Кравченко Михайло Георгійович Управління побутовими відходами в Україні: адміністративно-правовий аспект

brief description

Кравченко Михайло Георгійович, старший науковий співробітник науково-дослідної теми № 19 БФ 04201, Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Назва дисертації: «Управління побутовими відходами в Україні: адміністративно-правовий аспект». Шифр та назва спеціальності 12.00.07 адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Спецрада Д26.001.04 Київського національного університету імені Тараса Шевченка

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ імені ТАРАСА
ШЕВЧЕНКА
МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ імені ТАРАСА
ШЕВЧЕНКА
Кваліфікаційна наукова
праця на правах рукопису
КРАВЧЕНКО МИХАЙЛО ГЕОРГІЙОВИЧ
Прим. № ____
УДК 342.951:628.47(477)
ДИСЕРТАЦІЯ
УПРАВЛІННЯ ПОБУТОВИМИ ВІДХОДАМИ В УКРАЇНІ:
АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ
Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право
Подається на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук
Дисертація містить результати власних досліджень.
Використання ідей, результатів і текстів інших
авторів мають посилання на відповідне джерело.
__________________М.Г. Кравченко
Науковий консультант –
МЕЛЬНИК Роман Сергійович
доктор юридичних наук, професор
Київ – 2019

ЗМІСТ
ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ І СКОРОЧЕНЬ……………………21
ВСТУП…………………………………………………………………………...22
РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ КОНЦЕПЦІЇ
«УПРАВЛІННЯ ПОБУТОВИМИ ВІДХОДАМИ»……………………..…..35
1.1 Побутові відходи як об’єкт управління у сучасних умовах розвитку
Української держави…………………………………………………………….35
1.2 Принципи та напрями державної політики у сфері управління
побутовими відходами…………………………………………………………..58
1.3 Правове та організаційне забезпечення урахування державних,
муніципальних та приватних інтересів під час управління побутовими
відходами…………………………………………………………………………73
Висновки до розділу 1………………………………………………………….90
РОЗДІЛ 2 ЮРИДИЧНЕ РЕГУЛЮВАННЯ УПРАВЛІННЯ
ПОБУТОВИМИ ВІДХОДАМИ В УКРАЇНІ……..…………………………94
2.1 Екоресурсне право як юридична основа управління побутовими
відходами в Україні: стан та перспективи розвитку…………………….….…94
2.2 Система екоресурсного права України……………………………….…..109
2.3 Джерела екоресурсного права України……………………………….…..120
Висновки до розділу 2………………………………………………………...170
РОЗДІЛ 3 СУБ’ЄКТИ УПРАВЛІННЯ ПОБУТОВИМИ ВІДХОДАМИ В
УКРАЇНІ………………………………………………………………………..175
3.1 Органи державної влади як суб’єкти управління побутовими відходами в
Україні……………………………………….………………………………….175
3.2 Органи влади Автономної Республіки Крим у системі суб’єктів
управління побутовими відходами …………………………………………...226
3.3 Органи місцевого самоврядування як елемент системи суб’єктів
управління побутовими відходами……………………………………………248
3.4 Суб’єкти приватного права як суб’єкти управління побутовими
20
відходами………………………………………………………………………..276
Висновки до розділу 3………………………………………………………...301
РОЗДІЛ 4 МЕХАНІЗМ УПРАВЛІННЯ ПОБУТОВИМИ ВІДХОДАМИ В
УКРАЇНІ…………………………..……………………………………………308
4.1 Сутність та зміст механізму управління побутовими відходами…..…...308
4.2 Підзаконне нормативне та індивідуальне регулювання як елемент
механізму управління побутовими відходами…………………………..……338
4.3 Адміністративна відповідальність у механізмі управління побутовими
відходами в Україні…………………………………………………………….361
4.4 Акти-дії та інформаційні акти як елемент механізму управління
побутовими відходами…………………………………………………………392
Висновки до розділу 4……………………………………………...…………417
РОЗДІЛ 5 УПРАВЛІННЯ ПОБУТОВИМИ ВІДХОДАМИ У
КОНТЕКСТІ АДАПТАЦІЇ ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ДО
ЗАКОНОДАВСТВА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ………………………422
5.1 Вихідні засади адаптації законодавства України до законодавства ЄС у
сфері управління побутовими відходами…………………………………..…422
5.2 Теоретико-правове забезпечення управління побутовими відходами в
Європейському Союзі………………………………………………………….444
5.3 Основні напрями розвитку теорії та практики управління побутовими
відходами у контексті адаптації законодавства України до законодавства
Європейського Союзу………………………………………………………….464
Висновки до розділу 5………………………………………………………...482
ВИСНОВКИ ……………...……..…………………………………………..…486
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ…………………………………...495
ДОДАТОК 1 …………………….………………………………….………….559
ДОДАТОК 2……………………………………………………………………567

bibliography

ВИСНОВКИ
У дисертації наведено теоретичні узагальнення та нове вирішення
наукової проблеми, що полягає у розробці на основі аналізу чинного
законодавства України відповідних підзаконних нормативних актів,
узагальнення практики їх реалізації, а також вивчення вітчизняних та
зарубіжних теорій нової, на рівні аналогів у країнах-членах ЄС, концепції
публічного адміністрування сферою управління побутовими відходами, яка б
могла бути покладена в основу реалізації функції публічної адміністрації з
управління побутовими відходами в Україні. У результаті проведеного
дослідження, сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій,
спрямованих на досягнення поставленої мети.
1. Доведено необхідність ґрунтовного реформування функції
публічної адміністрації щодо поводження з побутовими відходами шляхом
запровадження в Україні якісно кращої, європейсько орієнтованої концепції
«управління побутовими відходами». Ця концепція реалізована в усіх
країнах-членах ЄС. Саме вона має бути покладена в основу реалізації
відповідної функції публічної адміністрації. Її перевагами є орієнтація
управління побутовими відходами на потреби економіки замкненого циклу
та системне запровадження концепції «людиноцентризму» під час здійснення
функції публічної адміністрації з управління побутовими відходами.
2. Центральною категорію названої концепції є категорія «управління
побутовими відходами». Запропоновано розглядати її як сферу
життєдіяльності суспільства і держави, щодо якої здійснюється публічне
адміністрування суб’єктами публічної адміністрації, яке спрямовано на
регулювання діяльності суб’єктів права, що здійснюють операції з відходами
та управління відходами як публічним майном з метою забезпечення прав,
свобод, публічних інтересів приватних осіб та розв’язання завдань економіки
замкненого циклу. Такий підхід до розуміння цієї категорії дає змогу
487
вибудувати систему об’єктів публічного адміністрування у цій сфері, яка
складається із загального та відповідних видових об’єктів.
3. Реформування функції публічної адміністрації з управління
побутовими відходами передбачає закладення якісно нової ідейної основи її
здійснення органами державної, насамперед виконавчої влади, органами
влади АР Крим, органами місцевого самоврядування та приватними особами
– суб’єктами делегованих повноважень. Ідейна основа публічного
адміністрування сферою управління побутовими відходами має формуватися
за рахунок системи галузевих принципів адміністративного права та
спеціальних принципів публічного адміністрування цією сферою.
Центральне місце у переліку цієї групи принципів повинен зайняти принцип
«ієрархії пріоритетів управління відходами». На жаль, на сьогодні він
нормативно не закріплений у Законі України «Про відходи». Саме цей
принцип має визначати напрями публічної політики у цій сфері, тобто мусить
реалізовуватися під час державного, республіканського, муніципального та
делегованого публічного адміністрування сферою управління побутовими
відходами в Україні.
4. Доведено існування значної кількості суб’єктів права, які є носіями
публічних інтересів у сфері управління побутовими відходами в Україні. На
жаль, законодавство України про відходи не містить чіткої процедури
акумулювання та врахування публічних інтересів під час здійснення функції
публічної адміністрації з управління побутовими відходами в Україні. Разом
із тим у країнах-членах ЄС публічні інтереси приватних осіб є імперативом
не тільки для публічної адміністрації під час публічного адміністрування
цією сферою, а й для суб’єктів господарювання, які здійснюють операції з
побутовими відходами. Вирішення цієї проблеми можливе через закріплення
на рівні ст. 25 Закону України «Про відходи» обов’язку Мінрегіону України
щодо періодичного узагальнення існуючих публічних інтересів у цій сфері і
488
їх обов’язкового врахування під час формування державної політики з
управління побутовими відходами в Україні.
5. Аналіз нормативного регулювання публічного адміністрування
сферою управління побутовими відходами в Україні дає змогу констатувати,
що воно забезпечується адміністративно-правовими нормами, об’єднаними у
цілісне правове утворення, яке ми пропонуємо назвати екоресурсним правом
України. Теоретичним підґрунтям виокремлення екоресурсного права
України є, по-перше, застосування загальновизнаної вітчизняними та
закордонними вченими теорії поділу права на приватне та публічне, яка є
фундаментальним принципом функціонування національної системи права,
та, по-друге, необхідність подальшої диференціації норм Особливого
адміністративного права України, пов’язаної з формуванням у її межах нових
галузей права, однією з яких, власне, є екоресурсне право України.
6. Система екоресурсного права України являє собою складне
дворівневе утворення, яке складається із значної кількості норм та інститутів
цієї галузі Особливого адміністративного права України. Маючи
розгалужену структуру нормативного регулювання, яка обумовлюється як
об’єктами управління, так і напрямами управлінського впливу, зокрема
державним, республіканським, муніципальним та делегованим публічним
адмініструванням сферою управління побутовими відходами, екоресурсне
право характеризується системністю, цілісністю, стабільністю, що дає змогу
об’єднати його норми у відповідні правові інститути. До таких інститутів
належать: інститут правового статусу суб’єктів екоресурсних правовідносин;
інститут забезпечення та гарантування публічною адміністрацією прав,
свобод та законних інтересів приватних осіб у сфері управління побутовими
відходами в Україні; інститут делегування публічних функцій у сфері
управління побутовими відходами в Україні органами виконавчої влади
органам місцевого самоврядування; інститут делегування публічних функцій
суб’єктами публічної адміністрації профільним комунальним підприємствам
489
та приватним особам суб’єктам делегованих повноважень; інститут
управління побутовими відходами як публічним майном; інститут
моніторингу (нагляду) за сферою управління побутовими відходами;
інститут інформування приватних осіб у сфері управління побутовими
відходами; інститут видачі дозволів та ліцензування на здійснення операцій з
побутовими відходами; інститут взаємодії органів публічної влади з
інституціями громадянського суспільства щодо управління побутовими
відходами в Україні; інститут адміністративної відповідальності у сфері
управління побутовими відходами в Україні.
7. Норми екоресурсного права України знаходять своє офіційне
закріплення у значній кількості джерел (форм) права. До системи джерел
екоресурсного права України ми віднесемо: 1) норми міжнародних договорів,
присвячені окремим аспектам управління побутовими відходами; 2) норми
національного законодавства України, які регулюють управління побутовими
відходами в Україні та містяться у Законах України і підзаконних
нормативно-правових актах; 3) судові рішення; 4) правові звичаї. У
перспективі до системи джерел екоресурсного права України можуть
долучитися: 1) акти органів влади АР Крим; 2) юридичні акти ЄС; 3) правова
доктрина. Викладене переконливо демонструє, що екоресурсне право
України має власну джерельну базу. По суті, це є додатковим аргументом для
можливості обґрунтування його у якості галузі Особливого
адміністративного права України.
8. Подальше наближення нормативного регулювання публічного
адміністрування сферою управління побутовими відходами в України до
європейських стандартів передбачає проведення ґрунтовного реформування
як змістового наповнення, так і структури джерел екоресурсного права
України. Необхідно відмовитися від ідеї подальшого розгалуження
джерельної бази екоресурсного права України. Її навпаки слід укрупнити та
структурувати, як у країнах-членах ЄС. Основою управління відходами в
490
Україні мають стати: а) оновлений Закон України «Про відходи», який
повинен спрямувати публічну адміністрацію України на утвердження і
забезпечення прав та публічних інтересів приватних осіб у цій сфері; б)
додатково має бути прийнято Закон України «Про економіку замкненого
циклу»; в) специфіку публічного адміністрування окремими видами
побутових відходів мусять визначати окремі постанови Уряду України.
9. Здійснено класифікацію суб’єктів публічної адміністрації,
залучених до публічного адміністрування сферою управління побутовими
відходами в Україні. До них належать: органи державної влади України,
насамперед органи виконавчої влади; органи влади АР Крим; органи
місцевого самоврядування та приватні особи суб’єктів делегованих
повноважень. Саме вони здійснюють державне, республіканське,
муніципальне та делеговане публічне адміністрування у цій сфері.
Аналіз законодавства України про відходи надає можливість
констатувати, що на рівні Закону України «Про відходи» не визначено
компетенцію та повноваження низки суб’єктів публічної адміністрації,
залучених до публічного адміністрування сферою управління побутовими
відходами в Україні. Запропоновано визначити правовий статус та
компетенцію у цій сфері: Національної комісії, що здійснює державне
регулювання у сферах електроенергетики та комунальних послуг, Верховної
Ради АР Крим, Ради міністрів АР Крим, Міністерства регіонального розвитку
та житлово-комунального господарства АР Крим, приватних осіб суб’єктів із
делегованими повноваженнями. Не конкретизовані повноваження
правонаступників ліквідованих державних органів, зокрема Державної
санітарно-епідеміологічної служби України. У зв’язку із цим зроблено низку
пропозицій щодо подолання таких прогалин законодавства України про
відходи шляхом внесення змін і доповнень до Закону України «Про відходи».
10. Визначено адміністративно-правовий механізм управління
побутовими відходами, що є конкретизацією механізму адміністративно-
491
правового регулювання і більш загальної категорії, якою є «механізм
правового регулювання». Йому притаманні всі ті елементи, які властиві
механізмам вищого порядку. Суть цього механізму полягає у тому, що він є
сукупністю визначених законодавством України інструментів діяльності
публічної адміністрації, які використовуються нею для здійснення
регулюючого впливу на систему об’єктів публічного адміністрування у сфері
управління побутовими відходами в Україні, що веде до виникнення, зміни
та припинення екоресурсних відносин.
11. Констатовано, що перелік інструментів, які використовує публічна
адміністрація під час здійснення своєї функції щодо управління побутовими
відходами в Україні, є незначним. До них належать: нормативно-правові
акти; плани; фактичні дії та адміністративні акти. Не використовується
адміністративний договір як інструмент діяльності публічної адміністрації у
цій сфері. Застосування цього інструменту діяльності публічної адміністрації
можливе у частині визначення цілей, завдань та напрямів співпраці суб’єктів
публічної адміністрації у сфері управління побутовими відходами в Україні;
взаємодії суб’єктів публічної адміністрації та приватних осіб як суб’єктів
делегованих повноважень у цій сфері; взаємодії суб’єктів публічної
адміністрації та інститутів громадянського суспільства у сфері управління
побутовими відходами в Україні. Для запровадження широкого
використання адміністративних договорів у сфері управління побутовими
відходами слід внести зміни до Закону України «Про відходи». Саме цей
нормативно-правовий акт повинен визначати випадки застосування
адміністративних договорів у цій сфері. Однак процедура їх використання
має регулюватися спеціальним документом, зокрема Законом України «Про
адміністративні процедури».