Лагутин Игорь Борисович. Системность бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации: финансово-правовое регулирование

brief description

Лагутин Игорь Борисович. Системность бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации: финансово-правовое регулирование: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.04 / Лагутин Игорь Борисович;[Место защиты: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)"].- Москва, 2014.- 471 с.
Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Системность и особенности ее проявления в российском бюджетном контроле 26
1. Организационная основа бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации 26
2. Понятие системности и ее применение в бюджетном контроле и бюджетном аудите 79
3. Специфика правового регулирования бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации 100
Глава 2. Исторические и сравнительно-правовые аспекты правового регулирования бюджетного контроля 130
1. Возникновение и развитие бюджетного контроля в дореволюционной России 130
2. Правовые основы советского бюджетного контроля ... 158
3. Бюджетный контроль в зарубежных странах: особенности правового регулирования 172
Глава 3. Общая концептуальная основа бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации 212
1. Элементы системности российского бюджетного контроля и бюджетного аудита 212
2. Принципы бюджетного контроля и бюджетного аудита и практика их правового закрепления 241
3. Формы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации 260
Глава 4. Бюджетный контроль и бюджетный аудит в России на федеральном, региональном и местном уровнях публичной власти: организационно-правовые основы 286
1. Правовое обеспечение федерального бюджетного контроля в России 286
2. Бюджетный контроль законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации 314
3. Муниципальный бюджетный контроль и механизмы его правового регулирования 368
Заключение 406
Список использованных источников и литературы 421
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования обусловлена наличием существенных проблем в сфере бюджетного контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, что приводит к многочисленным случаям нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств и иного государственного имущества, завышению стоимости приобретаемых товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, применению иных коррупционных схем в бюджетном механизме.
Невысокая эффективность бюджетного контроля во многом объясняется неиспользуемыми возможностями организации самого бюджетного контроля, отсутствием заинтересованности со стороны контролирующих структур и их должностных лиц в получении конечных результатов, недостаточными мерами позитивной ответственности и должной мотивации всех органов государства в использовании бюджетного контроля как надежного рычага решения проблем общества и государства. Вопросам оптимизации системы организации бюджетного контроля в России было уделено отдельное внимание и в послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию 2012 года, который определил, что система организации контроля в государстве требует «особого внимания», так как «в таких структурах у нас занято, по разным подсчётам, около миллиона человек».
На современном этапе развития России для достижения целей государства в области бюджетного контроля и бюджетного аудита не используются возможности самого общества. С одной стороны, государство ставит задачу включения потенциала гражданского общества с целью повышения эффективности бюджетного контроля, а с другой стороны, зачастую наблюдаются случаи конфронтации с теми, кто стремится оказать реальную поддержку государству в обеспечении законности в сфере бюджетных отношений. Примечательно, что за рыночный период развития российского государства не только не создано адекватной системы бюджетного контроля, но и утрачены ранее применяемые формы его организации и деятельности. Во времена СССР существовала единая целостная система государственного финансового контроля, базировавшаяся на четком разделении функций и эффективном взаимодействии специальных органов контроля, правоохранительных и иных органов государства. Вместо принципа стабильности в организации контроля в настоящее время реализуется практика перманентных реформ, что создает эффект неустойчивости и не способствует стабилизации органов бюджетного контроля.
Имеют место недостатки государственного управления как в целом в экономике, так и непосредственно в бюджетной сфере, что выражается в непоследовательности государственной политики в отношении системной организации государственного контроля, неэффективности цикличных кампаний по наведению порядка в бюджетных отношения и т.д. Низкая эффективность контроля объясняется отсутствием обобщенной правовой модели и единого подхода к пониманию направления его дальнейшего развития, что не позволяет полноценно совершенствовать действующее законодательство в этой сфере.
В последние годы был предпринят ряд усилий по совершенствованию бюджетного контроля: приняты поправки к Бюджетному кодексу Российской Федерации в 2013 году в части государственного (муниципального) финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства, новый Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», в 2011 году вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», направленный на унификацию статуса контрольно-счетных органов в Российской Федерации.
Однако, несмотря на изменения в законодательстве, в России по-прежнему не выработано единой государственной концепции по организации и осуществлению бюджетного контроля и бюджетного аудита. Действующее федеральное законодательство лишь схематично определяет порядок осуществления бюджетного контроля и совсем не регулирует проведение бюджетного аудита. Законодательно не определены полномочия органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований, не регулируется порядок осуществления контрольных мероприятий, не отработаны механизмы взаимодействия различных субъектов, участвующих в бюджетном контроле и бюджетном аудите.
В большинстве субъектов Российской Федерации не приняты специальные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов бюджетного контроля исполнительной власти. Продолжается дублирование полномочий между исполнительной и законодательной властью в области бюджетного контроля.
Следствием недостатков законодательства, регулирующего бюджетный контроль, является ежегодный рост количества нарушений в бюджетной сфере. В 2012 году нарушения в финансово-бюджетной сфере Российской Федерации выявлены на сумму 781,4 млрд. рублей (рост на 8% по сравнению с 2011 годом, на 38% по сравнению с 2010 годом и на 70% по сравнению с 2009 годом). Схожая ситуация отмечается и на региональном уровне. Так, в 2012 году контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации выявлено нарушений на сумму 161 791, 52 млн. рублей, что на 31% больше чем в 2011 году.
Актуальность изучения бюджетного контроля и бюджетного аудита в комплексе обусловлена и тем, что в российской правовой науке финансовый контроль исследован недостаточно и как категория, и как правовой институт, и как системное явление. В уточнении нуждаются многие понятия, используемые при изучении как финансового, так и бюджетного контроля. Большой сложностью и для ученых, и для практиков является наличие разнообразных подходов к пониманию самой роли и значимости контрольных органов в действующей системе отношений, что не способствует качественной модернизации бюджетного контроля и бюджетного аудита в нашей стране. Этим и обусловлен выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень изученности темы. В России исследования, направленные на изучение института финансового и бюджетного контроля, появляются в первой половине XIX века. В дореволюционный период изучением проблем бюджетного контроля занимались в основном юристы-правоведы, среди которых С.И. Иловайский, В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, И.И. Янжул. Вопросы происхождения и становления бюджетного контроля в Российской империи в своих работах поднимали такие ученые, как А.П. Иванов, П.П. Гензель, И.И. Блeх, Н. Алышевский, В.А. Сакович, М. Кремяновский, Ф.Н. Белявский, В.П. Гриневич.
Во второй половине XIX века был издан ряд трудов, посвященных изучению зарубежных финансово-контрольных систем и сравнению их с российской моделью бюджетного контроля (Э. Бессон, Н.Х. Бунге, В.А. Татаринов, Ф.И. Бочковский). Многие работы в досоветский период были посвящены исследованию теории счетоводства, кассовой и бухгалтерской деятельности (К.И. Арнольд, П.М. Березин, И.С. Плехан, В.А. Сакович, А.И. Шамшин).
В советское время в довоенный период вопросы бюджетного контроля затрагивались в работах А.О. Альского, В.Н Дурденевского, З.П. Евзлина, А.И. Ефимовича, Э.Э. Понтовича, С.А. Котляровского. В середине XX века появился ряд трудов, посвященных изучению истории бюджетного контроля в России, – диссертационное исследование В.М. Митрофанова и труд А.И. Коняева. В целом проблемы правового обеспечения финансового и бюджетного контроля в СССР, а также его отдельные направления исследовались в работах М.М. Алексеенко, И.А. Андреева, И.А. Белобжецкого, Э.А. Вознесенского, Ю.А. Данилевского, М.Д. Горбачева, О.Н. Горбуновой, А.А. Жданова, Т.С. Ермаковой, Н.Г. Каратаева, С.Т. Кадькаленко, Н.А. Ковалевой, И.Г. Кутафиной, Л.С. Малокотина, М.И. Ославского, М.И. Пискотина, Р.И. Розенблюма, Ю.Н. Семенова. В основном в названных трудах изучался порядок осуществления бюджетного контроля в советский период.
В настоящее время исследованием вопросов бюджетного контроля в зарубежных странах занимаются А.Н. Козырин и А.Д. Соменков. Данной проблематике также посвящены работы М.В. Васильевой, Л.Н. Ивановой, Г.П. Толстопятенко, Н.Ю. Трещетенковой, Л.М. Самойловой.
В числе зарубежных авторов, разрабатывающих проблемы бюджетного контроля, можно отметить Ж.-Р. Алвентозу, А. Барилари, Ж. Бенетe, Ж.-Ю. Бертуччи, С.П. Бхамбхри, Р.Н. Васкеса, Ч. Валейна, П.-М. Годме, П. Дезруссо, Р.Б. Джонстона, А. Доэля, Н. Клиншампса, Х.-М. Круциса, В. Люкке, В. Марсе, О.В. Марцеляка, П. Моузе, Б. Пелле, Ф. Ревиглио, Л.А. Савченко, Д.М. Саливана, И.Г. Стоянова, Л. Тимо, У.К. Хикса, Ж.-Л. Шартье. Как в российской, так и в зарубежной науке вопросы системности бюджетного контроля либо затрагиваются фрагментарно, либо не затрагиваются вообще.
Некоторые вопросы правового обеспечения контроля, в том числе и финансово-бюджетного, исследовались и исследуются в работах по теории государства и права, административного права, конституционного права. Среди авторов можно выделить В.М. Горшенева, В.П. Беляева, М.В. Демидова, А.А. Джагаряна, А.Ф. Ноздрачева, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова.
Исследованием правового обеспечения ответственности в системе бюджетного контроля занимаются такие авторы, как: А.С. Емельянов, О.О. Журавлева, А.И. Иванский, Д.Л. Комягин, Ф.В. Маркелов, А.А. Мусаткина, Н.А. Саттарова, М.Б. Разгильдиева, Н.Н. Черногор. В рамках административно-правовой и уголовно-правовой науки данное направление представлено такими исследователями, как: А.Б. Агапов, О.И. Аверин, А.Я. Аснис, В.Н. Балябин, Н.Н. Бойко, Д.А. Бойков, Ю.Н. Демидов, В.П. Косевич, В.Ф. Лапшин, Т.Е. Лешина, А.В. Офицерова, О.Ш. Петросян, Л.Л. Попов, С.В. Попов, И.В. Пшеничникова, В.Г. Саркисянц, Ю.В. Трунцевский, Р.Р. Фазылов, П.С. Яни.
Изучению правовых основ финансового, в том числе бюджетного контроля, посвящены диссертационные исследования Е.Ю. Грачевой и С.О. Шохина, в которых дается комплексное видение осуществления контролирующей деятельности в финансовой сфере в условиях современной России. Можно также отметить авторов, которые исследуют некоторые направления бюджетного контроля, а именно: О.В. Болтинова, М.В. Васильева, А.В. Голубев, А.Б. Иванюженко, Ю.А. Крохина, Е.Н. Синева, Э.Д. Соколова, Ю.А. Плотникова, А.А. Ялбулганов.
Непосредственно бюджетному контролю посвящены кандидатские диссертации Е.С. Алексеевой, А.Е. Алeхина, О.Ю. Бубновой, О.Г. Геймур, А.О. Гусейнова, З.З. Дударовой, В.В. Литвинцева, А.Г. Петрусенко, в которых содержится анализ правового обеспечения бюджетного контроля в его отдельных проявлениях, либо применительно к определенным территориям Российской Федерации.
Следует отдельно отметить коллективную работу «Право и финансовый контроль» под редакцией Н.М. Казанцева, в которой ставится ряд методологических проблем правового обеспечения финансового и бюджетного контроля.
Кроме того, вопросы организации и правового обеспечения бюджетного контроля и бюджетного аудита освящены представителями Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и иными практическими работниками. В этой связи можно отметить работы Р.Е. Артюхина, В.А. Двуреченских С.В. Степашина, Н.С. Столярова, С.М. Шахрая и многих других.
В целом проблемам системности посвящены работы таких ученых, как Г.А. Антипов, В.Г. Афанасьев, И.В. Блауберг, А.А. Богданов, П.В. Копнин, А.Н. Кочергин, В.Н. Садовский, И.Г. Юдин, А.И. Уемов. Теории организации посвящены работы А.А. Богданова, Н.И. Лапина, Б.З. Мильнера. Вопросы системного исследования проблем государственного и муниципального управления затрагиваются в работах Г.В. Атаманчука, А.В. Оболонского, В.Д. Рудашевского, А.Д. Селюкова, В.Е. Чиркина. Системный подход в изучении финансового контроля в своих работах используют В.В. Бурцев, Э.С. Карпов, О.Б. Шемякина.
В то же время практически не исследованными остаются общие проблемы организации и осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации, состояние и перспективы их развития, что в значительной степени и обусловливает тему настоящего диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации государством и органами местного самоуправления контрольных полномочий в сфере бюджетной деятельности.
Предметом исследования выступают совокупность норм законов, подзаконных актов, актов органов местного самоуправления, регулирующих бюджетный контроль и бюджетный аудит в Российской Федерации, зарубежное законодательство, материалы правоприменительной и судебной практики, архивные материалы, статистические данные, связанные с организацией и осуществлением бюджетного контроля, а также доктринальные источники.
Цель настоящего исследования – на основе системного анализа разработать концептуальные основы правового регулирования системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации, а также дать комплексную характеристику состояния и перспектив развития института бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях государства и в муниципальных образованиях, выявить факторы, влияющие на организацию и осуществление бюджетного контроля и бюджетного аудита на всех уровнях публичной власти, выработать рекомендации, направленные на совершенствование законодательства о бюджетном контроле.
Цель исследования обусловила его основные задачи:
– определить понятия «бюджетный контроль» и «бюджетный аудит», «форма контроля», «вид контроля», «метод контроля»;
– на основе изучения теории контрольных отношений выявить нерешенные проблемы, связанные с правовым обеспечением системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации, и предложить способы их решения;
– раскрыть понятие системности бюджетного контроля и бюджетного аудита и изучить особенности ее проявления в механизме правового регулирования с целью выявления имеющихся недостатков;
– исследовать специфику организационной основы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации и определить ее основные недостатки;
– выявить особенности становления бюджетного контроля в России в дореволюционный и советский периоды, показать механизмы организации и правового регулирования контрольно-ревизионной деятельности на различных этапах развития отечественного государства с целью учета этого опыта при реформировании современной системы бюджетного контроля и бюджетного аудита;
– показать специфику правового обеспечения бюджетного контроля в зарубежных странах, на основе чего выработать рекомендации по совершенствованию бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации;
– определить недостатки в механизме взаимодействия органов контроля и иных органов государства в процессе осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита и предложить способы их устранения;
– оценить состояние современного законодательства, регулирующего бюджетный контроль и бюджетный аудит, с учетом изменений в Бюджетном кодексе Российской Федерации, разработки и принятия Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; показать последствия указанных изменений для развития российского бюджетного контроля и бюджетного аудита;
– раскрыть состояние и перспективы правового регулирования участия органов бюджетного контроля законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации в бюджетной деятельности, уточнить их статус и соответствующие функции;
– систематизировать недостатки правового регулирования бюджетного контроля и бюджетного аудита на всех уровнях публичной власти и внести предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего бюджетный контроль и бюджетный аудит в Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. Исследование проводилось с использованием общенаучных методов – системности и логического анализа, которые позволили выявить основные тенденции и закономерности в развитии изучаемого объекта. Специально-научные методы познания, такие как формально-догматический, исторический, сравнительно-правовой, социологический – позволили выявить отдельные элементы исследования, сопоставить их между собой и сделать на основе этого необходимые выводы.
Изучение проблемы велось также с использованием инструментария экономической науки, теории государства и права, отраслевых юридических наук (конституционного права, муниципального права, уголовного права, административного права).
Источниковую базу исследования составляют нормативные правовые акты, документы контрольных органов, материалы правоприменительной, в том числе судебной практики, архивные материалы.
Теоретической базой исследования явились труды перечисленных выше авторов, а также работы ученых-правоведов и экономистов, таких как: Н.Г. Александров, А.А. Алексеев, С.С. Алексеев, Н.М. Артемов, М.В. Баглай, М.И. Байтин, В.В. Бесчеревных, Д.П. Боголепов, М.И. Боголепов, А.В. Брызгалин, А.М. Васильев, Н.Т. Венедиктов, Д.В. Винницкий, В.Г. Вишняков, Э.А. Вознесенский, Л.К. Воронова, В.В. Гриценко, А.М. Гурвич, М.А. Гурвич, Л.Г. Ефимова, М.Д. Загряцков, С.В. Запольский, И.А. Исаев, С.И. Илловайский, М.В. Карасева (Сенцова), С.А. Котляревский, Н.И. Кузнецов, И.Н. Куксин, О.Е. Кутафин, И.И. Кучеров, Н.П. Кучерявенко, В.А. Лебедев, В.И. Лисовский, Л.С. Малокотин, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, Ю.И. Мигачев, Е.Г. Моисеев, Е.Е. Некрасов, В.С. Нерсесянц, И.Х. Озеров, Э.Э. Понтович, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский, Н.Н. Ровинский, Б.В. Россинский, С.В. Рыбакова, В.Н. Сафонов, З.А. Станкевич, Ю.Н. Старилов, С.А. Старостин, В.Н. Твердохлебов, И.Т. Тарасов, Г.И. Тиктин, Ю.А. Тихомиров, Г.А. Тосунян, А.В. Турбанов, Р.О. Халфина, А.И. Худяков, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин, Р.А. Шепенко, Е.С. Шугрина, А.И. Экимов.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что данная работа является первым комплексным исследованием системности бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации. Это позволило сформулировать авторскую концепцию реализации принципа системности в бюджетном контроле и бюджетном аудите Российской Федерации на всех уровнях публичной власти, выявить основные недостатки теории бюджетного контроля и предложить способы их устранения, а также определить ряд новых понятий и категорий финансового права.
В ходе исследования разработан комплекс мер методологического и практического характера, направленных на решение проблем организации, осуществления и правового регулирования бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации, определен состав элементов механизма бюджетного контроля и бюджетного аудита, выявлены недостатки правового обеспечения института бюджетного контроля и бюджетного аудита, а также сформулирована модель их оптимизации.
Кроме того, в работе проведен всесторонний анализ причин, препятствующих развитию в России бюджетного контроля, сформулированы научно-обоснованные и практически-значимые рекомендации по совершенствованию правовых основ современной системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
Наряду с этим, в работе исследован исторический и современный опыт правового регулирования бюджетного контроля и бюджетного аудита в России и зарубежных странах, на основе которого выработаны рекомендации по совершенствованию системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения диссертации, отражающие ее научную новизну:
1. На основе обобщения имеющихся определений бюджетного контроля и действующего законодательства предлагается рассматривать бюджетный контроль как деятельность специализированных и неспециализированных органов бюджетного контроля и иных уполномоченных субъектов, наделенных контрольными полномочиями по проверке правомерности движения публичных денежных средств и использования государственного и муниципального имущества, посредством использования установленных законом форм и методов работы, выступающих как единая система.
Эта деятельность образует собой совокупность правовых отношений, связанных с организацией бюджетного контроля в Российской Федерации, возникающих в процессе его осуществления и при применении мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.
Основной целью бюджетного контроля как разновидности государственного (муниципального) финансового контроля является предотвращение нарушений бюджетного законодательства и, как следствие, создание прозрачного и эффективного правового механизма движения государственных и муниципальных денежных средств и использования публичного имущества.
2. Бюджетный аудит представляет собой отдельное направление деятельности внешних органов государственного аудита (контроля), контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и иных органов бюджетного контроля на всех уровнях публичной власти по анализу и оценке эффективности деятельности субъектов, участвующих в бюджетных правоотношениях, а также в иных публично-управленческих отношениях, связанных с реализацией бюджетной политики государства.
Введение в научный оборот понятия «бюджетный аудит» позволит усовершенствовать теорию финансового права, что будет способствовать развитию института бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
3. Под системностью бюджетного контроля и бюджетного аудита в диссертации понимается специфическое проявление механизмов взаимодействия субъектов бюджетно-контрольных правоотношений, в результате которого решаются проблемы скоординированности действий указанных субъектов, выявляются недостатки законодательства, обеспечивающего бюджетный контроль и бюджетный аудит на всех уровнях публичной власти, происходит учет внутренних и внешних факторов, способствующих повышению эффективности или мешающих развитию системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
Системность бюджетного контроля в России включает в себя четыре основных элемента: системность организации бюджетного контроля; системность осуществления бюджетного контроля (использование всех возможных механизмов, необходимых для выявления, пресечения и предотвращения нарушений в сфере бюджетных отношений, а также выработка рекомендаций по совершенствованию бюджетной деятельности государства); системность правового регулирования бюджетного контроля (поэтапное совершенствование действующего законодательства, а также создание методик, способствующих выявлению недостатков в правовом регулировании бюджетного контроля на всех уровнях власти); системность мер государственного принуждения за нарушение бюджетного законодательства.
4. Исторический опыт организации, осуществления и правового регулирования бюджетного контроля в России показывает, что наиболее эффективная модель бюджетного контроля связана с ее централизацией, что не свойственно современной системе бюджетного контроля. Сделан вывод о том, что в современной России необходимо усиливать централизованные тенденции при организации бюджетного контроля, сочетая их с существующими элементами децентрализации.
Современной российской системе бюджетного контроля и бюджетного аудита свойственно параллельное существование централизованных органов бюджетного контроля исполнительной власти и децентрализация контрольно-счетных органов законодательной власти, что вызвано процессом формирования указных структур.
5. Раскрыта специфика бюджетного контроля на всех уровнях публичной власти, которая проявляется, с одной стороны, в едином подходе к закреплению правовых норм, регулирующих бюджетный контроль и бюджетный аудит, а с другой стороны, в неоднозначности их применения на всей территории Российской Федерации. При сохранении роли федерального законодательства как определяющей основы на региональном уровне по-прежнему имеется потребность в учете специфики отдельных субъектов Российской Федерации в процессе организации, осуществления и правового регулирования бюджетного контроля и бюджетного аудита. Схожая ситуация наблюдается и в системе местного самоуправления.
Несмотря на возможность и необходимость дополнения федерального законодательства в части регулирования бюджетного контроля и бюджетного аудита, данное право на региональном и местном уровнях власти после вступления в силу в 2011 году Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» практически не реализуется, что не способствует развитию в России бюджетного контроля и бюджетного аудита.
6. Сформулирован вывод о необходимости учета иерархичности в построении системы бюджетного контроля и бюджетного аудита на всей территории Российской Федерации. Под государственным федеральным бюджетным контролем в работе понимается бюджетный контроль, осуществляемый на всей территории Российской Федерации федеральными органами государственной власти и их территориальными подразделениями. Объектом такого контроля главным образом выступают федеральные бюджетные средства и федеральное имущество.
Региональный и муниципальный бюджетный контроль представляют собой деятельность органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, действующих как составная часть общегосударственного бюджетного контроля.
Понятие «государственный региональный бюджетный контроль» целесообразно закрепить в законодательстве, поскольку оно, в отличие от государственного федерального бюджетного контроля и муниципального бюджетного контроля, вызывает неоднозначное толкование и в науке, и в практике. Более того, аналогичные одноуровневые определения уже имеют нормативную основу. Так, в статье 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации дается определение регионального бюджета, а в пункте 3 статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации устанавливается понятие «региональный налог». Подобная мера позволит разграничить понятие «государственный региональный бюджетный контроль» со схожим понятием «территориальный бюджетный контроль». Под территориальным бюджетным контролем понимается деятельность территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации по осуществлению бюджетного контроля (Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства).
7. Важнейшими элементами системности бюджетного контроля и бюджетного аудита являются формы и методы контроля.
С целью совершенствования в России системы бюджетного контроля и бюджетного аудита, предлагается разделить формы бюджетного контроля на «формы организации бюджетного контроля» и «формы осуществления бюджетного контроля». Формы организации бюджетного контроля – это внешние особенности в организации бюджетного контроля. В этой связи предложено выделять следующие формы организации бюджетного контроля: а) по вертикали: государственный федеральный бюджетный контроль, государственный региональный бюджетный контроль, муниципальный бюджетный контроль; б) по горизонтали: бюджетный контроль органов законодательной (представительной) власти; бюджетный контроль органов исполнительной власти.
Под формами осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита понимаются контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, такие как ревизия, проверка, экспертиза, мониторинг, аудит эффективности, стратегический аудит.
Методы бюджетного контроля в диссертации рассматриваются как конкретные способы (приемы), используемые сотрудниками органов бюджетного контроля в процессе осуществления контрольных мероприятий. Анализируя современное законодательство, можно выделить следующие методы бюджетного контроля: осмотр территории и помещений, занимаемых проверяемым органом или организацией; истребование информации и документов; изъятие документов и материалов; опрос руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций; исследование документов; получение письменных объяснений; направление запросов.
8. Раскрыта современная система принципов организации и осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита, включающая в себя принцип системности, законности, эффективности, независимости, гласности, ответственности, скоординированности действий, субординации правового статуса.
Все эти принципы следует рассматривать как элементы системной основы бюджетного контроля и бюджетного аудита, а принцип системности выступает способом их комплексного применения.
Анализ принципов организации и правового регулирования бюджетного контроля позволяет утверждать лишь о начале формирования национальной системы принципов бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
Сформулирована система принципов бюджетного контроля и бюджетного аудита, включающая в себя, помимо общих принципов, специальные принципы бюджетного контроля и бюджетного аудита, такие как: единство организационной основы и механизма реализации бюджетного контроля в Российской Федерации; координация действий; принцип отсутствия конкуренции в показателях; эффективности; учет региональных и муниципальных особенностей; единая субъектность; необходимость сохранения системы разделения властей при формировании органов бюджетного контроля; открытость действий органов бюджетного контроля; принцип специальной поднадзорности.
9. В Бюджетном кодексе Российской Федерации предлагается разграничить полномочия между федеральными, региональными и муниципальными органами бюджетного контроля Российской Федерации и территориальными управлениями федеральных органов бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации, что обусловлено принципом бюджетного федерализма. В настоящее время отсутствует четкость в определении предмета нормотворчества субъектов Российской Федерации в сфере бюджетного контроля и бюджетного аудита. В связи с этим предлагается законодательно запретить дублирование в региональном законодательстве положений федеральных нормативных актов в части регулирования контрольных отношений.
10. Для повышения эффективности бюджетного контроля и бюджетного аудита обосновывается необходимость осуществления частичной передачи полномочий по осуществлению бюджетного контроля определенным структурам гражданского общества, а именно: необходимость закрепить в законодательстве обязанность и правовой порядок привлечения экспертов и представителей общественности при проведении таких форм осуществления бюджетного контроля, как аудит эффективности и стратегический аудит.
Предлагается усилить использование научного потенциала образовательных учреждений на всей территории Российской Федерации. При содействии органов бюджетного контроля организовывать на базе вузов специальные научно-практические центры по исследованию и экспертной поддержке бюджетного контроля и бюджетного аудита. Указанные центры могут также оказывать и содействие в решении кадровых вопросов (обучение сотрудников контрольно-счетных органов на профильных специальностях и направлениях подготовки, разработка и реализация программ повышения их квалификации), методических вопросов (совместная разработка документов, регламентирующих процедурные моменты бюджетного контроля и бюджетного аудита) и другое.
Частичная передача полномочий по осуществлению бюджетного контроля гражданскому обществу позволит сделать этот процесс более прозрачным и эффективным.
Предлагается законодательное закрепление поощрительных мер в отношении лиц, способствующих выявлению нарушений бюджетного законодательства. Исследование зарубежного опыта позволяет сделать вывод о том, что в ряде стран обращения в органы бюджетного контроля являются эффективной формой работы, так как граждане выступают источником информации о нарушениях бюджетного законодательства. В России подобный инструмент практически не используется. Внедрение контроля в виде обращений граждан в систему бюджетного контроля позволит повысить его эффективность.
11. Предлагается наделить Счетную палату Российской Федерации полномочиями по методологическому обеспечению бюджетного контроля и бюджетного аудита на всей территории Российской Федерации и разработке соответствующих образовательных стандартов и требований к подготовке сотрудников органов бюджетного контроля для всех уровней публичной власти.
12. На основе исследования зарубежного опыта в области бюджетного контроля вносятся предложения об усилении предварительного контроля как направления деятельности органов бюджетного контроля и бюджетного аудита в целях повышения эффективности управленческих решений в области публичных финансов и ликвидации практики завышения стоимости приобретаемых товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Предлагается сделать предварительный бюджетный контроль обязательным этапом расходования бюджетных средств на всех уровнях публичной власти.
Утверждается, что предварительный бюджетный контроль наиболее эффективен на региональном и местном уровнях, где легче проанализировать, предсказать и увидеть результат управленческих решений в области использования публичных финансов. Без создания эффективной системы предварительного бюджетного контроля невозможно качественно осуществлять многие направления расходования бюджетных средств (например, субсидирование малого бизнеса).
13. Определено, что существенным недостатком в организации бюджетного контроля в России является отказ от использования потенциала координации органов бюджетного контроля в ряде субъектов Российской Федерации в виде специальных объединений (союзов или ассоциаций органов бюджетного контроля региона). Создание указанных общественных структур, как показывает практика ряда субъектов Российской Федерации, способствует развитию системы контрольно-счетных органов в регионе, а также позволяет обеспечить достаточный уровень взаимодействия между контрольно-с