Гадзиян Елена Ервандовна. Институционально-экономический механизм реализации бюджетного федерализма в России

brief description

Гадзиян Елена Ервандовна. Институционально-экономический механизм реализации бюджетного федерализма в России : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.01, 08.00.10 Ростов н/Д, 2003 195 с. РГБ ОД, 61:03-8/2307-8

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы анализа бюджетного федерализма
1.1 Методология анализа институциональных основ бюджетного федерализма 14
1.2 Содержание и институциональные особенности Российского бюджетного федерализма 33
13 Межбюджетные отношения в системе бюджетного регулирования в России 67
Глава 2. Динамика и перспективы развития бюджетного федерализма на региональном уровне
2.1. Реализация принципов бюджетного устройства в регионах России 77
2.2. Региональный и муниципальный уровень в стратегии развития
бюджетного федерализма (до 2005 года) 95
Глава 3. Роль казначейской системы в укреплении единства бюджетного процесса в рамках Российской Федерации и ее субъектов
3.1. Казначейство как институт управления и регулирования государственных финансов 114
3.2. Особенности казначейского исполнения федерального бюджета органами казначейства по Ростовской области 140
Заключение. 168
Список использованной литературы 178
Приложение 191

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Рыночные реформы в Российской Федерации привели к коренным изменениям во всех сферах общественной жизни: политико-правовой, экономической, социальной, организационной и других. Важнейшим направлением этих изменений явилось преобразование государственного устройства России из унитарного в федеративное.
Процесс формирования федеративного государства ещё не завершен, возникли новые противоречия, требующие научного анализа и поиска механизмов их разрешения. Важнейшее из них - формирование бюджетного федерализма, его институциональных основ, принципов и методов согласования интересов различных субъектов бюджетных отношений.
Преобразование государственного устройства России из унитарного в федеративное коренным образом изменяет формирование основ бюджетной системы страны, требуя согласования общегосударственных интересов с интересами группы людей, проживающих на различных территориях страны.
В основе бюджетной системы любой страны лежит тип государственного устройства. В унитарных государствах бюджетная система имеет два уровня: государственный и местный. В федеративных - она включает три уровня бюджетов: государственный (т.е. Российской Федерации в целом), субъектов Российской Федерации и муниципальные бюджеты. Федеративное устройство государства в России является основой формирования совершенно новой бюджетной системы РФ. Бюджетный федерализм, в свою очередь, является тем механизмом, через который реализуется федеративное устройство государства. Научно обоснованные принципы формирования бюджетного федерализма, следовательно, укрепляют бюджетную систему страны и служат основой становления единого федеративного устройства.
Построение федеративного государства в сочетании с рыночной трансформацией экономики и формированием принципиально новой бюджетной системы страны объективно обуславливает возникновение новых уровней государственного регулирования экономических и социальных процессов, новых функций государства и, следовательно, институтов их реализации. Эти процессы вызывают необходимость разработки таких новых теоретических проблем, как формирование институциональных основ бюджетного федерализма, его принципов, особенностей в переходной экономике, технологии создания принципиально иных межбюджетных отношений и их социально-экономического содержания, а также современных подходов к решению традиционных проблем.
Бюджетный федерализм требует формирования и принципиально иной системы финансовых отношений в целом, чем в унитарном государстве, а не только изменения бюджетных и межбюджетных процессов. Это связано с тем, что бюджетный федерализм строится на принципе сочетания централизма и децентрализма между федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в процессе формирования бюджетной политики государства и в целях сочетания интересов государства и населения, проживающего на территории субъектов Российской Федерации, входящих в них муниципальных образований. Кроме того, необходимо формирование современных институтов, регулирующих бюджетно-налоговые отношения в обществе.
Следовательно, в процессе создания истинно федеративных отношений перед государством стоят задачи формирования таких нормативно-правовых, организационно-управленческих и других институтов, которые обеспечат формирование на всей территории России единого экономического и правового поля, сглаживание диспропорций и асимметричности социально-экономического развития регионов. Решение этих задач должно осуществляться также в рамках финансовой, бюджетно-налоговой политики и денежно-кредитных отношений. Целевой ориентацией финансовой политики, а особенно бюджетно-налоговой, выступает формирование такой системы бюджетных и межбюджетных отношений, которые укрепляли бы не только основы бюджетного федерализма, но и целостность Российского государства. Имеющая до них место дезинтеграция экономического пространства России, наличие центробежных тенденций в развитии регионов обуславливают необходимость научного исследования места бюджетного федерализма, его роли в укреплении бюджетной системы страны, а также институтов, регулирующих движение финансовых потоков в экономике Российской Федерации. Степень научной разработанности проблемы. Интерес со стороны общественных и зарубежных ученых к проблеме бюджетного федерализма, межбюджетных отношений и институциональных основ их формирования в нашей стране возрос в процессе трансформации государства из унитарного в федеральное и в связи с этим нормализацией бюджетной политики государства. По данным аспектам имеются глубокие, фундаментальные исследования политического и прикладного характера. Среди зарубежных исследователей наибольший вклад в решение этих проблем внесли Дж. Кейнс, К. Маркс, Т. Веблен, Дж. Коммонс, Р. Коуз, В. Ойкен, Л. Эрхард, П.А. Самуэльсон, В.Д. Нордхаус, Дж. Стиглиц, Дж. Сакс, К.Р. Макконнелл, С.Л. Брю, И. Фишер, А. Хансен и др.
Исследования зарубежных ученых имеют весомое значение для понимания общеметодологических подходов к анализу бюджетно-налоговой политики как инструмента государственного регулирования финансовых отношений в целом и их важной составляющей - межбюджетных отношений, а также теоретических основ исследования роли различных институтов в становлении бюджетного федерализма в условиях федеративного государства.
В последние десятилетия институционалисты стали рассматривать те же проблемы, что и другие экономические школы, но под более широким углом зрения, учитывая в экономике роль различных политических и социальных институтов. Особое внимание стало уделяться не только трансакционным издержкам, но и общественной эффективности, и общественным издержкам (Дж. Гелбрейт, Р.Коуз, Д.Норт., А.Хансен, Л. Эрхард и др.).
Большое внимание проблемам бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, их нормативно правовой базе уделяют российские ученые и
практики: Л.А. Абалкин, Л.Н. Андрианов, М. Березина, А. Бирюков, С. Борисов, В. Гераценян, С. Глазьев, А. Волков, А. Воронин, В. Гришин, Т.А. Деревянченко, Б. Златкис, Н. Замятина, В. Казаков, Г. Кулаченко, М. Кудрин, Ю. Коростелев, Э. Кушнер, А. Колесов, И. Лазарева, Т. Лапушинская, А. Лавров, Н. Лазарева, Н. Максимова, В. Малышева, В. Мокрый, Т. Мартынова, Т. Поляк, Л. Пронина, М. Прусяк, О. Пчелинцев, А. Фоменцов, В. Рыжов, С. Сазонов, А. Саркисянц, О. Сергиенко, А Силуанов, Т. Толстых, Е. Уланова, Н. Фонарев, В. Христенко, М. Яндиев и другие.
Но вместе с тем следует отметить, что проблемы становления бюджетного федерализма в России, механизмы и институты, регулируемые через налогово-бюджетную политику и другие рычаги, межбюджетные отношения изучены до конца не достаточно глубоко.
Не менее важно рассмотреть концептуальные аспекты межбюджетных отношений, дать авторское понимание их содержания и роли в формировании и реализации принципов бюджетного федерализма.
В процессе изучения работ зарубежных и отечественных экономистов выявлена необходимость комплексного, системного подхода к анализу бюджетных отношений как органической части финансовых взаимосвязей в экономике, обоснования места бюджетно-налоговой политики в системе инструментов государственного воздействия на экономику на всех уровнях управления.
Системный подход к разработке теоретических и практических вопросов формирования бюджетных и межбюджетных отношений является важной проблемой, решение которой позволит сформировать в России отношения бюджетного федерализма, раскрыть его институциональные основы и обеспечить единство правового и экономического пространства, устранить противоречия Российской Федерации и её субъектов, неравенство социально-экономического развития регионов и муниципальных образований в Российской Федерации.
Актуальность данных аспектов, их несомненная теоретическая и
практическая значимость обусловили выбор темы исследования, основные цели
и задачи, логику и структуру работы.
Цели и задачи исследования. Учитывая состояние разработанности
данной проблемы в зарубежной и отечественной литературе, её актуальность и
значимость в условиях становления рыночных отношений, автор
диссертационного исследования поставил цель - осуществить комплексный
сравнительный анализ становления и развития бюджетного федерализма в
России, институциональных основ данного процесса, влияющих на все фазы
бюджетных отношений, совершенствование деятельности федерального
казначейства в целевом использовании бюджетных средств Российской
Федерации и её субъектов.
Реализация данной цели достигается путем решения следующих задач:
- определение теоретико-методологических основ анализа бюджетного федерализма как финансовой основы укрепления единства Российской Федерации;
обоснование принципов межбюджетных отношений и выявление противоречий в переходной экономике в данной системе отношений;
- выявление направлений совершенствования бюджетного устройства России на различных этапах транзитивной экономики;
- раскрытие значимости, роли и функций органов федерального казначейства в целевом использовании средств федерального бюджета и их роли в укреплении единства федерального государства;
- раскрытие технологии работы органов казначейства и её специфики на мезоуровне;
- проведение анализа горизонтального и вертикального выравнивания бюджетно-налоговой системы РФ и обоснование направлений совершенствования работы федерального казначейства.
Объектом исследования выступает современное состояние бюджетного федерализма и его институциональной основы, механизм воздействия органов федерального казначейства на стабилизацию бюджетного процесса на всех трех уровнях власти и управления, взаимосвязь бюджетной и налоговой политики государства на уровне Российской Федерации и её субъектов. В качестве базового объекта среди прочих взяты процессы исполнения регионального бюджета через органы федерального казначейства по Ростовской области.
Предметом исследования выступают экономические и организационно-правовые отношения между Российской Федерацией, её субъектами и муниципальными образованиями по поводу формирования и использования средств федерального бюджета.
Теоретической и методологической основой исследования послужили фундаментальные концепции институционального и неокейнсианского направлений, современные теории общественных финансов, труды отечественных и зарубежных ученых, прикладные работы, законодательные документы Российской Федерации, программные положения Правительства, разработки Министерства финансов РФ, материалы научно-практических конференций по исследуемой проблеме.
При исследовании бюджетного устройства России и его институциональной основы использовался комплексный, системный подход, сравнительный анализ и экономико-статистические методы.
Информационно-эмпирической базой исследования явились отечественная и зарубежная экономико-статистическая литература, монографии, публикации в периодической печати, данные Государственного комитета по статистике в части анализа бюджетных и межбюджетных отношений, Министерства налогов и сборов РФ, Министерства экономразвития и торговли РФ, Министерства финансов РФ, Центрального Банка России.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования. Концептуальной основой формирования бюджетного федерализма выступает развитие таких институтов, как государство, право, морально-этические нормы, влияющие на поведение субъектов финансовых отношений в рыночной системе. Обоснована значимость выделения в федеративном государственном устройстве мезоэкономического уровня регулирования бюджетного процесса в целях обеспечения горизонтального и вертикального выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований. В целевом использовании бюджета раскрьгаается роль такого доминирующего института как, федеральное казначейство. Основные положения, выносимые на защиту: по специальности 08.00.01 - экономическая теория
1. Переход от унитарного к федеративному государственному устройству в России в корне меняет социально-экономическое содержание бюджетного процесса, так как обуславливает выделение уровня регионального регулирования экономики, дополнение норм иерархии и субсидирования целевыми трансфертами и бюджетной компенсацией. В качестве основных целей бюджетного регулирования выступает смягчение неравенства в бюджетной обеспеченности населения, живущего в различных регионах страны и её муниципальных образованиях. Только формирование принципиально новой институциональной структуры государства способно обеспечить нормативно-правовые, организационные и другие условия институционального порядка для роста бюджетного потенциала всех субъектов финансовых отношений, а не только достижения сбалансированности федерального бюджета.
2. Появление новых форм собственности, а следовательно, и новых субъектов хозяйствования, разграничение бюджетов на три уровня привело к изменению системы денежных потоков, регулировать которые стало возможным в основном косвенными методами. Прямое перераспределение денежных средств должно существенно сократить сферу своего применения. В этой связи показано, что поскольку в основе бюджетной системы РФ лежит федеративное устройство государства, то необходимо уточнить институциональную характеристику понятий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения».
3. Политэкономическая сущность бюджетного федерализма включает систему отношений общественных финансов на основе сочетания принципов централизма и децентрализации в той мере, в какой они способны обеспечить разрешение противоречий общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в целях эффективного и справедливого размещения общественных ресурсов в рыночной экономике, ликвидации вертикального и горизонтального дисбаланса и с минимальными трансакционными издержками. Структура расходов и доходов бюджета каждого уровня позволяет судить об устойчивости бюджета, отражать степень реализации концептуальных основ финансово-бюджетной политики, приоритетные направления при финансировании расходов, характеризует уровень зрелости отношений бюджетного федерализма. по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит
1. Сформированная в настоящее время в России система межбюджетных отношений не способна обеспечить задачи вертикального и горизонтального выравнивания, сглаживания дифференциации социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, роста бюджетного потенциала, как Российской Федерации, так и её субъектов.
На основе анализа прикладного материала показана недостаточность бюджетного потенциала регионов, в том числе Ростовской области, крайняя неравномерность территориальной мобилизации налоговых и неналоговых платежей, усиление процесса централизации доходов в бюджет Российской Федерации с целью связывания бюджетных расходов, в том числе и с помощью консолидированных доходов федерального, регионального и местного бюджетов на счетах органов федерального казначейства с их последующим распределением по уровням бюджетной системы. Это не способствует укреплению бюджетного федерализма в государстве федерального типа, поскольку нарушается мера между централизацией и децентрализацией в бюджетной политике.
2. Политика бездефицитности бюджета в русле неолиберальной модели в условиях переходной экономики и необходимости преодоления последствий системного кризиса, обеспечения условий устойчивого роста на базе модернизации производства, по мнению автора, не обеспечивает реализацию инвестиционных целей и не способствует наращиванию бюджетного потенциала на всех уровнях власти и управления. Именно рост бюджетного потенциала должен стать приоритетной задачей в процессе развития отношений бюджетного федерализма. При этом необходимо в корне изменить политику «вторичности» и «остаточности» во взаимоотношениях бюджетных расходов с реальным сектором.
3. Показана целевая ориентация реформирования межбюджетных отношений на этапе 1999-2001 гг. и в стратегии до 2005 г., выявлены противоречия этих процессов и механизм их снятия. Определены необходимость и условия повышения бюджетного статуса и налогово-бюджетных полномочий муниципальных образований, существенного увеличения роли собственных доходов региональных и местных бюджетов и расширения полномочий регионов и местных органов в прогнозировании и планировании бюджетных расходов.
Научная новизна исследования состоит в концептуальном обосновании роли различных институтов в формировании бюджетного устройства государства, места финансовой и бюджетно-налоговой политики, как её составных частей, инструментария бюджетной политики в развитии бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. Элементы приращения научного знания выражены в следующем: по специальности 08.00.01 - экономическая теория
- выявлена роль институциональных факторов в формировании бюджетного устройства страны, в согласовании интересов Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований;
- уточнено содержание политико-экономических категорий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения», раскрыто понимание последних как бюджетоцементирующего направления бюджетной политики государства;
- показана значимость увязки политики экономического роста с политикой роста государственных расходов, обеспечивающая сильную финансовую и правовую
поддержку отечественного товаропроизводителя и капитала, наращивания со
стороны государства потенциала спроса на потребительские, инвестиционные и
оборонные товары и услуги;
по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит
- показана целевая ориентация реформирования межбюджетных отношений на этапе 1999-2001 гг. и в стратегии до 2005 г., выявлены противоречия этих процессов и механизм их снятия. Определены необходимость и условия повышения бюджетного статуса и налогово-бюджетных полномочий муниципальных образований, существенного увеличения роли собственных доходов региональных и местных бюджетов и расширения полномочий регионов и местных органов в прогнозировании и планировании бюджетных расходов;
- в соответствии с Бюджетным кодексом РФ предлагается расширить рамки бюджетного планирования и прогнозирования, ввести в законодательную практику трех и пятилетнее планирование бюджета Российской Федерации;
- обоснована важная роль в межбюджетных отношениях совершенствования организационной структуры единой финансовой системы страны, так как от полноты взаимодействия руководящих финансовых органов всех уровней (особенно органов федерального казначейства), степени их должностной зависимости напрямую зависит и финансовая дисциплина, и вероятность целевого использования средств и многие другие аспекты работы финансовых органов, а следовательно, и зрелость межбюджетных отношений;
- показана взаимосвязь элементов межбюджетных отношений при обеспечении вертикальной и горизонтальной сбалансированности с бюджетно-налоговой системой, проведен анализ эффективности и недоработки современной методики (2001 г.) исчисления трансфертов, разработаны предложения по совершенствованию межбюджетных отношений в целях укрепления основ бюджетного федерализма в РФ, а также показаны пут