КОВАЛЕНКО КАТЕРИНА ВАСИЛІВНА. ЗОВНІШНІЙ ДЕРЖАВНИЙ ФІНАНСОВИЙ КОНТРОЛЬ У ПІДВИЩЕННІ ЕФЕКТИВНОСТІ БЮДЖЕТУВАННЯ УКРАЇНИ

brief description

КОВАЛЕНКО КАТЕРИНА ВАСИЛІВНА. Назва дисертаційної роботи: "ЗОВНІШНІЙ ДЕРЖАВНИЙ ФІНАНСОВИЙ КОНТРОЛЬ У ПІДВИЩЕННІ ЕФЕКТИВНОСТІ БЮДЖЕТУВАННЯ УКРАЇНИ"

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА
КОВАЛЕНКО КАТЕРИНА ВАСИЛІВНА
ЗОВНІШНІЙ ДЕРЖАВНИЙ ФІНАНСОВИЙ КОНТРОЛЬ
У ПІДВИЩЕННІ ЕФЕКТИВНОСТІ БЮДЖЕТУВАННЯ УКРАЇНИ
08.00.08 - Гроші, фінанси і кредит
Дисертація
на здобуття наукового ступеня
кандидата економічних наук
Науковий керівник:
Варналій Захарій Степанович
доктор економічних наук, професор
Київ – 2015
2
ЗМІСТ
ВСТУП......................................................................................................................4
І. ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ЗОВНІШНЬОГО ДЕРЖАВНОГО
ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ
1.1. Сутність зовнішнього державного фінансового контролю, його
принципи, форми, види і методи.................................................................14
1.2. Роль, функції та моделі організації вищих органів фінансового
контролю........................................................................................................37
1.3. Державне бюджетування як предмет зовнішнього державного
фінансового контролю..................................................................................47
1.4. Міжнародний досвід організації зовнішнього державного фінансового
контролю........................................................................................................62
ВИСНОВКИ ДО І РОЗДІЛУ................................................................................78
ІІ. ЕФЕКТИВНІСТЬ ЗОВНІШНЬОГО ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО
КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ
2.1. Сучасний стан та етапи розвитку зовнішнього державного фінансового
контролю в Україні.......................................................................................81
2.2. Методика та оцінка ефективності зовнішнього державного фінансового
контролю........................................................................................................90
2.3. Вплив зовнішнього державного фінансового контролю на ефективність
державного бюджетування.........................................................................121
ВИСНОВКИ ДО ІІ РОЗДІЛУ.............................................................................132
ІІІ. ШЛЯХИ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ БЮДЖЕТУВАННЯ
УКРАЇНИ У ПРОЦЕСІ ЗОВНІШНЬОГО ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО
КОНТРОЛЮ
3
3.1. Стратегічні пріоритети реформування зовнішнього державного
фінансового контролю................................................................................136
3.2. Удосконалення організаційно-правових умов функціонування
інституційної структури зовнішнього державного фінансового контролю
в Україні.......................................................................................................147
3.3. Підвищення ефективності бюджетування засобами зовнішнього
державного фінансового контролю...........................................................161
ВИСНОВКИ ДО ІІІ РОЗДІЛУ............................................................................167
ВИСНОВКИ.........................................................................................................170
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ...........................................................177
ДОДАТКИ............................................................................................................204
4
ВСТУП
Актуальність теми дослідження. У сучасних умовах все більшого
значення набуває зовнішній державний фінансовий контроль як інструмент
суспільного контролю за діяльністю держави, в першу чергу, за її
відповідністю інтересам суспільства. Зовнішній державний фінансовий
контроль має вплив на усі ланки державних фінансів, а бюджетна система, як
найважливіша з них є головним предметом такого контролю. Дієвість
бюджетної системи визначається багатьма чинниками – злагодженістю
роботи державних органів, економічною ситуацією, якістю наданих робіт та
послуг, правильністю, законністю та ефективністю використання державних
фінансових ресурсів тощо, та може бути значно зменшена порушеннями та
недосконалостями бюджетної системи, значним рівнем корупції, тінізації
економіки та іншими негативними факторами. Проте найпершою необхідною
умовою ефективності бюджетної системи є державне бюджетування, адже
від того, наскільки правильно з огляду на сучасні потреби суспільства та
економіки країни були обрані основні напрями витрачання державного
бюджету, наскільки повно були охоплені усі можливі джерела доходів,
коректно та правильно складені паспорти бюджетних програм та оперативно
і раціонально прийняті рішення щодо зміни цих показників у процесі
виконання бюджету, залежить кінцевий результат.
Оцінити ефективність державного бюджетування об’єктивно,
ґрунтуючись на глибокому аналізі усіх процесів в бюджетній сфері, можна
лише засобами незалежного, тобто, зовнішнього державного фінансового
контролю. Тому, виявляючи порушення та причинно-наслідкові зв’язки
рішень, прийнятих у процесі бюджетування, з досягненням цілей бюджетної
політики, він виступає одним з головних інструментів підвищення
ефективності бюджетування держави. Потенціал зовнішнього державного
фінансового контролю в Україні не використовується у повній мірі, у тому
5
числі, важелі впливу на державне бюджетування, які випливають із сучасної
ролі вищих органів фінансового контролю, тому постає необхідність
розробки механізму застосування засобів такого контролю для підвищення
ефективності бюджетування в Україні.
Фундаментальні основи реалізації контрольної функції держави
закладено в наукових працях таких зарубіжних дослідників, як: Р. Адамс,
А. Аренс, Є. Аткінсон, Дж Бейлі, Ш. Бланкарт, Дж. Бюкенен, Дж. Ваттс,
Р. Зоді, Д. Ірвін, Дж. Робертсон, П. Самуельсон, Дж. Стігліц, Д. Хан та ін.
Досліджувана тематика також знайшла відображення у наукових
працях вітчизняних науковців, серед яких, зокрема: В. Д. Базилевич,
О. І. Барановський, І. В. Басанцов, М. Т. Білуха, Т. М. Боголіб,
Ф. Ф. Бутинець, О. Д. Василик, Н. Г. Виговська, Л. В. Гуцаленко, В. А. Дерій,
М. М. Єрмошенко, Т. Т. Ковальчук, М. В. Корнєєв, В. І. Кравченко,
І. О. Лютий, Ю. І. Осадчий, К. В. Павлюк, Ю. В. Пасічник, В. К. Симоненко,
І. Б. Стефанюк, С. І. Юрій та ін.
Різними аспектами проблем державного фінансового контролю
займалися вітчизняні фахівці З. С. Варналій, В. К. Дрозд, М. М. Каленський,
В. Г. Мельничук, В. І. Мунтіян, В. М. Федосов, Є. А. Фещенко та інші.
Попри значні здобутки зарубіжної та вітчизняної наукової думки у
сфері контролю, бюджетування у контексті державних фінансів довгий час
залишались поза увагою науковців проблеми визначення ролі і значення
зовнішнього державного фінансового контролю у підвищенні ефективності
державного бюджетування, це зумовило необхідність дослідження такого
впливу та розробки механізмів підвищення ефективності бюджетування
України засобами зовнішнього державного фінансового контролю.
Зв’язок робот з науковими програмами, планами, темами.
Дисертація виконана на кафедрі фінансів економічного факультету
Київського національного університету імені Тараса Шевченка в рамках
комплексної науково-дослідної держбюджетної теми цього факультету
«Модернізація економіки України на засадах сталого соціально-економічного
6
розвитку: закономірності, протиріччя, ризики» (номер державної реєстрації
№11БФ040-01), в межах якого автором досліджено зв'язок між зовнішнім
державним фінансовим контролем та фінансовим механізмом в Україні,
проаналізовано особливості його функціонування на сучасному етапі
розвитку і виокремлено проблеми та шлях їх розв’язання, що направлено на
підвищення ефективності фінансового механізму України.
Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є розробка
теоретичних засад та обґрунтування пропозицій щодо застосування
інструментів зовнішнього державного фінансового контролю в Україні для
підвищення ефективності державного бюджетування з урахуванням кращого
світового досвіду, сучасних тенденцій та вимог міжнародних стандартів.
Досягнення поставленої мети зумовило необхідність виконання
наступних завдань:
- розкрити сутність зовнішнього державного фінансового контролю та
виробити єдиний підхід до його класифікації та трактування основних
категорій у сфері контролю;
- визначити роль вищих органів фінансового контролю у сучасних
умовах функціонування державних фінансів з урахуванням особливостей їх
моделей;
- виявити сутність та особливості державного бюджетування як
предмету зовнішнього державного фінансового контролю, виділити його
складові та етапи;
- систематизувати світовий досвід здійснення зовнішнього державного
фінансового контролю та виділити аспекти, які можуть бути впроваджені у
національну систему контролю;
- розробити систематизований підхід до оцінки ефективності
зовнішнього державного фінансового контролю та визначити ефективність
такого контролю в Україні;
- виявити та оцінити вплив діяльності Рахункової палати України на
ефективність державного бюджетування;
7
- визначити основні шляхи підвищення ефективності зовнішнього
державного фінансового контролю в Україні;
- розробити основні напрями підвищення ефективності бюджетування
України засобами зовнішнього державного фінансового контролю.
Об’єктом дослідження є сукупність фінансово-економічних відносин у
процесі зовнішнього державного фінансового контролю.
Предметом дослідження є теоретичні та прикладні аспекти
зовнішнього державного фінансового контролю у підвищенні ефективності
бюджетування України.
Методи дослідження. Методологічну базу дисертації склали:
діалектичний метод наукового пізнання і системний підхід до вивчення
економічних та соціальних явищ; фундаментальні положення економічної
теорії, теорії фінансів, контролю та аудиту, інституціональної теорії, а
також сучасні концепції бюджетного менеджменту, державного управління
орієнтованого на результат.
Для виконання поставлених завдань використовувались методи
логічного узагальнення (при досліджені сутності та типологізації
зовнішнього державного фінансового контролю та його категоріального
апарату); системно-структурний аналіз (при виявленні особливостей
державного бюджетування як предмету зовнішнього державного фінансового
контролю); порівняльний аналіз (при узагальненні світового досвіду
здійснення зовнішнього державного фінансового контролю); історикологічний метод та метод ретроспективного аналізу (при дослідженні еволюції
зовнішнього державного фінансового контролю в Україні та визначення
основних тенденцій його подальшого розвитку); метод експертних оцінок та
метод трансполяції трендів (при оцінці ефективності зовнішнього
державного фінансового контролю в Україні); факторний аналіз (при
дослідженні впливу Рахункової палати України на державне бюджетування)
тощо.
8
Інформаційну базу дослідження склали законодавчі та нормативні акти
України з питань регулювання бюджетного процесу, організації державного
фінансового контролю, зокрема зовнішнього, застосування програмноцільового методу бюджетування, а також міжнародні нормативно-правові
акти та стандарти у сфері контролю; аналітичні та статистичні матеріали
Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Рахункової палати
України, Державної фінансової інспекції України та Державної служби
статистики України.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у розробці та
теоретико-методологічному і практичному обґрунтуванні механізмів впливу
зовнішнього державного фінансового контролю на ефективність державного
бюджетування. Основними теоретичними та практичними результатами, які
складають наукову новизну дослідження є наступні:
вперше:
- визначено теоретичні та практичні засади використання засобів
зовнішнього державного фінансового контролю для підвищення
ефективності бюджетування держави, які передбачають формування дієвої
системи такого контролю та здійснення безперервного впливу вищого органу
фінансового контролю на усі аспекти державного бюджетування на кожному
етапі бюджетного процесу, відповідно до чого запропоновано конкретні
контрольно-ревізійні та експертно-аналітичні заходи зовнішнього
державного фінансового контролю;
удосконалено:
- теоретичний підхід до визначення зовнішнього державного
фінансового контролю, який на противагу традиційному, враховує
особливості, які притаманні цьому процесу на сучасному етапі розвитку
суспільства, за яким зовнішній державний фінансовий контроль
розглядається як система фінансово-економічних відносин між вищими
органами фінансового контролю та власниками чи розпорядниками
державних фінансових ресурсів та майна, з приводу їх формування,
9
розподілу, перерозподілу та використання з метою перевірки їх відповідності
суспільним інтересам, підвищення ефективності цих процесів, що передбачає
виявлення та визначення причин відхилень та усунення їх у майбутньому;
- наукові засади щодо визначення ролі вищих органів фінансового
контролю у фінансовій системі, які вони набувають у сучасному світі
внаслідок трансформування принципів та цілей зовнішнього державного
фінансового контролю, а саме роль системи державного контролю як
інструмента сприяння управлінню, орієнтованого на результат; забезпечення
бюджетної безпеки; досягнення сталого розвитку економіки; підвищення
прозорості фінансової системи; подолання наслідків економічних криз;
боротьби з корупцією у бюджетній сфері тощо;
- визначення поняття «державного бюджетування» як процесу
планування, складання, коригування, балансування доходів та видатків
державного бюджету відповідно до цілей бюджетної політики, фінансових
можливостей держави, економічних умов та потреб суспільства на певному
етапі соціально-економічного розвитку та основних складових бюджетування
держави, які є предметом зовнішнього державного фінансового контролю;
набули подальшого розвитку:
- класифікація видів державного фінансового контролю, узгодження
різних підходів до виділення його форм та видів, зокрема, обґрунтовано, що
розподілення контролю за ознакою часу та відношенням контрольної
організації до підконтрольної варто розглядати як види, а не форми
контролю;
- науково-методичний підхід до оцінювання ефективності системи
зовнішнього державного фінансового контролю, який дозволяє оцінити
систему в цілому та виявити існуючі проблеми, на відміну від традиційних
підходів враховує зовнішні умови функціонування органу фінансового
контролю, динаміку основних показників, а не їх абсолютні значення,
передбачає не тільки кількісну, а і якісну оцінку, яка проводиться за трьома
блоками критеріїв, що характеризують інституційно-правове середовище, в
10
якому функціонує орган контролю, внутрішні умови та характеристику
контрольно-ревізійної та експертно-аналітичної діяльності, результативність
контролю тощо;
- теоретичні підходи щодо розмежування понять «бюджетування
держави» і «бюджетний процес», які полягають утому, що бюджетний
процес відображає перебіг процесів складання, прийняття, виконання та
звітування про виконання бюджету у рамках бюджетного періоду, а
державне бюджетування – це сукупність заходів щодо визначення обсягів
доходів та видатків бюджету, які відбуваються на кожному з етапів
бюджетного процесу і є комплексним, безперервним процесом;
- засади формування ефективної системи зовнішнього державного
фінансового контролю, що полягають у забезпеченні незалежності вищого
органу фінансового контролю, широкого кола повноважень, ефективної
координації та комунікації з іншими органами державного управління та
високого рівня транспарентності та гласності.
Практичне значення одержаних результатів. Результати дисертації
мають прикладне значення для вирішення проблем недостатньої
ефективності зовнішнього державного фінансового контролю та державного
бюджетування.
Науково-методичні матеріали та конкретні пропозиції були
використані Державною службою фінансового моніторингу України при
підготовці проекту Закону України «Про запобігання та протидію легалізації
(відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню
тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення»
(прийнятий як Закон 14. 09. 2014 № 1702 – VII), (Довідка № 4467/0310-05 від
4 грудня 2014 року).
Висновки оцінки впливу зовнішнього державного фінансового
контролю на діяльність державних фінансових корпорацій та рекомендації
щодо вдосконалення такого контролю та можливості імплементації у
національну систему кращого досвіду зарубіжних країн у цій сфері були
11
використані Державною навчально-науковою установою «Академія
фінансового управління» при виконанні науково-дослідної роботи
«Забезпечення стійкості державних фінансів та розширення фіскального
простору економічних реформ. Фінанси державних корпорацій та їх вплив на
стійкість державних фінансів», № ДР 0112U003354, (Довідка № 77021-
05/1038 від 17 грудня 2014 року).
Теоретичні висновки та практичні пропозиції щодо використання
зовнішнього державного фінансового контролю як інструмента підвищення
ефективності бюджетування держави були використанні при підготовці
аналітичних матеріалів та розробці науково-практичних рекомендацій у ході
проведення науково-дослідної роботи «Методологія, організація та
інформаційне забезпечення проведення горизонтального моніторингу
великих платників податку» (державний реєстраційний номер УкрІНТЕІ
0110U000807), яка виконувалася Науково-дослідним центром з проблем
оподаткування у 2012-2013 роках на замовлення Департаменту
прогнозування, аналізу, обліку та звітності ДПС України від 19.12.2011 року
(Акт про впровадження у наукову діяльність від 29 грудня 2014 року №130).
Результати наукового дослідження впроваджені у навчальний процес і
використовувались при розробці та проведенні лекцій і практичних занять
для студентів економічного факультету Київського національного
університету імені Тараса Шевченка спеціальності «Фінанси» при викладанні
курсу «Державний фінансовий контроль» (Довідка про впровадження
результатів дисертації у навчальний процес від 17 червня 2015 року №
013/307).
Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійно виконаною
науковою працею, у якій відображено авторський підхід до розвитку
зовнішнього державного фінансового контролю в Україні, що полягає у
розробленні концептуальних основ її реформування з метою використання
потенціалу Рахункової палати України для підвищення ефективності
державного бюджетування. Із наукових праць, опублікованих у
12
співавторстві, у дисертації використані лише ті розробки, які є
індивідуальним внеском автора.
Апробація результатів дисертації. Основні висновки і положення
результатів дисертації доповідалися та обговорювалися на 17 науковопрактичних конференціях, круглих столах, зокрема: Міжнародній науковопрактичній конференції «Инновационная экономика в условиях
глобализации: современные тенденции и перспективы» (м. Мінськ, Біларусь,
2013 р.), науково-практичній конференції «Фінансова безпека України:
проблеми та пріоритети забезпечення» (м. Івано-Франківськ, 2013 р.),
Х Міжнародній науково-практичній конференції «Світові тенденції та
перспективи розвитку фінансової системи України» (м. Київ, 2013 р.),
науково-практичній конференції «Фінанси інституційних секторів економіки
України: стан, тенденції розвитку, практика реформування» (м. Київ,
2013 р.), XV-ій Міжнародній науковій конференції «Актуальные вопросы
современной экономической науки» (м. Липецьк, Росія, 2014 р.),
Міжнародній науково-практичній конференції «Инновационная экономика в
условиях глобализации: современный тенденции и перспективы» (м. Мінськ,
Біларусь, 2014 р.), International scientific and practical conference "A new view
on the economy - the trend of innovative development" (Budapest, Hungary,
2014), ХІ Міжнародній науково-практичній конференції «Світові тенденції та
перспективи розвитку фінансової системи України» (м. Київ, 2014 р.),
Міжнародній науково-практичній конференції «Фінансово-економічна
стратегія розвитку в умовах євроінтеграційних процесів: аспекти сталості та
безпеки» (м. Чернігів, 2014 р.), Міжнародній науково-практичній конференції
«Фінансова інфраструктура: формування, проблеми та перспективи розвитку
в умовах інноваційної економіки» (м. Київ, 2014 р.), ІХ Міжнародній
науково-практичній конференції «Конкурентоспроможність та інновації:
проблеми науки та практики» (м. Харків, 2014 р.), Міжнародній науковопрактичній конференції «Актуальні проблеми модернізації економіки та
фінансової системи України» (м. Черкаси, 2014 р.), VI науково-практичній
13
конференції «Реформування податкової системи України відповідно до
європейських стандартів» (м. Ірпінь, 2014 р.), Круглому столі «Перспективи
та завдання бюджетної децентралізації в Україні» (м. Київ, 2014 р), Науковопрактичному круглому столі «Фінансово-економічні детермінанти розвитку
конкуренції та підприємництва в Україні» (м. Київ, 2015 р),VI Міжнародній
науково-практичній конференції «Актуальні питання економічних наук»
(м. Запоріжжя, 2015 р.); Міжнародній науково-практичній конференції
«Економіка в сучасних умовах: стан, проблеми та пошук шляхів їх
подолання» (м. Львів, 2015 р).
Публікації. Основні положення дисертаційної роботи знайшли
відображення у 25 наукових працях, у тому числі – 1 колективній
монографії, 11 статтях (з них 7 у фахових наукових виданнях, 3 в іноземних
виданнях, у т.ч. – 2 в англомовних, 3 – у міжнародних науково-метричних
базах).
Структура і зміст роботи. Дисертація складається із вступу, трьох
розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Повний обсяг
дисертації – 203 сторінки, розміщено 22 таблиці, 26 рисунків, список
літератури з 233 найменувань, 3 додатки.

bibliography

ВИСНОВКИ
У дисертаційнії наведено теоретико-методологічне обґрунтування
пропозицій та рекомендацій щодо застосування інструментів зовнішнього
державного фінансового контролю для підвищення ефективності державного
бюджетування в Україні з урахуванням кращого світового досвіду у цій
сфері, вимог міжнародних стандартів, сучасних тенденцій та особливостей і
недосконалостей національної бюджетної системи, державного управління та
контролю.
1. Зовнішній державний фінансовий контроль є важливою складовою
фінансової системи демократичної держави, оскільки забезпечує
відповідність процесів управління державними фінансовими ресурсами
потребам суспільства. Незалежність та всебічність такого контролю є
необхідними умовами для його ефективного здійснення. Вітчизняна наукова
думка акцентує увагу на тому, що ознака «державності» контролю
проявляється у предметі контролю, тобто фінансові ресурси чи майно, які
належать державі. Проте останнім часом все більшого значення набувають
такі форми організації економічної діяльності, що поєднують приватну та
державну власність. Виходячи з цього, не можна визначати державний
фінансовий контроль лише як контроль за державними фінансовими
ресурсами, натомість робити наголос на суб’єктах, які здійснюють
державний фінансовий контроль. Зовнішній державний фінансовий контроль
визначено як систему фінансово-економічних відносин між вищими
органами фінансового контролю та власниками чи розпорядниками
державних фінансових ресурсів та майна, з приводу їх формування,
розподілу, перерозподілу та використання з метою перевірки їх відповідності
суспільним інтересам, підвищення ефективності цих процесів, що передбачає
виявлення та визначення причин відхилень та усунення їх у майбутньому.
Неузгодженість термінів у вітчизняній та європейській науці та практиці
172
ускладнює запровадження міжнародних стандартів у національну систему
контролю, створює плутанину та невідповідності у типологізації контролю.
Запропоновано вживати терміни «зовнішній державний фінансовий
контроль» та «аудит державних фінансів» як синоніми, та ввести у
вітчизняну теорію та практику контролю термін «вищий орган фінансового
контролю» по відношенню до органу, який здійснює зовнішній державний
фінансовий контроль – Рахункову палату України.
2. У сучасному світі метою діяльності вищих органів фінансового
контролю є виявлення, попередження та усунення фактів незаконного,
нецільового, неефективного використання державних фінансових ресурсів та
державної власності, забезпечення відкритості та прозорості виконання
державних бюджетів, сприяння розвитку і вдосконаленню належної системи
управління фінансовими ресурсами держави, що забезпечує найбільш
ефективне їх формування і використання. Трансформація значення ВОФК у
сучасних державах від інституту, який здійснює контроль та аудит
законності та правильності до контрольно-аналітичного центру, який робить
акцент на ефективності управління державними ресурсами, у зв’язку з цим
стає також важелем у забезпеченні бюджетної безпеки, досягнення сталого
розвитку економіки, підвищення прозорості фінансової системи, подолання
наслідків економічних криз, боротьби з корупцією у бюджетній сфері.
3. На основі дослідження сутності та особливостей державного
бюджетування у сучасних умовах, зокрема моделі бюджетування,
орієнтованого на результат, поняття державного бюджетування визначено як
процес планування, складання, коригування доходів та видатків державного
бюджету відповідно до цілей бюджетної політики, фінансових можливостей
держави, економічних умов та потреб суспільства на певному етапі
соціально-економічного розвитку. Цей процес включає в себе планування,
складання та коригування показників бюджетів та бюджетних програм, що
може відбуватися на різних стадіях бюджетного процесу. Визначено, що у
якості предмета зовнішнього державного фінансового контролю державне
173
бюджетування виступає у таких аспектах: перевірка доцільності та
соціально-економічної значущості обраних напрямів та обсягів
фінансування; встановлення реальності визначених планових обсягів
надходжень до бюджету; оцінка доцільності затверджених бюджетних
програм; визначення причин відхилення планових показників від фактичних.
4. Аналіз зарубіжного досвіду організації зовнішнього державного
фінансового контролю свідчить про ключове значення незалежності,
широкого обсягу повноважень та використання сучасних форм аудиту для
ефективної діяльності ВОФК та позитивного впливу на якість державного
бюджетування. Особливу роль у виділенні позитивних практик у сфері
контролю для імплементації у вітчизняну систему відіграє досвід
пострадянських країн, деякі з яких успішно інтегрувалися у європейську
систему контролю та проводять державний аудит, що відповідає
міжнародним стандартам та має високу ефективність. Виявлено тенденції
вдосконалення зовнішнього державного фінансового контролю зарубіжних
країн, які доцільно впроваджувати у національну систему контролю, а саме:
розширення повноважень ВОФК та предметів контролю; використання
засобів ЗДФК для боротьбі з корупцією, покращення якості державного
управління, міжнародних фінансових відносин; проведення активної
консультаційної діяльності у питаннях управління державою тощо.
5. Збільшення важливості зовнішнього державного фінансового
контролю у державних фінансах вимагає широкого та послідовного підходу
до оцінювання його ефективності з врахуванням усіх аспектів діяльності
вищих органів фінансового контролю. Так, для комплексної оцінки
ефективності системи зовнішнього державного фінансового контролю
запропоновано методику, що базується не лише на кількісних, а й якісних
показниках та передбачає оцінку зовнішніх умов ЗДФК (незалежність ВОФК,
його повноваження, статус) від яких залежить можливість ВОФК виконувати
покладені на нього функції та визначає, чи задіяний потенціал контрольного
органу. Внутрішні умови середовища ЗДФК передбачають оцінювання таких
174
аспектів як відповідність міжнародним стандартам, використання сучасних
методів аудиту, гласність та прозорість діяльності ВОФК, інтегрованість у
світову спільноту у сфері контролю. Якість контрольно-ревізійної та
експертно-аналітичної діяльності ВОФК оцінюється в динаміці, де
визначальним є не значення показника і його відповідність граничному
рівню, а наявність позитивної чи негативної тенденції, що дає змогу оцінити
не лише моментний стан ЗДФК, а вектор його розвитку. Такий підхід до
оцінювання ефективності ЗДФК дозволяє виявити проблеми у сфері
контролю, вирішення яких необхідне для вдосконалення такого контролю.
Ефективність ЗДФК України за таким підходом – обмежена, перш за все
через недостатню ефективність зовнішніх умов функціонування Рахункової
палати, обмежень інституційного та організаційно-правового характеру.
6. Узагальнено контрольні заходи ВОФК, які впливають на
ефективність державного бюджетування, розподілено їх з строками дії та
цільовим спрямуванням: довгострокові заходи, направлені на вдосконалення
засад бюджетування та передбачають формулювання рекомендації та
законодавчих ініціатив ВОФК; середньострокові – оптимізація показників
державного бюджету та програм на наступні бюджетні періоди у формі
пропозицій щодо коригування обсягів та структури видатків, доходів та
інших кількісних показників, запропонованих у проекті закону про
державний бюджет та державних програмах; короткострокові заходи –
винесення рекомендацій та виявлення порушень під час здійснення
поточного контролю, наслідком чого має бути зміни у фінансуванні та
функціонуванні бюджетних програм, установ, міністерств, відомств.
Проаналізовано фактичний вплив Рахункової палати на процес державного
бюджетування України, який зводиться до таких основних дій: оцінка
результатів витрачання бюджетних коштів; співставлення витрачених
ресурсів і отриманих результатів; оцінка значущості та соціальноекономічної ефективності видів діяльності, що фінансуються з бюджету;
формулювання рекомендації щодо наступного циклу бюджетування тощо. На
175
практиці, результати контрольно-аналітичних заходів ВОФК повинні бути
основою для головних елементів бюджетування держави, а саме: при
визначенні основних напрямів бюджетної політики мають бути враховані
рекомендації та пропозиції ВОФК; у разі виявлення значних порушень при
використанні бюджетних фінансових ресурсів розпорядником бюджетних
коштів за результатами перевірки ВОФК, мають бути переглянуті бюджетні
призначення у поточному бюджетному періоді та затвердження бюджетних
запитів у наступному; повинні бути переглянуті обсяги фінансування,
структура фінансування та інші елементи паспортів бюджетних програм з
урахуванням результатів перевірки ВОФК; прийняття змін до бюджету,
ініційованих на основі зауважень чи рекомендацій ВОФК після аналізу
періодичних звітів про виконання бюджету; вжиття відповідних заходів щодо
врахування зауважень та рекомендацій ВОФК щодо оцінки річних
результатів бюджетного періоду на основі річного звіту; запровадження
нових інструментів, методик, моделей бюджетування, прийняття поправок до
бюджетного законодавства з приводу зміни процедур, організаційних
аспектів бюджетування тощо, враховуючи рекомендації, висновки
аналітичних заходів ВОФК.
7. Відповідно до існуючих проблем у системі державної влади, які
впливають на ЗДФК та недоліків у роботі Рахункової палати України
запропоновано реформування системи зовнішнього державного фінансового
контролю у таких аспектах: удосконалення теоретико-методологічної бази,
застосування надбань сучасної світової та вітчизняної науки у практиці
контролю; вироблення єдиного категоріального апарату для всіх державних
органів у сфері контролю відповідно до європейських підходів та
закріплення їх у законодавстві; узгодження законів, концепцій та положень,
що стосуються контролю; розробка поправок до існуючого Закону України
«Про Рахункову палату» або нового законодавчого акту з метою приведення
у відповідність до вимог Лімської декларації основних аспектів
функціонування ВОФК; створення нормативно-правої основи та
176
організаційно-процесуальних умов для ефективної кооперації та комунікації
Рахункової палати з іншими контрольними органами та органами державної
влади; удосконалення контролю за державними корпораціями (та
підприємствами з часткою державної участі у статутному капіталі);
створення відповідних організаційно-правових умов для реалізації успішного
контролю за виконанням рекомендацій Рахункової палати та встановлення
відповідальності за їх невиконання.
8. Для підвищення ефективності бюджетування в Україні перш за все
необхідно створити умови для функціонування ефективної системи
зовнішнього державного фінансового контролю. Підвищити ефективність
державного бюджетування засобами зовнішнього державного фінансового
контролю можна через запропоновані канали впливу, застосовуючи їх на
відповідному етапі бюджетного процесу. При цьому, вплив зовнішнього
державного фінансового контролю не обмежується лише винесенням
рекомендацій та пропозицій до органу виконавчої влади, на який покладено
складання проекту бюджету, важливими є законодавчі ініціативи Рахункової
палати щодо удосконалення нормативно-правового забезпечення
бюджетного процесу, запровадження нових інструментів та методів
бюджетування, пропозиції щодо запровадження нових методик оцінки
ефективності бюджетних програм, вимог до їх паспортів тощо. У процесі
виконання бюджету головна роль зовнішнього державного фінансового
контролю зводиться до таких аспектів, як контроль за своєчасним та у
повному обсязі надходженням доходів до бюджету, цільове та ефективне
виконання бюджету за видатками та аудит ефективності виконання
бюджетних програм. Результати здійснення такого контролю можуть
вплинути на перебіг виконання бюджету та спричинити необхідність
корегування його плану, наприклад, виявлення значних порушень при
використанні державних фінансових ресурсів вимагає припинення
фінансування, додаткових джерел надходжень – коригування доходної
частини тощо. На заключному етапі бюджетного процесу – звітуванні про
177
виконання бюджету практично відсутні функції, пов’язані з бюджетуванням,
що передбачає лише зведення усіх показників у єдиний систематизований
звіт. На цьому етапі зовнішній державний фінансовий контроль є особливо
важливим, адже порівняння отриманого результату з необхідним
(запланованим) та виявлення причин відхилень є необхідною умовою для
складання проекту бюджету на наступний період, щоб мати змогу у
майбутньому, з одного боку, уникнути повторення порушень, а з іншого –
досягти цілі, які були заплановані та не реалізовані у попередньому періоді