативно-правових актів різної юридичної сили, що перебувають
в ієрархічному зв’язку;
 характеристику етапів проходження державної служби, зокрема:
а) вступу на державну службу; б) призначення на посаду державної служби;
в) прийняття присяги державного службовця; г) просування державного
службовця по службі; ґ) оцінювання результатів службової діяльності;
д) підвищення рівня професійної компетентності державних службовців;
е) припинення державної служби;
 розуміння сутності проходження державної служби як предмета
трудового права, що являє собою особливий юридичний взаємозв’язок, який
15
складається між державним службовцем як працівником, з одного боку, та
відповідним органом державної влади як роботодавцем – з іншого, на основі
взаємних прав та обов’язків, чим воно відрізняється від відносин
адміністративно-правового характеру, які існують між державним
службовцем і державою;
– перелік заходів, спрямованих на впровадження децентралізованої
моделі правового регулювання інституту проходження державної служби в
Україні: створення стабільної, погодженої та уніфікованої законодавчої бази,
що визначає правові засади проходження державної служби; розроблення та
впровадження новітніх комп’ютеризованих систем, у тому числі системи
обробки даних, спроможних забезпечувати ефективний управлінський
зв’язок між окремими рівнями проходження державної служби; підвищення
відповідальності локальних органів управління державною службою за
прийняті ними рішення;
дістали подальшого розвитку:
 положення про те, що одним із ключових елементів державновладного механізму є інститут державної служби, через який реалізується
основна частина публічно-управлінської діяльності, від стану якого, від
рівня його розвиненості безпосередньо залежать якість та ефективність
виконання державою покладених на неї завдань і функцій, зокрема тих, що
спрямовані на забезпечення прав, свобод і законних інтересів людини та
громадянина, створення і підтримку належних умов для комфортної
життєдіяльності та нормального розвитку як окремих осіб, так і
суспільства в цілому;
 аналіз змісту концепцій, стратегій, програм реформування та
розвитку державної служби, які приймалися в Україні за часів її
незалежності, завдяки чому доведено, що в них щоразу констатуються одні й
ті самі проблеми: неефективне управління державною службою, непрозорість
процедур призначення на посади, корумпованість, заполітизованість,
низький рівень професіоналізму, що є свідченням того, що державі досі не
16
вдається вжити ефективних заходів для усунення цих проблем і забезпечити
реальні позитивні зміни у сфері державної служби;
– обґрунтування того, що загальним недоліком усієї сукупності
нормативно-правових актів, які регулюють суспільні відносини у сфері
проходження державної служби, є значна їх кількість, у зв’язку з чим
обґрунтовуються пропозиції щодо їх уніфікації та систематизації;
– висновок про те, що механізм реалізації особою своєї здатності до
праці у формі проходження державної служби, хоча і має низку специфічних
ознак, обумовлених соціальним призначенням даного виду діяльності,
повинен розглядатись як складова предмета трудо-правового регулювання,
що підтверджується спорідненістю ключових ознак трудових і службовотрудових відносин;
– обґрунтування висновку про те, що приватноправове регулювання
інституту проходження державної служби має перевагу над публічноправовим її регулюванням, хоча здійснити повне розмежування даних сфер
правового регулювання неможливо, у зв’язку з чим необхідним є їх
узгодження;
– узагальнення зарубіжного досвіду правового регулювання
проходження державної служби, на підставі чого зроблено висновок про
необхідність мінімізації політичного впливу (деполітизації) на інститут
проходження державної служби в Україні шляхом проведення чіткого
розмежування категорій державних службовців на тих, які обіймають
політичні посади (проходження державної служби на яких обумовлено
зміною політичної ситуації в країні), і на державних службовцівпрофесіоналів (які виконують свої функції на постійній основі і є
незалежними від таких змін), а також встановлення більшої кількості
категорій державних службовців, що може бути здійснено шляхом уточнення
існуючої сьогодні категорії «В» державних службовців.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що
сформульовані в дисертації пропозиції і висновки може бути використано у:
17
− науково-дослідній сфері – для подальшого розроблення проблемних
питань співвідношення норм трудового й адміністративного права у
правовому регулюванні проходження державної служби в Україні (акти
впровадження: Дніпропетровського державного університету внутрішніх
справ від 26 жовтня 2016 р., Національної академії внутрішніх справ від 3
листопада 2016 р., Науково-дослідного інституту публічного права від 7
вересня 2016 р.);
− правотворчості – під час розроблення змін і доповнень до
нормативних актів, що визначають правові засади проходження державної
служби в Україні (довідки про впровадження: Інституту законодавства
Верховної Ради України від 28 вересня 2016 р. № 22/505/1-1-15, Науководослідного інституту публічного права від 27 вересня 2016 р. № 5/1/1-52);
− правозастосовній діяльності – для удосконалення управління
проходженням державної служби в Україні нормами трудового та
адміністративного законодавства (довідка про впровадження Національного
агентства України з питань державної служби від 18 листопада 2016 р.
№ 8467/01–16);
− навчальному процесі – в ході підготовки методичних розробок,
підручників та навчальних посібників, проведення занять із курсів «Трудове
право», «Право соціального забезпечення», «Адміністративне право»,
«Публічна служба» (акти впровадження: Дніпропетровського державного
університету внутрішніх справ від 28 жовтня 2016 р., Національної академії
внутрішніх справ від 4 листопада 2016 р.).
Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано
здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень трудового й
адміністративного права. Усі сформовані в ньому положення й висновки
обґрунтовано на основі особистих досліджень автора.
У співавторстві написано та видано наступні друковані праці:
Співвідношення адміністративної відповідальності з іншими заходами
адміністративного примусу (внесок здобувача – 2 д.а.); Коментар Закону
18
України «Про міліцію» (1,5 д.а.); Організація діяльності поліції зарубіжних
країн (4 д.а.); Адміністративне право України (0,9 д.а.); Безконтактні
адміністративні послуги державної служби України з питань геодезії,
картографії та кадастру: питання теорії та практики (0,6 д.а.); Науковопрактичний коментар Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Станом на 1 вересня 2016 р. (1,1 д.а.); Науково-практичний коментар
Кодексу адміністративного судочинства України. Станом на 1 вересня
2016 р. (3 д.а.); Науково-практичний коментар Закону України «Про
Національну поліцію» (1 д.а.); Науково-практичний коментар Закону
України «Про запобігання корупції» (0,5 д.а.).
У дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, та положення
дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук, не
використовувалися.
Апробація результатів дисертації. Основні положення та висновки
дисертації були оприлюднені на міжнародних науково-практичних
конференціях: «Верховенство права та правова держава» (м. Ужгород, 16–
17 травня 2014 р.), «Práva a slobody človeka a občana: mechanizmus ich
implementácie a ochrany rôznych oblastiach práva» (Bratislava, 19–
20 septembra 2014), «Право, держава та громадянське суспільство в умовах
системних реформ на шляху до євроінтеграції» (м. Дніпропетровськ, 21–
22 листопада 2014 р.), «Реформування правової системи України під впливом
євроінтеграційних процесів» (м. Херсон, 13–14 березня 2015 р.), «Юридична
наука в ХХІ столітті: перспективні та пріоритетні напрями досліджень»
(м. Запоріжжя, 15–16 травня 2015 р.), «Перспективні напрями розвитку
сучасної юридичної науки» (м. Кривий Ріг, 29–30 січня 2016 р.), «Право і
держава: проблеми розвитку та взаємодії у ХХІ столітті» (м. Запоріжжя, 29–
30 січня 2016 р.), «Світовий досвід підготовки кадрів поліції та його
впровадження в Україні» (м. Дніпропетровськ, 17 березня 2016 р.), «O nouă
perspectivă a proceselor de integrare europeană a moldovei i ucrainei: aspectul
juridic» (Chiinău, 25–26 martie 2016), «Право, держава та громадянське
19
суспільство в умовах системних реформ у процесі євроінтеграції»
(м. Дніпропетровськ, 1–2 квітня 2016 р.), «Реформування законодавства
України та розвиток суспільних відносин в Україні: питання взаємодії»
(м. Ужгород, 22–23 квітня 2016 р.), «Európska tradícia v medzinárodnom práve:
uplatňovanie ľudských práv» (Bratislava, 6–7 máj 2016), «Юридична наука в
ХХІ столітті: перспективні та пріоритетні напрями досліджень»
(м. Запоріжжя, 13–14 травня 2016 р.), «Особливості підготовки поліцейських
в умовах реформування системи МВС України» (м. Харків,
20 травня 2016 р.), «Zborník príspevkov z medzinárodná vedecko-praktická
konferencia Priority a stratégie pre rozvoj právnej vedy vo svete vedy»
(28−29 októbra 2016), «Conceptul de dezvoltare a statului de drept în Moldova şi
Ucraina în contextul proceselor de eurointegrare» (Chişinău, 4–5 noiembrie 2016)
та всеукраїнських науково-практичних конференціях: «Проблемні питання
адміністративно-правової протидії корупції» (м. Київ – м. Харків,
20 лютого 2014 р.), «Нові завдання та напрями розвитку юридичної науки у
ХХІ столітті» (м. Одеса, 4 квітня 2014 р.), «Матеріали круглого столу.
Збірник наукових праць» (м. Київ, 14 травня 2014 р.), «Законодавство
України: недоліки, проблеми систематизації та перспективи розвитку»
(м. Херсон, 12–13 лютого 2016 р.), «Нові завдання та напрями розвитку
юридичної науки у ХХІ столітті» (м. Одеса, 26–27 лютого 2016 р.),
«Теоретичний аналіз та наукові дослідження юридичної науки у ХХІ
столітті» (м. Запоріжжя, 29–30 квітня 2016 р.), «Юридичні науки: проблеми
та перспективи» (м. Запоріжжя, 24–25 червня 2016 р.), «Правова реформа та
забезпечення демократизаційних процесів і національної безпеки в Україні»
(м. Одеса, 14–15 жовтня 2016 р.), «VI наукові читання, присвячені пам’яті
академіка В. В. Копєйчикова» (м. Київ, 17 листопада 2016 р.), «Тенденції та
пріоритети реформування законодавства України» (м. Херсон, 9–
10 грудня 2016 р.), «Реалізація державної антикорупційної політики в
міжнародному вимірі» (м. Київ, 9 грудня 2016 р.).
20
Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження висвітлено
в одноосібній монографії, 37 статтях, опублікованих у наукових фахових
виданнях з юридичних наук (у тому числі восьми – у зарубіжних виданнях та
виданнях України, включених до міжнародних науково-метричних баз), а
також у 27 тезах доповідей і наукових повідомлень, опублікованих за
результатами науково-практичних конференцій, засідань круглих столів, та
12 інших опублікованих працях, які додатково відображають наукові
результати дисертації.

bibliography

ВИСНОВКИ
На основі комплексного дослідження існуючих науково-теоретичних
підходів, а також аналізу чинного трудового та адміністративного
законодавства України і практики його реалізації наведено узагальнення та
нове вирішення наукової проблеми щодо узгодження та розмежування норм
трудового і адміністративного права у правовому регулюванні проходження
державної служби, обґрунтування відповідного доктринального підходу, а
також пропозицій і рекомендацій з удосконалення законодавства України у
цій сфері.
Встановлено, що, незважаючи на суттєвий науковий доробок з
проблемних питань правового регулювання проходження державної
служби, необхідність подальшого поглиблення теоретичних досліджень у
цій сфері не втрачає своєї актуальності. Це пояснюється таким: по-перше, в
останні роки в Україні було кардинально оновлено законодавство про
державну службу, а більшість наукових праць ґрунтувалася на критичному
опрацюванні законодавства; по-друге, наразі серед науковців не досягнуто
принципової єдності в підході до розмежування сфер регулятивного впливу
трудового та адміністративного права в межах інституту державної служби.
Сьогодні перегляду та переоцінюванню підлягає цілий ряд науковотеоретичних поглядів на сутність і зміст інституту проходження державної
служби. Концептуального переосмислення потребують першооснови,
підґрунтя і навіть ідеологія цього правового інституту, що має базуватись
на визначенні чітких меж співвідношення норм трудового і
адміністративного права в його регулюванні.
Обґрунтовано, що у сфері трудового права концептуально державна
служба являє собою різновид суспільно корисної праці, яка здійснюється
громадянами на професійній основі на підставі трудового договору,
контрагентом за яким виступає держава в особі відповідного державного
органу. За такого підходу державна служба виступає формою реалізації
351
громадянами свого конституційного права на працю, а отже, між ними та
державою в особі її органів виникають відносини, які за своїм характером є
трудовими.
З’ясовано, що в адміністративно-правій теорії проходження державної
служби теж розуміється як професійна діяльність громадян, однак будучи
при цьому формою: по-перше, реалізації ними свого права на участь у
здійсненні публічного управління; по-друге, практичного втілення владноуправлінської діяльності держави. Реалізуючи покладені на нього завдання
та функції, державний службовець виступає посередником між публічнополітичним центром влади та громадянином (громадянами).
Проаналізовано історичні закономірності становлення та розвитку
державної служби на території України. Наголошено, що хоча
організаційно-правові підвалини формування інституту державної служби в
нашій країні були закладені набагато раніше, державна служба як цілісний,
самостійний правовий інститут сформувалася лише у період незалежної
України, що було пов’язано зі створенням відповідного нормативноправового підґрунтя, ядром (серцевиною) якого став спеціальний закон з
питань державної служби. Доведено, що становлення інституту державної
служби в Україні продовжується й нині, адже, незважаючи на проведені
реформи, належного рівня якості його правового регулювання досягнути
так і не вдалося.
Обґрунтовано, що під проходженням державної служби необхідно
розуміти сукупність суспільних відносин, урегульованих нормами
трудового й адміністративного права, що виникають, змінюються і
припиняються в зв’язку з реалізацією громадянами права на державну
службу, просування по ній та припинення державної служби.
Під правовим регулюванням інституту проходження державної
служби запропоновано розуміти діяльність уповноважених державою
суб’єктів нормотворення, спрямовану на визначення основних засад й
упорядкування суспільних відносин у сфері проходження державної служби
352
шляхом видання нормативно-правових актів різної юридичної сили, що
знаходяться в ієрархічному зв’язку.
Обстоюється позиція, що особливості механізму правового
регулювання проходження державної служби найбільш доцільно
розкривати через його характерні ознаки, до яких, зокрема віднесено:
системність (являє собою систему, утворену із сукупності взаємопов’язаних
і взаємообумовлених елементів); динамічний характер; взаємопов’язаність і
похідний характер від механізмів соціального управління та державного
управління; кінцева спрямованість (мета функціонування) на здійснення
правового регулювання проходження державної служби; особливий
суб’єктний склад, специфіка якого обумовлена належністю його до
трудових та адміністративних правовідносин; наявність власних правових
засобів його реалізації, дія яких обумовлена реалізацією та
співвідношенням у його межах норм трудового й адміністративного права.
Під механізмом правового регулювання інституту проходження
державної служби пропонується розуміти динамічну систему, яка має у
своїй структурі сукупність взаємопов’язаних і взаємообумовлених спільною
метою елементів, функціонує завдяки реалізації уповноваженими
суб’єктами визначених на нормативному рівні правових засобів задля
здійснення правового регулювання правовідносин, пов’язаних із
проходженням державної служби в Україні.
До основних елементів механізму правового регулювання інституту
проходження державної служби віднесено: 1) норми трудового й
адміністративного права; 2) правовідносини, які, у свою чергу, мають таке
структурне наповнення: суб’єктний склад; об’єкт; юридичний зміст;
юридичні факти; 3) акти безпосередньої реалізації прав та обов’язків
суб’єктів як прояв їх реальної (фактичної) поведінки; 4) акти застосування
норм права.
Визначено, що під правовими засобами регулювання інституту
проходження державної служби в Україні необхідно розуміти сукупність
353
юридичних явищ, дія яких обумовлена співвідношенням норм трудового й
адміністративного права, ґрунтується на цих правових нормах, спрямована
на впорядкування суспільних відносин, що виникають, змінюються і
припиняються в зв’язку з проходженням громадянами державної служби.
Підкреслено, що у правовому регулюванні проходження державної служби
в Україні застосовуються такі правові засоби: заборони, обмеження,
покарання, заохочення, стимули, імунітети.
Залежно від сфери реалізації адміністративно-правових норм
суспільні відносини, що виникають при проходженні державної служби та є
предметом адміністративно-правового регулювання, класифіковано на такі
види: правовідносини, пов’язані з проведенням конкурсу на зайняття
вакантної посади державного службовця; правовідносини, пов’язані з
призначенням на посаду державного службовця; правовідносини, пов’язані
з прийняттям Присяги державного службовця; правовідносини, пов’язані з
проходженням випробувального терміну; правовідносини у сфері
забезпечення управління державною службою; правовідносини у сфері
просування по службі; правовідносини у сфері стажування державного
службовця; правовідносини, пов’язані з переведенням і відрядженням
державного службовця; правовідносини, пов’язані зі зміною істотних умов
державної служби; правовідносини у сфері оцінювання результатів
службової діяльності; правовідносини у сфері підвищення рівня
професійної компетентності державних службовців; правовідносини у сфері
притягнення державних службовців до юридичної відповідальності;
правовідносини у сфері припинення державної служби.
Виокремлено ознаки, якими характеризуються правовідносини, що
виникають під час проходження державної служби: по-перше,
відображають головні етапи проходження державної служби; по-друге, є
різноманітними за характером, колом учасників і методами правового
регулювання; по-третє, провідну роль у їх реалізації відіграє метод владних
приписів; по-четверте, регламентуються значною кількістю нормативно-
354
правових актів різної юридичної сили; по-п’яте, виникають лише на підставі
адміністративно-правового акта; по-шосте, особливість їх суб’єктного
складу пов’язана з обов’язковою участю органу державної влади.
До системи першочергових заходів у сфері вирішення проблем
адміністративно-правового регулювання проходження державної служби
віднесено: а) оптимізацію системи нормативно-правового регулювання
проходження державної служби; б) уніфікацію нормативно-правового
регулювання з метою подолання розрізненості та фрагментарності
правового регулювання проходження державної служби підзаконними
нормативно-правовими актами; в) вилучення з адміністративно-правових
актів у сфері проходження державної служби бланкетних і дублюючих
норм, удосконалення й поглиблення понятійного апарату; г) розроблення
науково обґрунтованої та апробованої методики застосування норм
законодавства у сфері проходження державної служби; ґ) «відкриття»
державного апарату та механізму проходження державної служби для
контролю громадськості; д) нормативне закріплення розвитку
інтелектуальної складової керівного та оперативно-виконавчого складу
органів державної влади в процесі проходження державної служби.
Визначено властивості відносин проходження державної служби як
специфічного прояву трудових відносин і, відповідно, предмета трудоправового регулювання: 1) формуються на добровільній основі;
2) формалізують наміри сторін у вигляді трудового договору;
3) опосередковують процес реалізації найманої праці; 4) передбачають
включення громадянина у штат певного органу влади; 5) відбуваються
відповідно до вимог трудової дисципліни; 6) їх предметом є конкретна
трудова функція; 7) мають відплатний характер; 8) їм властивий тривалий
та безперервний характер; 9) мають, переважно, внутрішній характер
(відбуваються, як правило, в межах організаційно-управлінської структури
певного органу державної влади).
355
Встановлено, що як спеціальний суб’єкт трудового права державний
службовець є носієм трудо-правового статусу, тобто сукупності
передбачених нормами позитивного трудового права прав, обов’язків,
гарантій, обмежень, а також інших юридично значущих властивостей, які
характеризують рівень можливої та необхідної поведінки державного
службовця як працівника та члена відповідного трудового колективу,
відображають належні йому переваги та привілеї, необхідні для
забезпечення нормального виконання ним своїх, обумовлених посадовим
становищем, трудових функцій та обов’язків.
Обґрунтовано позицію, що до сфери регулятивного впливу трудового
права належить увесь спектр відносин, які складаються між державним
службовцем (як працівником) і державним органом (як роботодавцем) з
питань організації їх спільної праці, не пов’язані з реалізацією публічновладних повноважень. Встановлено, що трудове право регулює всю
сукупність так званих внутрішніх відносин державної служби, тобто таких,
що супроводжують процес залучення особи до праці у вигляді державної
служби, організації цієї праці, службової кар’єри, застосування заходів
забезпечення якісної та ефективної праці (підвищення кваліфікації,
заохочення, відповідальність), припинення державної служби. Специфіка
державної служби обумовлює те, що більшість цих відносин
регламентується нормами не Кодексу законів про працю України, а Закону
України «Про державну службу». Проте це не є підставою для включення
таких відносин до сфери адміністративно-правового регулювання, а
свідчить, швидше, про недоліки і застарілість чинного трудового
законодавства. Проходячи державну службу, громадянин хоча й набуває
певних специфічних властивостей і характеристик, що відрізняють його від
інших категорій працівників, утім зміст взаємозв’язків особи із органом
державної влади як роботодавцем не відрізняється від аналогічних зв’язків,
що складаються між іншими працівниками та їх роботодавцями.
Наголошено, що питання проходження державної служби повинні
356
регламентуватися окремим розділом нового Трудового кодексу України.
Законодавство ж про державну службу має визначати
зовнішньоорганізаційні та компетенційні аспекти державної служби.
Трудо-правові гарантії проходження державної служби класифіковано
за такими критеріями: 1) залежно від рівня, на якому вони формалізуються
(конституційні, міжнародно-правові, галузеві, інституційні); 2) залежно від
кола суб’єктів, на яких розраховано їх дію: загальні, тобто такі, що
належать кожному працівнику; спеціальні, які реалізуються тільки в галузі
державної служби; 3) залежно від змістовного навантаження: політичні (або
ідеологічні), соціально-економічні, організаційні, процедурні, професійні
(кар’єрні), юридичні.
Встановлено, що державна служба як управлінська діяльність має
свою мету, засоби, форми і методи реалізації, свій процес і, нарешті,
результат, якого вона прагне досягти. Засобами досягнення сформульованих
відповідним законодавством цілей визнаються управлінські рішення,
організаційні, контрольні і стимулюючі дії з регулювання поведінки і
діяльності людей, результатом яких і є нормальне функціонування тієї
сфери суспільного життя, яка входить до компетенції державного органу.
Припинення проходження державної служби в цілому пропонується
відносити до сфери регулятивного впливу норм трудового права. А та
обставина, що спеціальні підстави припинення службово-трудових відносин
містяться в Законі України «Про державну службу», а не у Кодексі законів
про працю України, свідчить лише про недосконалість існуючого трудового
законодавства. Наголошено, що адміністративно-правове регулювання
припинення державної служби має виконувати зовнішню роль, тобто не
врегульовувати підстави та порядок такого припинення, а визначати
відповідні адміністративні механізми захисту працівниками своїх службовотрудових прав і законних інтересів. До адміністративних підстав
припинення службово-трудових відносин запропоновано віднести акт
компетентного контролюючого органу, в якому констатується прийняття
357
особи на службу з порушенням встановлених законодавством про державну
службу вимог.
Обстоюється позиція, що в Україні необхідно здійснювати поступові,
але рішучі кроки до децентралізації правового регулювання інституту
проходження державної служби, що дозволить здійснювати таке
регулювання більш оперативно й ефективно. При цьому серед
першочергових заходів, пов’язаних із запровадженням цієї моделі,
відзначено такі: створення стабільної, погодженої та уніфікованої
законодавчої бази, що визначає правові засади проходження державної
служби; розроблення й упровадження високорозвинених
комп’ютеризованих систем, у тому числі системи обробки даних, що
забезпечували б ефективний управлінський зв’язок між окремими рівнями
проходження державної служби; підвищення відповідальності локальних
органів управління державною службою за прийняті ними рішення