Колеров Сергей Борисович. Механизмы повышения эффективности государственных программ в регионах Дальневосточного федерального округа

brief description

Колеров Сергей Борисович. Механизмы повышения эффективности государственных программ в регионах Дальневосточного федерального округа;[Место защиты: ФГБОУ ВО «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова»], 2021

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего образования
«Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова»
На правах рукописи
КОЛЕРОВ СЕРГЕЙ БОРИСОВИЧ
МЕХАНИЗМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ В РЕГИОНАХ
ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА
08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством
(региональная экономика)
Диссертация на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Научный руководитель - доктор экономических наук, доцент Седова Надежда Васильевна
Москва - 2021
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 4
Г лава 1 Роль экономических и управленческих механизмов в социально-экономическом развитии регионов 15
1.1 Сущность и значение государственных программ
для социально-экономического развития регионов 15
1.2 Экономические механизмы, формирующие социально-экономические
эффекты от реализации госпрограмм на уровне регионов 26
1.3 Механизмы организационного обеспечения оценки
социально-экономической эффективности госпрограмм 38
Г лава 2 Управленческие и экономические детерминанты, влияющие на социально-экономическую эффективность госпрограмм в регионах Дальневосточного федерального округа 61
2.1 Управленческие детерминанты и факторы формирования
социально-экономической эффективности госпрограмм 61
2.2 Экономические детерминанты эффективности госпрограмм 80
2.3 Системная диагностика особенностей социально-экономического
развития регионов Дальневосточного федерального округа на основе рейтингов инвестиционной и социальной привлекательности 105
Г лава 3 Предложения по совершенствованию механизмов, способствующих повышению социально-экономической эффективности госпрограмм в регионах Дальневосточного федерального округа 115
3.1 Программно-целевое управление на уровне федерального округа
с опорой на оценку социально-экономической эффективности 115
3.2 Методика оценки социально-экономической эффективности
государственных программ в регионах Дальневосточного федерального округа 132
3.3 Оценка результативности проектов, предлагаемых к реализации
в Дальневосточном федеральном округе 152
Заключение 171
Список литературы 176
Приложение А (справочное) Экономические эффекты госпрограмм в составе
прогноза социально-экономического развития 218
Приложение Б (справочное) Методики оценки эффективности региональных
программ 220
Приложение В (справочное) Сопоставление экономических районов,
федеральных округов и макрорегионов Российской Федерации 238
Приложение Г (справочное) Рейтинги субъектов Российской Федерации 242
Приложение Д (справочное) Формирование рейтинга социальной
привлекательности регионов 246
Приложение Е (справочное) Перечень госпрограмм субъектов Российской
Федерации 253
Приложение Ж (справочное) Уровни загрузки мощностей 267
Приложение И (справочное) Анализ чувствительности показателей финансовой эффективности проекта Владивостокской кольцевой автодороги 268

bibliography

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В ходе диссертационного исследования было изучено современное положение теории и практики управления государственными программами в России, выявлены наиболее острые проблемы оценки их функциональной и операционной эффективности, а также предложены подходы по их решению, выработанные с опорой на лучший отечественный и международный опыт.
Рассмотрены сущность и значение государственных программ для развития регионов, структура социально-экономических эффектов от их реализации. На примере анализа экономики Дальневосточного федерального округа показана социальная значимость реализации проектов развития транспортной и городской инфраструктуры. На основе скоринговой модели оценен инвестиционный потенциал округа, который соответствует среднероссийским показателям.
Анализ нормативно-правового обеспечения оценки социально-экономической эффективности выявил значительные пробелы. Так, на федеральном уровне отсутствует методика оценки экономических эффектов от реализации госпрограмм, хотя необходимость ее проведения зафиксирована законом о стратегическом планировании. Под эффективностью госпрограмм в большинстве документов федерального и регионального уровней понимается фактически достигнутая степень исполнения плановых показателей, что, как показано в нашем исследовании, не может являться достаточной метрикой измерения эффективности. Для устранения данных недостатков разработана методика оценки социально-экономических эффектов и предложено учитывать не только план-фактный анализ как составляющую оценки операционной эффективности, но и функциональную эффективность, которая предопределяется рядом детерминант.
В качестве системы управленческих детерминант, оказывающих существенное влияние на социально экономическую эффективность национальных проектов и государственных программ на уровне региона, предлагается рассматривать следующие:
- глубина декомпозиции целей и наличие сквозной системы целеполагания (проблема многоступенчатости Арнольда);
- соразмерность разбиения каждой цели на составляющие;
- единство признаков декомпозиции/структуризации в пределах одного уровня;
- логическая независимость элементов;
- глубина декомпозиции целей, мероприятий и их количество на каждом уровне декомпозиции (число Колмогорова);
- учет как функциональной, так и операционной эффективности, которые могут быть интегрированы в единый формат представления (матрица Эйзенхауэра);
- разработка программ во взаимодействии центра и регионов, выстраивание программы вокруг целей высокого уровня (национальных целей) с опорой на научно обоснованный прогноз социально-экономического развития;
- оценка достаточности затрат с точки зрения различных (не только нормативных) подходов;
- критический анализ инициатив с позиции, независимой от разработчика предложений (out of the box, теорема Гёделя);
- соизмеримость количества целевых показателей с количеством мероприятий при условии однозначной управляемости каждого из них (принцип Эшби).
- разработка низкоуровневых целей с опорой на мнемонику SMART, а мероприятий - на мнемонику INVEST.
Показано, что данные управленческие детерминанты могут быть учтены в процессе программно-целевого управления путем включения соответствующих разделов в региональные методики оценки эффективности госпрограмм и проектов.
В качестве системы экономических детерминант обоснованы следующие категории:
- объем и динамика финансирования, его равномерность;
- доля инвестиций в основной капитал в общем объеме финансирования (инвестиционность);
- доля средств, направляемых на закупку импортных товаров в общем объеме финансирования (импортоемкость);
- доля средств, направляемых на закупку инновационных товаров и услуг, в общем объеме финансирования (инновационная активность).
Данные детерминанты позволяют в workflow-режиме оценивать такие характеристики госпрограмм и их структурных составляющих, как вклад в ВВП (ВРП) и его динамику, вклад в потенциальный выпуск, а также структурные характеристики - кратко-, средне- и долгосрочный мультипликаторы, инфляционную активность.
Показано, что в сложившейся системе программно-целевого управления критическую важность приобретает качество срабатывания каждого звена данного механизма. Одним из вариантов решения данной проблемы является институционализация оценки социально-экономических эффектов и встраивание ее в действующую систему государственного управления.
Для этих целей разработаны предложения по составу механизма, который в обязательном порядке должен содержать следующие элементы:
- организационную структуру системы оценки, включающую подразделение, ответственное за выработку общих методических подходов на федеральном уровне, и подразделения, осуществляющие разработку методик на основе общих подходов и их применение на уровне регионов;
- подготовку и переподготовку квалифицированных кадров, в том числе с опорой на лучшие мировые стандарты учебно-методических комплексов;
- научно-методическую поддержку со стороны профильных научных учреждений;
- встраивание в процессы бюджетного планирования, в том числе за счет предложенного в исследовании классификатора социально-экономической эффективности;
- интеграцию информационных систем, в первую очередь с системами Минфина России, что позволит повысить степень увязки бюджетного и стратегического планирования.
На основе скоринговой модели оценены индексы инвестиционной привлекательности регионов Российской Федерации. Показано, что по среднему уровню и дифференциации регионов показатели Дальневосточного федерального округа близок к среднероссийским.
Проведена апробация разработанной методики оценки социально-экономической эффективности на примере ряда проектов Дальневосточного федерального округа, в частности:
- оценены экономические последствия модернизации железнодорожной и портовой инфраструктуры Восточного полигона. Показано, что за счет расшивки «узких мест» железнодорожной инфраструктуры возможно наращивание темпов экспорта, которое будет способствовать общему развитию округа.
- проведена оценка вклада в экономический рост, инфляцию, межотраслевые эффекты от реализации государственной программы «Социально¬экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона». Рассчитаны показатели экономической эффективности программы - кратко- и среднесрочный мультипликаторы, которые характеризуют высокую инвестиционную активность госпрограммы, ее влияние на потенциальный выпуск в среднесрочной перспективе и подавление инфляции;
- рассмотрен с точки зрения социально-экономической эффективности проект строительства Владивостокской кольцевой автодороги. Показано, что в случае реализации заявленных характеристик данный проект является финансово эффективным для инвестора и социально эффективным для населения Владивостокского городского округа.
Среди направлений дальнейшего развития затронутых в диссертационном исследовании вопросов можно выделить следующие:
- развитие системы экономических детерминант эффективности, в том числе в части критериев отнесения к высокотехнологичным и инновационным товарам и услугам, уточнение величин экономического эквивалента сбережения жизни, социальной ставки дисконтирования.
- разработка специализированной многосекторной DSGE-модели для экономики Российской Федерации и регионов для целей уточнения блока оценки инфляционной активности;
- углубленный анализ дерева принятия решений в действующей системе государственного программно-целевого управления для выявления наиболее проблемных звеньев и целенаправленной работы по их улучшению;
- дополнительные исследования по выявлению тесноты связи патентования и уровня экономического развития, обоснование для включения показателей патентования в систему экономических детерминант эффективности;
разработка подходов к учету структуры межбюджетных трансфертов, что позволит уточнить оценки экономических эффектов от данного вида расходов бюджета