Гиляровская Светлана Валерьевна. Бюджетная самостоятельность как фактор повышения финансовой устойчивости территорий

brief description

Гиляровская Светлана Валерьевна. Бюджетная самостоятельность как фактор повышения финансовой устойчивости территорий : диссертация... кандидата экономических наук : 08.00.10 Саратов, 2007 233 с. РГБ ОД, 61:07-8/3567

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1 Теоретические основы самостоятельности бюджетов 13
1.1. Сущность самостоятельности бюджетов в условиях развития бюджетного федерализма в России
1.2. Диалектика принципа самостоятельности бюджетов с принципами бюджетного федерализма как фактора укрепления финансовой устойчивости территорий
1.3. Принципиальные основы разграничения доходных полномочий и организации бюджетного регулирования на субфедеральном уровне
Глава 2. Анализ бюджетной самостоятельности и доходной ассиметрии территориальных бюджетов
2.1. Оценка территориальной бюджетной дифференциации на субфедеральном уровне в контексте самостоятельности территориальных бюджетов
2.2. Структурная деформация доходов местных бюджетов в условиях реформы местного самоуправления в России (на примере местных бюджетов Саратовской области)
Глава 3. Основные направления реализации принципа самостоятельности бюджетов в условиях современного этапа укрепления финансовой устойчивости территорий в Российской федерации
3.1 Приоритетные направления повышения самостоятельности бюджетов
3.2. Методика оценки самостоятельности бюджетов в контексте эффективного управления бюджетными ресурсами территорий
Заключение 174
Список использованной литературы 182
Приложения 200

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Реформирование финансово-бюджетного сектора экономики России предопределило необходимость изменения и подходов и методов формирования финансовых ресурсов органов власти на основе реализации принципа самостоятельности бюджетов всех уровней. Развитие финансово-экономической самостоятельности административно-территориальных образований, с одной стороны, и необходимость сохранения достаточного уровня финансовой централизации, с другой, ставят новые задачи в области управления территориальным развитием. Децентрализация планирования и управления не только предоставила новые возможности, но и предъявила новые требования к организации финансово-экономических отношений между уровнями государственной власти и местного самоуправления.
Социально-экономическое развитие любой самостоятельной административно-территориальной единицы в значительной степени определяется экономическим и бюджетно-налоговым потенциалом, эффективностью системы территориального управления. Финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетных системах и отдельных бюджетах, обеспечивают государственным органам власти и органам местного самоуправления выполнение возложенных на них функций и полномочий. Устойчивый экономический рост является наиболее общей предпосылкой для оздоровления всей системы региональных и муниципальных финансов и обеспечения их финансовой устойчивости.
Вместе с тем, существующие сегодня проблемы в сфере бюджетных отношений требуют не только корректировки своих принципиальных основ в теоретическом аспекте, но и решения многих методологических и методических вопросов. При построении бюджетных отношений в федеративном государстве интересы какого-либо уровня бюджетной системы не могут превалировать над интересами других. В силу этого вопросы
оценки экономического и финансового неравенства регионов и муниципальных образований, принципы и методы формирования бюджетов территорий, степень управляемости территориальных сообществ со стороны органов власти и муниципальными бюджетами со стороны вышестоящих бюджетов постоянно находятся в центре внимания отечественной науки.
Своеобразие процессов реформирования государственного устройства и системы отношений в финансово-бюджетной сфере предопределило необходимость исследования вопросов рационального распределения бюджетных, а в их числе доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, вопросов наполнения доходной части бюджетов, основную долю которой составляют налоговые поступления, а также привлечения дополнительных доходов в бюджеты регионального и муниципального уровней.
Однако большинство исследований в области территориальных финансов связано с анализом проблем на уровне "Федерация - субъект Федерации" и "субъект Федерации - муниципальное образование". При этом значительно меньшее внимание уделяется взаимоотношениям по всей вертикали бюджетной системы.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования состоит в необходимости разработки направлений и механизмов обеспечения самостоятельности бюджетов в рамках реализации эффективной государственной политики укрепления финансовой устойчивости территорий.
Степень разработанности проблемы.Отдельные аспекты проблем самостоятельности бюджетов территорий и обеспечения финансовой устойчивости субъектов Федерации и муниципальных образований являются предметом исследования многих экономистов. Анализ экономической литературы в области государственных и муниципальных финансов указывает на достаточную глубину и обстоятельность проведенных исследований в области формирования доходов, расходных полномочий
территориальных бюджетов на субфедеральном и муниципальном уровнях, включая и сферу межбюджетных отношений.
Исследованию вопросов формирования местных финансов и отдельных видов местных доходов были посвящены работы многих русских ученых: В.Безобразова, М.И. Боголепова, И.М. Кулишера, И.Х. Озерова, В.Н. Твердохлебова. Территориальные финансы стали объектом научного исследования в советский период и нашли отражение в трудах Н.Н.Бельковича, М.В. Васильевой, В.П.Дьяченко, С.А.Котляровского, С.М.Ленского, В.А.Шаврина, Н.А. Ширкевич и др.
Существенный вклад в разработку концепции государственных и муниципальных финансов России, а также проблем, связанных с финансовым обеспечением деятельности субфедеральных органов власти и управления, внесли труды А.М.Бабича, О.В.Богачевой, Е.М.Бухвальда, Е.В.Бушмина, О.В.Врублевской, В.П.Горегляда, Т.В.Грицюк, А.Г.Грязновой, Ю.Г.Данилевского, Л.А.Дробозиной, А.Г.Игудина, А.Ю.Казака, Т.М. Ковалевой, В.Г.Князева, С.И.Котляровского, А.М.Лаврова, В.Н.Лексина, Ю.И.Любимцева, С.И.Лушина, Б.З.Мильнера, Л.В.Перекрестовой, Т.А.Поздняковой, Г.Б.Поляка, Е.В.Пономаренко, СЕ. Прокофьева, Л.И.Прониной, В.М.Родионовой, М.В.Романовского, Б.М.Сабанти, Н.М.Сабитовой, А.Г.Силуанова, В.А.Слепова, С.П.Солянниковой, Н.Г.Сычева, В.Б.Христенко, С.О.Шохина и др.
Отдельные аспекты проблем бюджетных отношений нашли отражение в работах ученых советского периода развития государства по территориальному развитию экономики и бюджетному праву А.Г.Гранберга, П. Аламичева., Б. Хорева, М.Пискотина и др., хотя следует отметить, что данная проблематика не получила должного освещения в советской экономической науке.
В разработку проблем налогового потенциала территорий существенный вклад внесли СВ. Барулин, В.Н. Видяпин, И.В. Горский, А.З. Дадашев, Г.П. Журавлёва, П.А. Кадочников, О.С.Кириллова, Н.И. Климова, А.Л.
Коломиец, A.M. Лавров, О.В. Луговой, Н.Д. Матрусов, С.Д. Надеждина, А.И. Новикова, Г.А. Парсаданов, С.Г. Синельников-Мурылёв, О.В. Терещенко, И.В. Трунин, Т.Ф. Юткина и др.
Опыт построения механизма формирования доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы, а также роль различных доходных источников в развитии территориальной экономики исследованы в трудах таких зарубежных авторов как Р. Берда, Р. Боудвей, С. Брю, Дж. Бьюкенен, А. Вагнер, Б. Зайдель, Д. Кинг, Я. Корнай, Дж. Литвак, А. Лухтама, К. Макконелл, Р.А. Масгрейв, X. Мартинес, Ф. Ньеру, И.Тибу и др.
Вместе с тем, в научной литературе уже давно не проводилось комплексного исследования проблем бюджетной самостоятельности в контексте управления бюджетными ресурсами региона в целях обеспечения финансовой устойчивости субъектов Федерации и муниципальных образований.
Таким образом, актуальность и недостаточная степень разработанности проблемы очевидны, что предопределило цель, задачи и структуру работы.
Цель диссертационного исследования.Целью данного исследования является разработка основ и механизмов обеспечения самостоятельности бюджетов на региональном и муниципальном уровнях, как фактора повышения финансовой устойчивости территорий.
Для достижения цели диссертации в процессе исследования были поставлены и решены следующиезадачи:
провести теоретический анализ содержания принципа самостоятельности бюджетов в рамках реализации бюджетного федерализма на современном этапе;
раскрыть содержание принципа самостоятельности как одного из целевых начал управления бюджетными ресурсами территорий в целях обеспечения их финансовой устойчивости;
провести структурный анализ доходов и расходных полномочий бюджетов территорий и на этой основе выявить закономерности их бюджетной ассиметрии;
рассмотреть формы и методы бюджетного регулирования на субфедеральном уровне, обосновать основные принципы межбюджетного разграничения доходных полномочий;
разработать механизмы укрепления собственной доходной базы региональных бюджетов;
определить приоритетные направления повышения самостоятельности бюджетов;
разработать методическое обеспечение оценки самостоятельности бюджетов в контексте эффективного управления бюджетными ресурсами территорий.
Предметом исследования является совокупность финансовых отношений, возникающих в процессе формирования бюджетов территорий (субъекта Федерации и муниципального образования).
Объектом диссертационного исследования выступают система государственных региональных и муниципальных финансов, региональные и муниципальные бюджетные и налоговые системы, а также система бюджетного регулирования с учетом ее специфики и тенденций развития.
Теоретическая и методологическая база исследования.Теоретическую базу исследования составили положения теории государственных и муниципальных финансов, труды отечественных и зарубежных экономистов в области теории бюджета, налогов и налогообложения, организации бюджетного процесса, построения межбюджетных отношений, государственного регулирования экономики, а также работы специалистов, занимающихся вопросами построения стратегии развития и управления территориальными бюджетными ресурсами.
В работе широко использовались правовые законодательные и нормативные акты в области финансов, бюджета, налогообложения,
межбюджетных отношений, финансовой политики, организации местного самоуправления, решения органов местного самоуправления, а также программные документы Президента России, Правительства РФ и органов власти субъектов Федерации, касающиеся вопросов регионального и муниципального бюджетного строительства.
При проведении исследования применялись методы системного подхода, группировки, обобщения, статистического анализа и синтеза и другие.
Информационной базой работыпослужили федеральные законодательные акты в области государственных финансов, бюджета и местного самоуправления, нормативный и инструктивный материал Министерства финансов РФ, Министерства регионального развития РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ и Саратовской области, законы и решения органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Саратовской области по проблемам формирования доходов территориальных бюджетов, бюджетного регулирования и управления финансами регионов и муниципальных образований, нормативно-методические и инструктивные документы, статистические материалы, аналитические материалы комитетов законодательной власти различных уровней, обзорные, справочные материалы и соответствующие разработки отечественных и зарубежных исследователей, опубликованные в периодической печати и сети Интернет.
Научная новизна диссертационного исследования.Научная новизна в целом заключается в разработке теоретических основ, методологических подходов и механизмов реализации принципа самостоятельности бюджетов в Российской Федерации в целях обеспечения финансовой самостоятельности территорий.
Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:
- уточнено экономическое содержание принципа самостоятельности бюджетов как совокупности финансовых прав и ответственности
региональных и местных органов власти, обеспечивающих относительную (до максимально возможного уровня) бюджетную самостоятельность в формировании и использовании бюджетных ресурсов своих территорий; раскрыта взаимосвязь бюджетной самостоятельности территорий с другими принципами бюджетной системы, установленными Бюджетным кодексом РФ;
обоснована неправомерность включения в состав собственных доходов бюджетов территорий сумм межбюджетных трансфертов, способствующих скрытой финансовой зависимости территорий от вышестоящих бюджетов, дополнен перечень критериев отнесения доходов к собственным: формирование доходов в пределах территориальных образований, зачисление доходов в соответствующий бюджет полностью или в твердо фиксируемой доле на долговременной основе; наличие самостоятельности территорий в установлении элементов налогообложения, в формировании и использовании собственной доходной базы в рамках установленных полномочий;
предложено восстановить в Бюджетном кодексе РФ понятие "финансовая помощь из бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации" и в соответствии с этой новацией внести изменения в трактовку собственных доходов;
предложено принять в качестве основного критерия и условия реализации принципа самостоятельности региональных бюджетов долю собственных доходов (с учетом предложенных изменений) в общем объеме бюджетных доходов, адекватную доходному потенциалу региона как результату функционирования региональной экономики;
сформулированы основные принципы государственной финансовой политики формирования бюджетов: стабильность и предсказуемость налоговой нагрузки; диверсификация доходных источников; компенсаторный характер сборов (платежей); распределение доходных полномочий между бюджетами в зависимости от характера и
территориального расположения совокупности получателей соответствующих общественных благ;
определены основные направления деятельности органов государственной власти и муниципального управления по выявлению институциональных резервов мобилизации бюджетных доходов;
разработана комплексная методика оценки качества управления бюджетными ресурсами территорий, включающая как традиционные подходы и критерии (уровень покрытия расходов, коэффициент автономности, платежеспособность территорий, показатели эффективности работы налоговых органов, органов ГСУ и казначейской системы), так и новые методы управления бюджетными ресурсами (индикативный метод оценки рейтинга территорий в системе мониторинга их платежеспособности и финансовой самодостаточности, включая методы управления на основе оценки ликвидности и бюджетной самостоятельности территорий).
Теоретическая и практическая значимость работы.Теоретическая значимость диссертации состоит в развитии теоретических и методологических основ, касающихся экономического содержания принципа самостоятельности бюджетов в системе принципов бюджетного федерализма, и методологических подходов к оценке самостоятельности бюджетов в контексте укрепления территориальной финансовой устойчивости.
Практическая значимость результатов, полученных в ходе проведенного диссертационного исследования, состоит в разработке путей и рекомендаций повышения самостоятельности территорий, основ укрепления доходной базы территориальных бюджетов, а также конкретных методических рекомендаций по оценке эффективности управления бюджетными ресурсами территорий в целях обеспечения бюджетной самостоятельности и финансовой устойчивости территориального развития.
Апробация работы. Основные выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на
региональных и внутривузовских научно-практических конференциях: "Финансовые аспекты муниципальной реформы в России" (г. Саратов, 2004 г.), "Проблемы и перспективы совершенствования управления национальным экономическим потенциалом" (г. Саратов, Саратовский государственный социально-экономический университет, 2006 г.); научно-практическом семинаре "Взаимоотношения между федеральным бюджетом и бюджетов Саратовской области" (г. Саратов, 25 мая 2004 г.), а также при рассмотрении проектов консолидированных бюджетов субъектов РФ на 2004 -2007 годы в Министерстве финансов Российской Федерации.
Практические результаты диссертационного исследования, касающиеся рекомендаций и механизмов, направленных на укрепления финансовой устойчивости территорий на базе развития принципа их бюджетной самостоятельности, были использованы Министерством финансов Саратовской области в процессе подготовки проекта Положения об оценке качества управления территориальными финансами, а также Министерствами финансов Пензенской и Ульяновской областей в процессе разработки бюджетов соответствующих субъектов Федерации на 2006 и 2007 гг., что подтверждено справками о внедрении.
Теоретические положения и выводы работы используются в учебном процессе кафедрой финансов Саратовского государственного социально-экономического университета при преподавании курсов "Бюджет и бюджетная система", "Государственные и муниципальные финансы", что подтверждено соответствующей справкой о внедрении.
Наиболее существенные положения и результаты исследования нашли свое отражение в 4 публикациях автора общим объемом 2,0 печ.л., в том числе 2 публикации - в журналах, рекомендованных ВАК.
Структура работы. Структура и содержание диссертации определяется общей концепцией, целью, поставленными задачами, логикой исследования и последовательно раскрываются во введении, трех главах, включающих 8 параграфов, и в заключении.

Сущность самостоятельности бюджетов в условиях развития бюджетного федерализма в России

По мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней, реализация нового бюджетного законодательства требует осуществления комплекса мероприятий как в направлении совершенствования отношений между бюджетами разного уровня, так и повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами.
В этих условиях необходимо создать условия для эффективной реализации требований нового законодательства, обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий в целях укрепления развития самостоятельности бюджетов и укрепления финансовой устойчивости территориальных образований.
За последние годы произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.
В Финансово-кредитном энциклопедическом словаре под общей редакцией А.Г. Грязновой (2004 г.) дано следующее определение понятия бюджетный федерализм - это «способ построения бюджетных отношений между тремя уровнями бюджетной системы - федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, - обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов» .
Таким образом, в бюджетной системе в условиях бюджетного федерализма обязательным является сочетание высокой роли федерального бюджета, распространяющейся, на всю бюджетную систему, включая территориальные бюджеты, и высокой степени самостоятельности последних. При этом следует учитывать, что речь идет не об абсолютной, а относительной их самостоятельности, которая в то же время должна быть высокой.
Большую ясность для оценки уровня такой самостоятельности дает следующий из содержащихся в этом словаре принципов бюджетного федерализма - это принцип высокой степени самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и ответственности их за сбалансированность соответствующего территориального бюджета, бюджетную обеспеченность на базе налогового потенциала соответс