Ковалева Татьяна Михайловна. Бюджетная политика современной России и ее реализация на субфедеральном уровне

brief description

Ковалева Татьяна Михайловна. Бюджетная политика современной России и ее реализация на субфедеральном уровне : Дис. ... д-ра экон. наук : 08.00.10 : Саратов, 2003 418 c. РГБ ОД, 71:04-8/179

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Теоретические, методологические и организационные основы функционирования бюджетных отношений как экономической базы бюджетной политики 8
1.1. Экономическое содержание бюджета в системе финансовых отношений 18
1.2. Основы теории государственных (бюджетных) доходов и расходов 52
1.3. Организационно-финансовые категории управления бюджетным процессом 74
1.4. Становление и развитие бюджетного устройства и бюджетной системы 98
1.5. Специфика и концептуальные подходы к построению бюджетных отношений на территориальном (субрегиональном) уровне 111
Глава 2.Категориальный анализ, эффективность и приоритеты бюджетной политики на субфедеральном уровне 131
2.1. Содержание бюджетной политики как организационно-финансовой категории 131
2.2. Методологические основы построения эффективной бюджетной политики 149
2.3. Приоритеты бюджетной политики в области доходов 162
2.4. Приоритетные направления бюджетной политики
в области расходов 174
2.5. Политика построения межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма 186
Глава 3. Механизмы реализации эффективной бюджетной политики на субфедеральном уровне 210
3.1. Организация бюджетного менеджмента как направления развития бюджетной политики 210
3.2. Концептуальные основы и механизмы реформирования бюджетных отношений, бюджетной системы и бюджетного устройства 231
3.3. Развитие методологических и организационных основ бюджетного планирования 253
3.4. Модель развития и механизмы реализации бюджетного федерализма и межбюджетных отношений 291
Заключение 318
Библиографический список 349
Приложения 376

Введение к работе

Актуальность темы исследования.В настоящее время Россия вступила в качественно новый этап развития. Мировое сообщество признало российскую экономику как рыночную структуру, происходит относительная стабилизация экономики и финансов, расширяются социальные функции государства и местных органов самоуправления. Нынешний этап развития России в целом можно охарактеризовать как этап государственного, экономического, финансового и социального реформирования. В то же время нельзя не отметить и тот факт, что многие реформы не дают пока желаемого результата. Важнейшей причиной тому обычно называют отсутствие достаточной и стабильной финансовой базы. Однако в конечном счете все упирается в отсутствие целостной научно обоснованной концепции, стратегии и тактики развития государственного (муниципального) финансового хозяйства.
В современных условиях проблемы формирования и реализации на практике эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в целом и на субфедеральном уровне приобретают особую значимость. Последний аспект является сейчас наиболее важным. Финансовая стабильность такой огромной страны, как Россия, будет гарантирована только при условии финансового благополучия ее многочисленных территорий. Отсюда - значимость проблем разработки концепции эффективной бюджетной политики в регионах и на местах, позволяющей на деле обеспечить финансовую самостоятельность, получение населением достаточного объема общественных благ, доходную самодостаточность и ответственность субъектов Федерации и их территорий.
Более конкретно актуальность темы диссертационного исследования выражается в необходимости дальнейшей разработки механизмов реализации таких приоритетных направлений бюджетного реформирования, как реструктуризация и оптимизация бюджетных расходов, переориентация бюджетных отношений на их построение на основе "расходной концепции", реструктуризация и оптимизация до-
6ходной части бюджетов, совершенствование бюджетного устройства, бюджетных процедур и управления бюджетным процессом, построение эффективной системы межбюджетных отношений на основе развития российского бюджетного федерализма.
Острота названных проблем, несмотря на попытки правительства их посильного решения, не только не снизилась, но усилилась. Причина этого, видимо, кроется в отсутствии комплексного подхода, синтезирующего в единую концепцию теоретические, методологические и методические разработки в области построения и реализации эффективной бюджетной политики на субфедеральном уровне как составного элемента общероссийской бюджетной стратегии и тактики.
Все вышесказанное и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы.Считается, что разработка основ бюджетной политики - это в большей степени прерогатива государственных органов власти, а науке отводится лишь роль комментатора ее направлений, предлагаемых правительственными кругами. Поэтому и научных работ, специально посвященных бюджетной политике, крайне мало. Чаще всего в экономической и учебной литературе встречаются лишь отдельные параграфы или аспекты, связанные с названной проблемой. Тем не менее наука о бюджетной политике не может развиваться только на основе эмпирического опыта, ее концепция должна опираться, прежде всего, на научные разработки по вопросам теории финансов и государственного финансового хозяйства, бюджета и бюджетной системы, налогов и расходов государства, а также управления и организации бюджетно-налоговых отношений.
В данной связи методологической основой при разработке исследуемых проблем послужили научные труды в области теории финансов и бюджета таких экономистов, как A.M. Александров, Ю.М. Березкин, Э.А. Вознесенский, О.В. Врублевская, Л.А. Дробозина, В.П. Иваницкий, А.Ю.
Казак, A.M. Ковалева, Е.В. Коломия, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагов, А.П. Сычев и др. Региональный аспект финансовых и бюджетных отношений освещен в трудах В.Н. Лексина, В.И. Самарухи, Л.И. Сергеева, В.Е. Черкасова, Г.К. Шеховцова, М.Н. Яндиева и др. Проблемы теории налогов, налоговой политики и налогового реформирования широко представлены в работах СВ. Барулина, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, Т.Ф. Юткиной и др. Исследованиями межбюджетных отношений занимаются такие ведущие специалисты в этой области, как С.А. Авакьян, С.С. Артемьева, И.В. Данилевич, А.Г. Игудин, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, А.Ю. Юдин и др. Это далеко не полный перечень российских экономистов, исследующих в большей или меньшей степени различные аспекты бюджетной политики. Учитывая международный характер отдельных бюджетных проблем, в работе были использованы труды и зарубежных ученых (Э.Б. Аткинсона, Дж. Кейнса, Р.Дж. Кэм-пбелла, Д. Сазерлэнда, П. Самуэльсона, Дж.Э. Стиглица и др.).
Вместе с тем в современной экономической литературе вряд ли можно найти сколь-нибудь значимый научный труд, специально посвященный комплексному исследованию категории бюджетной политики в системе финансовых и бюджетных отношений, теории и концептуальных основ построения эффективной бюджетной политики в России на субфедеральном уровне.
Требуют своего нового теоретического осмысления или вообще остались за рамками научных исследований немало вопросов, касающихся теоретических, методологических и организационных основ функционирования финансовых и бюджетных отношений - объективной основы бюджетной политики, а также содержания и взаимосвязи совокупности организационно-финансовых категорий управления бюджетным процессом (бюджетно-налоговое право, система бюджетов, бюджетная система, бюджетный механизм), через которые реализуется концепция бюджетной политики.
До сих пор неразработанными остаются вопросы экономического содержания бюджетной политики как комбинированной организационно-
финансовой категории управления бюджетным процессом и концептуальные основы построения эффективной бюджетной политики. Требуют также своей корректировки методологические основы построения системы доходов, расходов и приоритеты бюджетной политики с позиций реализации расходного подхода при формировании бюджетов на субфедеральном уровне. Не менее острыми являются в настоящее время проблемы разработки действенных адекватных механизмов реализации эффективной бюджетной политики, основанных на организации бюджетного менеджмента, развития методологии бюджетного планирования, реформирования бюджетного устройства, бюджетной системы и системы межбюджетных отношений на региональном и местном уровнях.
Таким образом, недостаточная степень разработанности проблемы подтверждает актуальность темы исследования и необходимость ее теоретического, методологического и практического развития, что предопределило цель, задачи и структуру работы.
Цель и задачи диссертационного исследования.Целью диссертационного исследования является разработка концепции построения эффективной бюджетной политики в России на субфедеральном уровне путем развития теоретических и методологических основ бюджетной политики и механизмов реализации ее приоритетов.
Для достижения цели в процессе исследования были поставлены и решены следующие задачи:
- обобщить и развить теоретические и методологические основы функцио нирования бюджетных отношений и построения системы бюджетных доходов и расходов как экономической базы бюджетной политики;
исследовать содержание и взаимосвязь элементов системы организационно-финансовых категорий управления бюджетными отношениями, через которую реализуется бюджетная политика;
рассмотреть специфику и предложить концептуальные подходы к построению бюджетной политики на субфедеральном уровне;
раскрыть экономическое содержание бюджетной политики как комплексной организационно-финансовой категории управления бюджетным процессом;
разработать методологические основы построения эффективной бюджетной политики;
определить и конкретизировать приоритеты бюджетной региональной политики в области доходов, расходов и межбюджетного регулирования;
предложить систему мер по организации бюджетного менеджмента как стратегического направления развития бюджетной политики;
разработать концептуальные основы и механизмы реформирования бюджетных отношений, бюджетного устройства и бюджетной системы на федеральном уровне;
сформировать модель межбюджетных отношений и предложить механизмы реализации бюджетного федерализма на местном уровне;
разработать методологические и организационные основы бюджетного планирования.
Предметисследования.Предметом диссертационного исследования выступают бюджетные отношения, складывающиеся в процессе формирования и реализации бюджетной политики как организационно-финансовой категории управления бюджетным процессом.
Объект исследования.Объектом исследования являются бюджетная система Российской Федерации, включая региональные и местные бюджеты, а также деятельность органов государственной (муниципальной) власти в области построения бюджетной политики.
Теоретическая и методологическая база исследования. Воснове диссертационного исследования лежат труды российских и зарубежных экономистов по теории финансов, государственного финансового хозяйства, бюджета, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, теории государственного регулирования Дж. Кейнса и налогового предела
А. Лаффера, а также труды, посвященные актуальным проблемам бюджетной политики, функционирования бюджетной системы и бюджетного механизма России, управления бюджетным процессом, организации бюджетного планирования и реформирования различных сторон бюджетных отношений. В работе использованы программные документы, законодательные и нормативные акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, имеющие отношение к формированию бюджетной политики, бюджетной системы и межбюджетных отношений.
При проведении исследования применялись методы системного подхода, группировки, обобщения, конкретно-статистического анализа и синтеза, функциональной классификации и др.
Информационная база исследования. Вработе использованы материалы Госкомстата РФ и субъектов Федерации, Министерства экономики и Министерства финансов РФ, а также результаты и данные специальных экономических исследований, опубликованные в печати и полученные самим автором.
Научная новизна исследования.Научная новизна в целом заключается в разработке концептуальных и теоретических основ бюджетной политики, методологических и организационных подходов построения эффективной бюджетной политики в России и.механизмов реализации ее приоритетов на субфедеральном уровне.
Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем.
1. Комплексно раскрыты теоретические, методологические и организационные основы функционирования бюджетных отношений в системе финансовых отношений и производных от них организационно-финансовых категорий управления бюджетным процессом, составляющие экономическую базу бюджетной политики, а именно:
- на основе нетрадиционных подходов раскрыто содержание финансов, государственного (муниципального) финансового хозяйства и бюджетасдвух
11методологических позиций - категориальной (абстрактной) и практической (глобализационной), сущность которых составляет движение финансовых ресурсов в частноправовой и публично-правовой форме в результате замещения реальных денег финансовыми инструментами, образования и использования частнохозяйственных и государственных (муниципальных) доходов;
выделены специфические функции финансовой категории бюджета, конкретизирующие общие функции финансов (государственных финансов): обеспечение доходными источниками органов государственной (муниципальной) власти; финансирование функциональных обязанностей органов государственной (муниципальной) власти; контрольно-регулирующая;
в дополнение к традиционной классификации бюджетных доходов и расходов предложено вернуться к их делению на "обыкновенные" и "чрезвычайные";
на основе принципиально новых методологических подходов (с технической и экономической, с узкоспециальной и широкой позиций) раскрыты содержание и взаимосвязь бюджетно-налогового права, бюджетного процесса, системы бюджетов, бюджетной системы и бюджетного механизма как организационно-финансовых категорий управления бюджетными отношениями (или бюджетным процессом в широком, экономическом его понимании), через которые реализуется бюджетная политика.
2. Определены и обоснованы общие направления политики бюджетного реформирования и концептуальные подходы к построению бюджетных отношений на субфедеральном уровне от расходов, а не от доходов (на основе расходной концепции), в частности:
-предложено формирование региональной бюджетной системы, основанной на консолидации бюджетов не только по вертикали власти, но и по горизонтальному принципу - путем формирования относительно самостоятельных обыкновенных и чрезвычайных бюджетов (предложены методологические
подходы к формированию их доходной и расходной частей и примерный перечень чрезвычайных доходов и расходов);
рекомендованы подходы к оптимизации уровня налогового бремени путем оптимизации ставок основных налогов и к оптимизации государственных расходов с учетом полезности путем их деления на необходимые и избыточные;
построено основное бюджетное уравнение, балансирующее обыкновенные и чрезвычайные расходы и доходы, при оптимальных параметрах обыкновенных государственных расходов и налогового бремени;
рекомендовано создание окружного (на уровне федерального округа) фонда выравнивания и развития территорий, входящих в состав округа;
предложены подходы к формированию двухуровневой системы местных бюджетов, состоящей из бюджетов местных государственных образований (городов регионального значения и укрупненных муниципальных образований) с полными бюджетно-налоговыми полномочиями и бюджетов нижестоящих территорий органов местного самоуправления, формируемых и исполняемых по смете доходов и расходов;
рекомендованы формы участия бюджетов субъектов РФ в формировании и использовании средств союзного бюджета России и Беларуси.
3. Разработаны теоретические, методологические и организационные основы бюджетной политики и ее эффективности, а именно:
раскрыто содержание (место, сущность, объект, субъекты, цель, принципы) бюджетной политики как комплексной организационно-финансовой категории управления бюджетным процессом, которая синтезирует в себе объективное (базисное) и субъективное (надстроечное) начала, реализуется через систему других организационно-финансовых категорий управления бюджетными отношениями;
дано определение сущности организационно-финансовой категории бюджетной политики как системы мер и действий органов власти в области управления
бюджетным процессом на основе концепции развития бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленной на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном этапе экономического и социального эффекта; под последним понимается удовлетворение на базе роста чистого внутреннего продукта страны растущих потребностей населения и субъектов хозяйствования в общественных благах (государственных услугах) на уровне не ниже научно обоснованных государственных социальных стандартов;
впервые проведена комплексная, расширенная типизация (видовая классификация) бюджетной политики по критериям: масштабности и долговремен-ности; приоритетам целевой направленности мер в области управления бюджетным процессом, стратегической направленности бюджетного регулирования, территориальной ограниченности, предметной специализации;
впервые раскрыта сущность понятия «эффективная бюджетная политика», определены и формализованы основной критерий эффективности бюджетной политики в целом (максимум общественных благ в стоимостной оценке оптимальных государственных расходов при оптимальных параметрах совокупного налогового бремени), частные критерии эффективности доходной, расходной и контрольно-регулирующей функций бюджетной политики и критерии оптимизации бюджетных доходов и расходов;
обобщены и дополнены общие направления реформирования действующей бюджетной системы с целью ее рационализации: налоговое реформирование на основе реструктуризации и оптимизации доходных источников; реструктуризация и оптимизация системы бюджетных расходов; совершенствование бюджетного устройства, бюджетных процедур и управления бюджетным процессом на основе реализации концепции построения бюджетов "от расходов"; построение эффективной системы межбюджетных отношений на основе развития ро