Ходасевич Сергей Георгиевич. Муниципальные финансы в системе реформирования федеративных отношений и местного самоуправления

brief description

Ходасевич Сергей Георгиевич. Муниципальные финансы в системе реформирования федеративных отношений и местного самоуправления : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10.- Москва, 2005.- 316 с.: ил. РГБ ОД, 71 06-8/259

Содержание к диссертации

Введение
1.МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ 17
1.1 МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ ОСНОВНЫХ ПОНЯТИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ 17
1.2. СОЦИАЛЬНЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВА КАК ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ БЛАГ, ГАРАНТИЙ И ПРАВ 36
1.3 ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ 47
1.4 ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИСКАЛЬНОЙ АВТОНОМИИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ - ОСНОВА РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ В УСЛОВИЯХ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА 69
2. ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОСВЯЗИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО И БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА В РОССИИ 86
2.1. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ 86
2.2 ОСОБЕННОСТИ МНОГОУРОВНЕВОЙ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА Российской ФЕДЕРАЦИИ 99
3. РОЛЬ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ В СИСТЕМЕ ОТНОШЕНИЙ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА 126
3.1. ПРИОРИТЕТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ 126
3.2 РАЗГРАНИЧЕНИЕ РАСХОДНЫХ И ДОХОДНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ УРОВНЯМИ ВЛАСТИ 137
3.3 ФИСКАЛЬНАЯ АВТОНОМИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ В УСЛОВИЯХ НОВОГО ЭТАПА МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ 155
3.4 ОЦЕНКА ФИНАНСОВЫХ ПОСЛЕДСТВИЙ ДЛЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ПРИНЯТОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЕ В СУБЪЕКТАХ РФ 167
4. РАЗРАБОТКА СТРАТЕГИЙ РАЗВИТИЯ ГОРОДОВ НА ОСНОВЕ ПЕРЕХОДА К ПЕРСПЕКТИВНОМУ СТРАТЕГИЧЕСКОМУ ПЛАНИРОВАНИЮ И КОМПЛЕКСНОМУ ИСПОЛЬЗОВАНИЮМУНИЦИПАЛЬНОЙ КАЗНЫ 193
4.1 ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА В ГОРОДАХ 193
4.2 ЗАДАЧИ ПЕРЕХОДА ОТ ТЕКУЩЕГО К ПЕРСПЕКТИВНОМУ СТРАТЕГИЧЕСКОМУ ПЛАНИРОВАНИЮ И ФИНАНСИРОВАНИЮ 207
4.3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ НА
ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ УРОВНЕ 214
4.4 ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ОБОСНОВАННОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА 235
4.5 СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ДОЛГАМИ и ЗАИМСТВОВАНИЯМИ 255
4.6 РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ И ИНВЕСТИЦИОННЫЕ СТРАТЕГИИ КРУПНЫХ ГОРОДОВ 265
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 278
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 299

Введение к работе

Актуальность диссертационного исследования обусловлена целесообразностью повышения эффективности управления территориальным развитием в условиях федеративного государства, так как невозможно без учёта многоаспектности прогресса субъектов федерации, выбора различных моделей регулирования данного явления, эффективного вовлечения местного самоуправления, местной инициативы, местных финансовых и других ресурсов в процессы экономического реформирования. Значимость исследования ещё более возрастает в связи с выявлением новых тенденций развития муниципальных финансов, как составляющей территориальных систем и существенного фактора экономического реформирования в условиях федеративной формы государственного управления и совершенствования методологических принципов экономической науки, для выработки механизмов обеспечения сбалансированного развития страны в целом, её регионов и муниципалитетов.
Для Российской Федерации учёт территориальной составляющей является обязательным сегментом любого исследования социально-экономических процессов. Если в условиях плановой экономики, изучение региональной специфики являлось традиционным направлением экономической науки, то проблемы местного самоуправления и его ресурсного обеспечения не всегда были в зоне научных интересов. В переходный период России от плановой к рыночной экономике, от фактически унитарного к федеративному устройству этот подход потребовал существенных корректировок. За десятилетие реформ в экономической науке стали преобладать взгляды к пониманию региона как объекта рыночных отношений, а доминантой государственного регулирования территориального развития страны стало обеспечение экономически выгодного («прибыльного») существования регионов. Вместе с тем, проблемы муниципального управления в целом, а также его многочисленные составляющие, оставались на периферии научного познания.
Большое теоретическое наследие плановой экономики и слабая проработанность вопросов территориального государственного управления сделали возможным широкое распространение преимущественно административных подходов к управлению регионами, которые, как правило, инерционно переносились на последующий уровень управления - местное самоуправление. При этом проблемы становления и развития муниципалитетов - содержательные функции, расходные и доходные полномочия и их ресурсное обеспечение оставались вне отношений «федерация - регионы».
С этих позиций постепенное перемещение реформ, происходящих в стране в области федеративных отношений и местного самоуправления, к решению проблем укрепления системы муниципальных финансов, объективно и закономерно.
Степень научной разработанности проблемы характеризуется, прежде всего, тем, что ею занимались многие отечественные исследователи еще в советские годы.
В 1990-е годы в качестве продолжателей данного направления исследований, использующих свой опыт работы в условиях планового хозяйства, нужно отметить Черника Н.М., Родионову В.М.., Игудина А.Г. и др.
Большая группа исследований в данной области — труды по общим вопросам развития федерализма и федеративных отношений, прежде всего их финансово-экономическим аспектам. Среди авторов этих работ можно выделить С.Д. Валентея, Б.С. Крылова, В.В.Климанова, Л.Н. Лыкову, Ю.И. Лю-бимцева, И.В. Подпорину, Е.В.Пономаренко, Б.Е.Пенькова, Л.В. Смирняги-на, Сычева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умнову, СМ. Шахрая и др.
Целый ряд исследователей (О.И. Бетин, В.П. Горегляд, Л.А. Иванченко, О.В. Кузнецова, A.M. Лавров, Л.И. Пронина, Е.С. Сапиро, А.К. Ушаков, М.М. Циканов, В.Б. Христенко и др.) активно занимаются внедрением полу ченных результатов на практике - в ходе повседневной деятельности федеральных и региональных органов государственной власти. Широкий круг вопросов территориального развития с точки зрения системного подхода рассматривается представителями Института системных исследований РАН В.Н. Лексиным и А.Н. Швецовым.
В последнее время в России, наряду с традиционными центрами исследований в данной сфере (институты РАН, НИИ Минфина и др.) сложилось несколько новых независимых школ исследователей, занимающихся вопросами развития регионов и муниципалитетов, в целом и их финансовой составляющей - это Конгресс муниципальных образований России, Фонд «Институт экономики города», Центр фискальной политики, Центр Института «Восток-Запад», Институт реформирования общественных финансов, а также исследовательские центры в Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Новосибирске, Хабаровске, Сыктывкаре и др.
Цель исследования состоит в разработке концептуальных научных подходов определяющих развитие муниципальных финансов в федеративном государстве, что предполагает создание и апробацию соответствующих теоретико-методологических и методических рекомендаций в их осуществлении, обобщение тенденций эволюции муниципальных финансов, их функционирования и развития в условиях реформы федеративных отношений и местного самоуправления, в том числе предложений по выработке практических механизмов эффективного государственного регулирования стратегий социально-экономического развития городов как муниципалитетов.
Для достижения этой цели в исследовании были поставлены следующие задачи:
- раскрыть содержание и определить границы государственного и муниципального секторов экономики, их состав и структуру;
-предложить уточнение модели финансовой децентрализации в государствах с унитарным и федеративным типом устройства;
-определить системные принципы возникновения, функционирования и развития муниципальных финансов в условиях федеративного устройства государства и особенности их внутренней структуры;
- обосновать эволюцию становления и развития местного самоуправления в России, провести классификацию и типологию региональных бюджетных систем в контексте взаимосвязи административно-территориального и бюджетного устройства;
-систематизировать процесс бюджетно-налоговых отношений субъектов федерации в разных странах мира; проанализировать мировой опыт построения экономических основ федеративных государств с разной степенью развития федеративных отношений с позиций участия в них муниципальных образований и наделения их тем или иным кругом полномочий, предметов ведения и фискальной автономией;
- раскрыть особенности функционирования муниципальных финансов в условиях проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления, а также новые тенденции в отношениях регионального и двух уровней местных бюджетов;
- сформулировать роль общественных финансов региона в качестве ключевого элемента региональных социально-экономических систем, выявить значимость механизмов управления общественными финансами на субфедеральном и местных уровнях для стимулирования экономического роста муниципальных образований и повышения их устойчивости;
- определить наиболее перспективные направления и стратегии развития наиболее крупных муниципальных образований - городов как наиболее вероятных «точек» экономического роста на территориальном уровне.
Объектом настоящего исследования выступают муниципальные финансы различных типов и разных иерархических уровней в условиях трансформации федеративных отношений в России.
Предмет настоящего исследования - регулятивные отношения и системно-структурные связи муниципальных финансов с местным хозяйством, формирующиеся на субфедеральном уровне в условиях реформы федеративных отношений и местного самоуправления.
Теоретической основой исследования явились фундаментальные труды классиков экономической науки, работы отечественных и зарубежных авторов в области региональной экономической политики, финансов, федеративных отношений. Среди них особое значение имеют работы ученых по проблемам бюджетного федерализма, государственных и муниципальных финансов Института системного анализа РАН, Института экономики РАН и Центра социально-экономических проблем федерализма, Института мировой экономики и международных отношений РАН, Национального Экономического Совета, Российской академии государственной службы при Президенте РФ, аналитического центра и профильных комитетов Государственной Думы, Совета Федерации Федерального собрания, Московской городской думы, а также работы, выполненные в рамках ряда международных проектов.
Методологической основой диссертационного исследования выступает системный подход к муниципальным финансам, представляющим собой подсистему системы «местное хозяйство», а также органичную составляющую территориальных финансов и региональных бюджетов. В работе использованы методы экономического, исторического, статистического и сопоставительного, количественного и качественного анализа, логического подхода.
Информационной базой исследования послужили законодательные акты и другие нормативно-правовые документы Российской Федерации, решения органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по проблемам бюджетного регулирования и управления муниципальными финансами, статистические материалы Госкомстата России, справочно-аналитические материалы различных федеральных ведомств (Минэкономразвития РФ, Министерства финансов РФ), анали тические материалы комитетов законодательной власти различных уровней, международных экономических организаций; разработки ряда научно-исследовательских центров и консультационно-информационных компаний, отечественных и зарубежных исследователей. В работе также использовались компьютерные базы данных, материалы, распространяемые отдельными компаниями, в том числе - полученные через информационную систему «Интернет».
Основные научные результаты диссертационного исследования, полученные лично соискателем, их новизна, заключаются в том, что решена важная народно-хозяйственная задача - разработаны концептуальные положения по развитию муниципальных финансов в условиях реформирования федеративных отношений и местного самоуправления, ориентированные на применение различных моделей регулирования сбалансированного развития регионов и муниципальных образований.
К основным научным результатам относятся:
1. Обоснован теоретический вывод о необходимости включения муниципальных финансов в систему отношений бюджетно-налогового федерализма. Обобщён практический опыт финансовой децентрализации в государствах с унитарным и федеративным устройством, суть которого выражается, как правило, в поощрении развития финансовой самостоятельности регионов и муниципалитетов для исполнения распределенных расходных обязательств. Раскрыт мировой опыт построения экономических систем федеративных государств с разной степенью развития федеративных отношений с позиций участия в них муниципальных образований и наделения их тем или иным кругом полномочий, предметов ведения и фискальной автономией. На его основе предложен переход от принятой в Российской Федерации модели, основанной на усилении роли финансовой помощи в доходах муниципалитета, к модели, стимулирующей активность местного самоуправления в наращивании доходной базы территории для увеличения поступления налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты.
2.0пределены основные принципы возникновения, функционирования и развития муниципальных финансов в условиях федеративного устройства государства и особенности их внутренней структуры. Особо выделены преимущества бюджетной централизации и децентрализации. Сделаны выводы о том, что, во-первых, бюджетно-налоговая децентрализация зависит от уровня экономического развития, при этом степень децентрализации оказывается выше в крупных государствах с неоднородным населением; во-вторых, степень децентрализации может быть различной в зависимости от типов поселений и концентрации населения — необходим учет специфики крупных городов, выполняющих особые функции - столичные, технополисов, курортные и т.д. В качестве критерия оптимального сочетания бюджетной централизации и децентрализации автор предлагает рассматривать показатели устойчивого территориального социально-экономического развития, минимизацию дотационных и депрессивных территорий, рост благосостояния граждан, которые отслеживаются в режиме мониторинга с помощью набора социально-экономических индикаторов, что может стать базой реалистичных оценок эффективности проводимой бюджетно-налоговой реформы и принятия важных управленческих решений.
3. На основе изучения исторических форм местного самоуправления в России и особенностей финансово-экономического обеспечения их деятельности доказана эффективность ключевых принципов земской и городской реформ - выборность местной власти и ее финансовая самостоятельность. Особо выделено, что в условиях интенсивно развивающихся рыночных отношений в федеративном государстве значимость финансовой составляющей социально-экономического развития возрастает, что в условиях ограниченности бюджетных ресурсов предъявляет повышенные требования к обоснованности выбираемой модели бюджетно-налоговой политики государства и качеству используемых им финансовых инструментов..
4.Расширено теоретическое понимание понятия «муниципальная казна», под которой понимается совокупность муниципальных финансов, муниципальной собственности и нематериальных активов. Уточнены границы и структура государственного и муниципального секторов экономики, обоснованы взаимосвязи элементов муниципальных финансов с другими составляющими местного хозяйства и аргументировано, что финансовой основой деятельности органов власти и управления является управление казной. Выделены особенности формирования казны на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
5. На основе комплексного исследования эволюции становления и развития местного самоуправления в России предложена типология региональных бюджетных систем в контексте взаимосвязи административно-территориального и бюджетного устройства. Даны качественная и количественная оценки финансовых последствий бюджетной и административной реформ для муниципалитетов в Российской Федерации. Признавая в целом необходимость нового этапа реформы местного самоуправления, автор не разделяет господствующие на практике методы его ускоренного внедрения с 1 января 2006 года в условиях слабой методологической и методической проработанности конкретных механизмов и инструментов реформы, неготовности большинства субъектов Российской Федерации к реализации незавершенного раздела расходных полномочий, недостаточность доходной обеспеченности намеченных преобразований, чрезмерную акцептацию на перераспределении финансовой помощи в ущерб стимулирующего развития местной инициативы по наращиванию доходных источников, постоянного пересмотра, внесения изменений и дополнений в нормативно-правовую базу реформы системы управления муниципальных образований.
б.Обоснована возрастающая роль качества управления общественными финансами регионов и муниципалитетов в условиях возрастающих объемов финансовых средств для обеспечения устойчивости региональных и муниципальных социально-экономических систем. Доказано, что совершенствование качества управления муниципальными финансами основано на переходе от управления затратами на управление результатами, включая формирование среднесрочных программ бюджетных расходов с установлением требо ваний к конечному результату для администраторов бюджетных средств, установление перечня бюджетных услуг, разработку и контроль стандартов качества их предоставления населению, реструктуризацию бюджетной сети и повышение самостоятельности бюджетных учреждений, оптимизацию муниципального сектора экономики, внедрение процедур открытого конкурса на замещение должностей муниципальных служащих, реформирование муниципального сектора экономики, мониторинг реализации инвестиционных проектов, осуществляемых с привлечением бюджетных средств, создание условий для наращивания доходной базы, организацию мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособностью муниципальных образований, что соответствует лучшим международным стандартам проведения социально ориентированной бюджетной политики.
7. Научно обосновано положение о необходимости внедрения в практику муниципального управления Стратегических планов развития муниципального образования на средне- и долгосрочную перспективы. Ключевыми разделами Стратегического плана, по мнению автора, могли бы быть:
- интегральная оценка ситуации в муниципальном образовании (SWOT-анализ параметров внешнего и внутреннего развития, возможностей и рисков, сильных и слабых сторон) на основе анализа демографической ситуации, особенностей структуры экономики и социальной сферы, конкурентоспособности отраслей и хозяйствующих субъектов муниципальной экономики, динамики основных индикаторов социально-экономического развития;
- структурирование целей, задач и ресурсов стратегического развития (обоснование системы приоритетов в решении острых проблем, перспективных «точек роста» экономики и социальной сферы, развитие муниципального хозяйства и муниципальной казны, человеческих ресурсов);
- развитие предпринимательства, создание условий для улучшения инвестиционного климата; организация • взаимодействия «власть-бизнес-местное сообщество», консолидация их усилий для достижения стратегических приоритетов муниципального развития.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1.Условия включения муниципальных финансов в систему отношений бюджетно-налогового федерализма, направленные на разрешение противоречий между Российской Федерацией, её субъектами, местным самоуправлением, субъектами хозяйствования и населением в целях достижения устойчивого территориального социально-экономического развития и обеспечения населению доступности потребления сопоставимых объемов основных общественных благ, которые достигаются на основе:
- оптимального распределения расходных полномочий и расходов между всеми уровнями бюджетной системы;
- соответствующего ему распределения доходов между всеми уровнями бюджетной системы с акцентом регионального уровня и уровня городских муниципальных округов;
- прозрачной, формализованной системы финансовой помощи для сбалансированности бюджетов.
2.0собенности функционирования муниципальных финансов в условиях проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации, а также новые тенденции в отношениях регионального и двух уровней местного бюджетов; утверждение о том, что условиями жизнеспособности муниципального образования являются преимущественно объективные факторы (природно-географические, хозяйственный климат, транспортная и иная инфраструктура, формальный административный статус, наличие на территории крупного хозяйствующего субъекта и т.п.); в то же время устойчивость муниципального образования и динамика его развития во многом зависит от субъективных факторов, а именно: наличие сильного политического лидера, применение эффективной системы управления.
3.Предложенные направления совершенствования управления общественными финансами, включающие реформирование бюджетного процесса и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, по