Крутова Светлана Геннадьевна. Совершенствование механизма реализации государственной политики регулирования межбюджетных отношений

brief description

Крутова Светлана Геннадьевна. Совершенствование механизма реализации государственной политики регулирования межбюджетных отношений : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Крутова Светлана Геннадьевна; [Место защиты: Юж. федер. ун-т]. - Ростов-на-Дону, 2008. - 220 с. : ил. РГБ ОД, 61:08-8/1010

Содержание к диссертации

Введение
1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 14
1.1 . Взаимосвязь социально-экономического содержания категорий «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм» 14
1.2. Специфика и концептуальные подходы к построению бюджетных отношений в аспекте межстранового анализа 34
1.3. Особенности становления и развития межбюджетных отношений в российской модели бюджетного федерализма 54
2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ
ОТНОШЕНИЙ В КОНТЕКСТЕ РЕАЛИЗАЦИИ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ 76
2.1. Межбюджетные отношения как инструмент реализации бюджетной политики государства 76
2.2. Разграничение расходных полномочий в системе методов государственного регулирования социально-экономических процессов.. 103
2.3. Повышение результативности бюджетных расходов в процессе межбюджетного регулирования 122
2.4. Опыт и перспективы внедрения модели «бюджетирование, ориентированное на результат», в бюджетную практику 153
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 180
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 191
ПРИЛОЖЕНИЯ 210

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Межбюджетные отношения являются одним из основных факторов социально-экономического развития регионов и страны в целом. В России наблюдается все более углубляющаяся дифференциация по уровню социально-экономического развития регионов, что является реакцией на создавшееся экономическое положение в стране, когда более половины из них являются дотационными. Подобная поляризация в развитии субъектов Федерации имеет критический характер и свидетельствует о необходимости пересмотра государственной политики регулирования межбюджетных отношений в направлении совершенствования (разработки) эффективного механизма их организации и регулирования, адекватного задачам бюджетной политики.
Исследование разных аспектов формирования и реализации государственной политики регулирования межбюджетных отношений дают существенно различающиеся выводы и результаты. Нередко эти исследования не учитывают их глубинные связи с сущностью и особенностями развития российской модели бюджетного федерализма. В силу этих обстоятельств необходимо комплексное изучение российской системы межбюджетных отношений, принципов её построения, направленное на выработку единых подходов в трактовке сущности, экономического содержания и механизма регулирования. При этом следует провести последовательную работу по успешному завершению начатой реформы бюджетной системы, нацеленной на позитивные сдвиги в области управления государственными расходами. Научно-прикладная значимость данного направления исследования представляется достаточно обоснованной.
Степень научной разработанности проблемы. Обоснование бюджетной политики страны в контексте модернизации системы межбюджетных отношений в рамках проводимых и намеченных мероприятий социально-экономического развития России представляет собой одно из самых дискуссионных направлений в современной научной мысли. Теоретические и практиче-
ские аспекты формирования и регулирования межбюджетных отношений в условиях развития российской модели бюджетного федерализма исследовались широким кругом авторов: О. Бежаевым, Т. Грицюк, А. Дорждеевым, А. Игуди-ным, Т. Игнатовой, Н. Новиковой, С. Орловым, В. Пансковым, А. Селезневым, А. Швецовым, М. Ходоровичем, В. Христенко и др.
Анализу зарубежной практики организации межбюджетных отношений, а также вопросам преемственности зарубежных моделей к российским условиям посвящены научные работы Д. Веспера, Б. Зайделя, С. Королева, А. Серпилина, Ю. Туманской, М. Шротена, М. Шуба и др.
В периодической печати, в исследованиях таких научных деятелей как Л. Абалкин, С. Ананенко, В. Гуртов, А. Журавлев, Ю. Крохина, Б. Лавровский, Н. Лапина, Н. Максимова, Е. Постникова, Л. Пронина, Р. Рыбакова, С. Рябухин, Н. Сабитова, И. Трунин, Л. Якобсон и др. неоднократно затрагивались темы существующих диспропорций социально-экономического развития регионов и путей преодоления экономической симметрии и асимметрии, присущих на современном этапе развития Российской Федерации, перераспределения полномочий и предметов ведения, а также совершенствования бюджетного процесса.
Помимо этого, в последнее десятилетие уделяется особое внимание вопросам исследования инерционности общественных расходов, присущей планированию, базирующему на достигнутых результатах. Новый импульс в исследовании вышеперечисленных проблем придали результаты целого ряда реформ, в том числе и реструктуризация бюджетного сектора, и последовавшие за этим изменения, внесенные в федеральное законодательство. Различные аспекты данных вопросов широко представлены в разработках экспертов комитетов и комиссий Федерального собрания Российской Федерации, Высшей школы экономики - Государственного университета (ВШЭ-ГУ), Центра стратегических разработок, Центра фискальной политики, Фонда «Институт экономики города» и др.
Вместе с тем следует отметить, что остался целый ряд недостаточно проработанных и освещенных вопросов, касающихся, в первую очередь, методологических подходов взаимодействия разных уровней власти.
Цель и задачи исследования.Цель диссертационного исследования - на основе анализа становления и развития российской модели бюджетного федерализма выявить основные направления формирования государственной политики регулирования межбюджетных отношений и концептуально обосновать организационно-экономический механизм ее реализации в увязке с внедрением в процесс межбюджетного регулирования модели бюджетного планирования: бюджетирование, ориентированное на результат.
Алгоритм достижения поставленной цели предусматривает решение следующего комплекса взаимосвязанных задач:
раскрыть и обосновать социально-экономическое содержание категорий «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм», выявить общее и особенное указанных дефиниций;
рассмотреть зарубежный опыт построения и организации бюджетных отношений, с целью выявления преемственности и возможности применения в российских условиях, определить национальную специфику формирования межбюджетных отношений;
провести анализ становления и развития межбюджетных отношений в российской модели бюджетного федерализма, исследовать механизм организации и регулирования межбюджетных отношений в РФ;
акцентировать инструментальную значимость системы межбюджетных отношений в процессе реализации бюджетной политики государства;
исследовать сущность организационно-правовой регламентации системы разграничения расходных полномочий между различными уровнями власти;
рассмотреть и обосновать необходимость внедрения принципов бюджетного планирования ориентированных на результат в процесс межбюджетного регулирования;
- определить основные направления и способы повышения результативности расходования бюджетных средств.
Объект и предмет исследования.Объектом исследования являются бюджетные взаимоотношения между органами власти различных уровней в контексте реализации бюджетной политики. Предметом исследования выступает государственный механизм регулирования межбюджетных отношений в направлении преодоления существенной дифференциации в уровнях социально-экономического развития регионов.
Теоретико-методологической основойисследования являются концепции бюджетного федерализма, разработанные отечественными и зарубежными учеными, фундаментальные концепции, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых, реализующих классическую и кейнсианскую модели государственного регулирования экономики.
Инструментарно-методический аппарат.В процессе диссертационного исследования применялись системный, нормативно-целевой и комплексный подходы, методы экономического, логического и сравнительного анализа, субъектно-объектного и понятийно-категориального анализа, статистического и графического анализа.
Информационно-эмпирическую базуисследования составляют данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, статистических сборников, ежегодников, результатов монографических исследований, а также программные положения Правительства России и материалы федеральных и региональных программ социально-экономического развития. Совокупность использованных статистических данных, соответствующе обработанных, проанализированных, обобщенных, экономически интерпретированных и прокомментированных, обеспечила достоверность результатов исследования и аргументированную обоснованность практических рекомендаций.
В качестве нормативно-правовой базыдиссертационного исследования выступают Конституция Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации; законодательные документы Российской Федерации, программные положения Правительства Российской Федерации, разработки Министерства финансов Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений.
Рабочая гипотеза диссертационного исследованиязаключается в обосновании системы теоретико-методологических положений, согласно которым формирование эффективной системы взаимоотношений между различными уровнями власти и управления связано с совершенствованием механизма реализации государственной политики регулирования межбюджетных отношений, направленного на формирование условий сопряжения интересов центра с регионами при осуществлении процесса разграничения расходных и доходных полномочий и увязке бюджетных расходов с приоритетами государственной политики по принципу «соответствие результату».
В основу формирования подобной системы регулирования межбюджетных отношений должна быть положена модель бюджетного планирования: бюджетирование, ориентированное на результат. В соответствии с ее принципами формирование бюджета происходит на основе обеспечения в явной форме соответствия между общественно значимыми конечными результатами и бюджетными ресурсами, с помощью которых финансируется программная деятельность субъектов бюджетного планирования для обеспечения достижения указанных результатов.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Бюджетное устройство и уровень развития бюджетного федерализма в государствах федеративного типа обуславливают особенности формирования межбюджетных отношений. Бюджетный федерализм как социально-экономическая категория имеет объективное содержание и выражает системно организованную совокупность финансовых потоков между субъектами межбюджетных отношений. Государственная политика регулирования межбюд-
жетных отношений реализуется путем изменения принципов, методов и способов формирования бюджетных доходов и расходов.
2. Совокупность экономических методов, приемов, нормативов и правовых норм, действие которых нацелено на реализацию принципов бюджетного устройства страны и обеспечение их взаимосвязи, представляют собой механизм реализации государственной политики регулирования межбюджетных отношений. Система экономических регуляторов межбюджетных отношений (дифференцированная система взаимоотношений центра и регионов, модель бюджетирование, ориентированное на результат) должна быть достаточно жестко вписана в систему принципов построения самой бюджетной системы.
3. Основой механизма регулирования межбюджетных отношений является установление определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы страны и организация возникающих вследствие этого экономических отношений.
4. Государственная политика регулирования межбюджетных отношений может осуществляться с учетом региональной асимметричности и не противоречить действующему законодательству. Использование дифференцированной системы взаимоотношений центра и регионов позволит все регионы России разделить на две группы. Для первой группы регионов создать условия, приемлемые для конкуренции, для второй группы - условия, побуждающие к сотрудничеству.
5. Бюджетная политика, проводимая государством, должна быть ориентирована на создание системы межбюджетных отношений, способной нивелировать сложившиеся (существенные) диспропорции социально-экономического развития регионов не только за счет механизма выравнивания, но и механизма разграничения полномочий между органами власти различных уровней. Сбалансированное разграничение доходных и расходных полномочий составляет основу формирования межбюджетных отношений и является одним из принципиальных вопросов государственного устройства базирующегося на принципах бюджетного федерализма. При этом передать полномочия и обеспечить их фи-
нансовыми ресурсами - задача, безусловно, важная, однако в современных условиях социально-экономического развития необходимо не только должное размежевание полномочий, целевое использование имеющихся в распоряжении территорий средств, но и достижение их эффективного расходования.
6. Эффективное расходование бюджетных средств подразумевает их согласование с приоритетами государственной политики по принципу «соответствие результату», основным инструментом реализации которого является модель бюджетного планирования - бюджетирование, ориентированное на результат. Данная модель предполагает как повышение самостоятельности субъекта бюджетного планирования в рамках формирования бюджетов, по сравнению со сметным планированием, так и ужесточение ответственности субъекта бюджетного планирования после сопоставления полученных результатов (значение целевых показателей) и затраченных ресурсов.
7. Рассмотренный опыт применения модели бюджетирование, ориентированное на результат, в зарубежных странах и проведенный сравнительный анализ практики ее внедрения в субъектах Российской Федерации свидетельствует о приоритетности задачи формирования комплексной системы мер, направленных на повышение результативности бюджетных расходов и включающих механизм оценки полученных результатов деятельности субъекта бюджетного планирования, предусматривающий тщательную проработку показателей и определение индикаторов результативности, организацию обучения служащих на местах, проведение мониторинга, осуществление аудита эффективности и контроля за результативностью расходования бюджетных средств.
Научная новизна диссертационного исследованиязаключается в развитии концепции государственной политики регулирования межбюджетных отношений и механизмов, обеспечивающих возможность нивелирования сложившихся диспропорций социально-экономического развития регионов на основе выявления роли и особенностей её реализации в российской модели бюджетного федерализма, обосновании путей повышения эффективности межбюджетного регулирования на основе разработанного методического инструмента-
рия оценки результативности бюджетных средств, позволяющей повысить эффективность управления общественными расходами.
Элементы приращения новационного знания выражены в следующем:
выявлена сущность и взаимосвязь дефиниций «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм», которая заключается в том, что бюджетный федерализм как социально-экономическая категория выражает системно организованную совокупность финансовых потоков между субъектами межбюджетных отношений. Это позволило выделить ряд свойств и особенностей, характеризующих бюджетный федерализм: специфические субъекты, направленность бюджетных потоков, потенциал и интенсивность межбюджетных связей, наличие причинной обусловленности трансфертов, признаки их повторяемости, воспроизводимости и замкнутости;
определено, что эффективность политики регулирования межбюджетных отношений зависит от качественной разработки механизма согласования и реализации интересов субъектов федерации и имеющихся у органов власти объективных возможностей, т.е. механизма сознательного использования всесторонних факторов воздействия на ход реализации государственной политики межбюджетного регулирования с учетом изменений в социально-экономическом развитии регионов;
обоснована целесообразность использования синтеза ряда зарубежных моделей организации межбюджетных отношений (США, Канада - децентрализованная модель, основанная на принципах конкуренции; Германия - кооперативная модель, основанная на принципах сотрудничества) в российской практике с учетом специфики административно-территориального устройства страны. Формирование дифференцированной системы взаимоотношений центра и регионов позволит создать для первой группы регионов условия, приемлемые для конкуренции, для второй группы - условия, побуждающие к сотрудничеству;
установлено, что нивелировать сложившиеся диспропорции социально-экономического развития регионов возможно посредством использования не
только механизма выравнивания, но и механизма разграничения расходных полномочий между различными уровнями власти. Дальнейшее совершенствование механизма разграничения расходных полномочий на основе усиления компонента сотрудничества центра и регионов, его законодательное оформление и практическая реализация окажет стимулирующее влияние на финансово-бюджетную политику региональных и местных властей;
рассмотрены перспективы развития межбюджетных отношений, предусматривающие внедрение в бюджетную практику Российской Федерации «результативной» модели бюджетного планирования, предполагающей как повышение самостоятельности субъекта бюджетного планирования в рамках получения бюджетов, по сравнению со сметным планированием, так и ужесточение ответственности субъекта бюджетного планирования, после появления возможности сопоставить полученные результаты и затраченные ресурсы;
выявлены основные проблемы, стоящие на пути внедрения в бюджетную практику РФ принципов бюджетного планирования ориентированного на результат (в частности, отсутствие четкого механизма учета результатов оценки эффективности и результативности бюджетных средств, потребность в квалифицированных специалистах), предложены теоретические подходы к оценке результативности бюджетных средств, позволяющей повысить эффективность управления расходами.
Теоретическая значимость диссертационного исследования,полученных результатов и сделанных соискателем выводов определяется актуальностью поставленных задач, достигнутым уровнем разработанности проблематики и заключается в разработке основных направлений и рекомендаций по формированию и реализации эффективной бюджетной политики государства посредством использования отдельных механизмов системы межбюджетных отношений. Содержание настоящего диссертационного исследования позволяет рассматривать направленность бюджетной политики государства синхронно с существующими недоработками в бюджетном секторе. Материалы и теоретические выкладки исследуемого направления отражают основные тенденции по
сокращению существующих бюджетных противоречий во взаимоотношениях между органами различных уровней власти, а также подчеркивают необходимость принятия действенных мер со стороны государства в плане повышения степени результативности бюджетных расходов.
Положения, вынесенные в диссертации, могут быть использованы при разработке федеральных и региональных программ развития, встроенных в единую систему устойчивого социально-экономического развития. Проведенный анализ и высказанные предложения могут быть учтены при перспективных разработках сценарных условий развития экономики в рамках реструктуризации бюджетного сектора.
Методологические материалы исследования могут быть применены в процессе преподавания в высших учебных заведениях следующих дисциплин: «Государственные и муниципальные финансы», «Межбюджетные отношения и управление региональными финансами», «Региональная экономика и управление», «Финансы, денежное обращение и кредит».
Практическая значимость результатов исследованиясостоит в том, что основные положения диссертационного исследования используются в преподавательской работе автора в Северо-Кавказской академии государственной службы при чтении курсов: «Государственные и муниципальные финансы» и «Межбюджетные отношения и управление региональными финансам