Лазарь Лилия Константиновна. Роль и функции омбудсменов (комиссаров) в международной защите прав человека

brief description

РОССИЙСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ДРУЖБЫ НАРОДОВ
На правах рукописи
Лазарь Лилия Константиновна
РОЛЬ И ФУНКЦИИ ОМБУДСМЕНОВ (КОМИССАРОВ) В МЕЖДУНАРОДНОЙ ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
Специальность 12.00.10 - международное право, европейское право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: д.ю.н., профессор В.А. Карташкин
Москва - 2004
Содержание
Введение 3-9
Гл. 1. Становление и развитие института омбудсмена
1. Становление института омбудсмена 10-21
2. Создание института омбудсмена в странах с различными правовыми
системами (скандинавская модель, англосаксонская модель, Западная Европа, Восточная Европа, СНГ и др.) 22 - 43
3. Создание и развитие института омбудсмена в межгосударственных отношениях (Верховный Комиссар ООН по правам человека, Омбудсмен Европейского Союза, Комиссар Совета Европы по правам человека)
44-63
Гл. 2. Специфика правового статуса омбудсменов, внутригосударственное и международно - правовое регулирование их деятельности
1. Процедуры избрания омбудсменов 64 - 85
2. Полномочия омбудсменов 86-109
3. Ответственность омбудсменов 110-115
Гл. 3. Институт омбудсмена в Российской Федерации и его роль в обеспечении международных стандартов прав человека
1. Роль Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по приведению российского законодательства и правоприменительной практики в соответствие с международными стандартами 116-137
1. Обеспечение международных стандартов при рассмотрении
индивидуальных жалоб Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации 138-150
2. Роль омбудсменов (комиссаров) и Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации в обеспечении международных стандартов прав человека 151-158
Заключение 159-163
Библиография
з
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. /
В целях соблюдения и защиты прав человека необходимо создание и совершенствование не только национальных, но и международных механизмов, роль которых в современных международных отношениях постоянно возрастает.
В системе межгосударственных отношений нет надгосударственной власти, которая могла бы осуществлять контроль за исполнением государствами взятых на себя международных обязательств. Поэтому после принятия Устава ООН и создания Организации Объединенных Наций создаются различные международные органы, в компетенцию которых входит, в частности, наблюдение за претворением в жизнь общепризнанных принципов и норм в области прав человека, соблюдение международных договоренностей.
В данном контексте значительная роль отводится омбудсменам (комиссарам).. Институт омбудсмена в международном праве является сравнительно новым. Создание и деятельность международных и региональных омбудсменов (комиссаров) пришлось на 1990-е гг. (Верховный Комиссар ООН по правам человека, Комиссар Совета Европы по правам человека, Омбудсмен Европейского Союза). С тех пор их роль и функции в межгосударственных отношениях существенно возросли.
Однако в российской юридической литературе не исследованы вопросы, относящиеся к роли и функциям омбудсменов (комиссаров) в международной защите прав человека.
Значительное число работ посвящено лишь деятельности омбудсменов на национальном уровне. Поэтому процедуры избрания, полномочия, деятельность и роль омбудсменов (комиссаров) в международной защите прав человека представляют собой предмет исследования настоящей диссертации. В этой связи в диссертации подробно анализируется деятельность Верховного Комиссара ООН по правам человека, Комиссара Совета Европы по правам человека, Омбудсмена Европейского Союза.
Конституция Российской Федерации (1993 г.) провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. В процессе формирования

демократического правого государства Россия должна ориентироваться на международные и региональные стандарты в сфере прав человека, которые устанавливают «планку, ниже которой государство не может опускаться».[1]
Для соблюдения таких стандартов в России предпринимаются шаги по многим направлениям: законодательство РФ о правах человека и гражданина постоянно совершенствуется и приводится в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развивается международное сотрудничество в области прав человека, улучшаются формы и методы защиты указанных прав. В соответствии с частью 3 статьи 1 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» все эти вопросы входят в компетенцию российского омбудсмена, полномочия и международно­правовая деятельность которого также исследуется в данной диссертации.
При анализе работы Уполномоченного по правам человека в РФ особое внимание уделяется его усилиям по приведению российского законодательства в соответствие с международными стандартами, и их обеспечению при рассмотрении индивидуальных жалоб, совершенствованию международной деятельности омбудсмена.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются права человека, их защита Уполномоченными (комиссарами) по правам человека, процедуры их избрания, функции, ответственность омбудсменов, их роль и значение в межгосударственных отношениях.
Предметом исследования является роль и функции омбудсменов (комиссаров) в международной защите прав человека на международном и национальном уровнях.
Цели и задачи диссертационного исследования, заключается в изучении роли и функций омбудсменов (комиссаров) в международной защите прав человека. Для достижения обозначенной цели автором сформулированы следующие задачи:
• рассмотреть исторический аспект вопроса, в частности изучить процесс
становления, создания и развития института омбудсмена (скандинавская и

англосаксонская модель, Западная и Восточная Европа, СНГ) во внутригосударственном и международном праве;
проанализировать процедуры избрания, полномочия (функции) и ответственность омбудсменов;
исследовать современные международно-правовые процедуры и механизмы обеспечения международных и региональных стандартов, существующих на настоящий момент в сфере прав человека;
проанализировать деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ, способствующего соблюдению современных международных стандартов в области прав человека, в особенности усилия российского омбудсмена по приведению законодательства России о правах человека и гражданина в соответствии с международными стандартами.
предложить меры по совершенствованию деятельности омбудсменов (комиссаров) и повышению их роли в международной защите прав человека.
Методологические и теоретические основы исследования.
Методологическую основу исследования составил комплекс методов научного познания, используемых российскими и зарубежными специалистами в области международного права, прав человека, конституционного права, сравнительного правоведения. Это - методы системного и логико-правового анализа, а также сравнительно-правовой и формально-юридический методы научного исследования.
В качестве общетеоретической основы исследования диссертантом использовались труды российских и зарубежных авторов, посвященные становлению и развитию института омбудсмена в странах с различными правовыми системами; созданию на международном уровне комиссаров по правам человека; а также созданию на национальном уровне института парламентских уполномоченных, признанных своей деятельностью способствовать обеспечению международных стандартов в области прав человека в каждом конкретном государстве.
Отдельные аспекты этих вопросов рассматривались в трудах отечественных ученых, в частности: Абашидзе А. X., Автономова А.С, Аметистова Э.М., Башимова М.С., Блищенко И.П., Бойцовой В. В., Бойцовой Л. В., Горшковой С.А, Даниленко Г.М, Зеленцова А.Б., Карташкина В.А., Капицина В.М., Капустина А.Я., Колосова Ю.М., Ледях И.А., Лукашевой Е.А., Лукъянцева Г., Мигачева Ю.И, Миронова М.А.,

Мурашина Г.А., Полянского В.В., Соколова В.В., Сухарева А .Я, Страшуна Б.А., Туинова О.И., Тихонова А.А., Трумпеля К.Б., Хаманевой Н.Ю., Черниченко С.В., Энтина М.Л., Шемшученко Ю.С. и др.
Диссертантом также были использованы работы таких иностранных авторов, как: Поп Виржилиу, Влад Моника, Роуэта Д., Герольда К., Пикла Виктора, Джеймсона Роберто, Франка Ортона, Сан Мартин Хуана, Епаминондаса Мариаса, Каллио Ееро, Мартина Оостинга, В.В .Маклакова, Евы Лентовска, Фредерика Куинна, Содермана Иакова, Дэвида Иадлей, Стэндлеу Андерсона, Иоана Лес, Хорхе Майорано, Хиль-Роблеса А., Сир Гай Паулеса, Сержия Кобэнеану, Теодора Кырнац, Хатченсона П. и др.
При подготовке настоящего диссертационного исследования были изучены и использованы различные международно-правовые документы универсального и регионального характера: Устав ООН, Резолюции ГА ООН, ЭКОСОС, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и протоколы к ней, Маастрихтский договор (или Договор о Европейском Союзе), Резолюция (99)50 Комитета Министров Совета Европы «О Комиссаре Совета Европы по правам человека», Решение Европейского Парламента «О правилах и общих условиях, регулирующих осуществление обязанностей омбудсмена» и т.д.
Особое внимание уделялось анализу российских и зарубежных нормативных правовых актов, ежегодных и специальных докладов Уполномоченного по правам человека в РФ, Уполномоченных других стран.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые в отечественной юридической литературе дается комплексный анализ роли и функций омбудсменов (комиссаров) в международной защите прав человека. Изучение данной проблемы ранее концентрировалось на вопросах, относящихся к полномочиям омбудсменов на национальном уровне в различных странах.
Такой комплексный международно-правовой анализ впервые дан в настоящей диссертации, научная новизна которой заключается в целостном и всестороннем характере исследования роли и функции омбудсменов (комиссаров) в международной защите прав человека, а также роли Уполномоченного по правам человека в РФ по приведению российского законодательства и правоприменительной

практики в соответствии с международными стандартами, а также их обеспечению при рассмотрении индивидуальных жалоб.
Выявлены основные тенденции, характеризующие роль омбудсменов в различных государствах, их сотрудничество с международными омбудсменами и содействие в области защиты прав человека, проанализированы процедуры избрания омбудсменов, полномочия и ответственность омбудсменов в государствах с разными правовыми системами. Кроме того, исследована деятельность российского Уполномоченного по правам человека в контексте приведения российского законодательства в соответствии с международными стандартами и их обеспечение при рассмотрении индивидуальных жалоб.
Специфика научной новизны настоящего диссертационного исследования обусловлена рядом аспектов, в частности, к их числу относятся:
исследование историко-правового вопроса становления института омбудсмена (комиссара) во внутригосударственном и международном праве;
сравнительный анализ процедур избрания омбудсменов, их полномочий и ответственности в различных государствах;
поиск путей повышения эффективности межгосударственного сотрудничества в области прав человека;
исследование роли и значения института Уполномоченного по правам человека в РФ в процессе обеспечения на национальном уровне международных стандартов в сфере прав человека и их обеспечение при рассмотрении индивидуальных жалоб;
формы совершенствования деятельности омбудсменов в международной защите прав человека
Практическая значимость диссертации.
Материалы диссертации и содержащиеся в ней выводы могут найти практическое применение для улучшения деятельности омбудсменов на национальном и международном уровнях и повышения эффективности их работы в области международной защиты прав человека.
Данная диссертация также может быть использована в учебном процессе в российских вузах и в качестве научной разработки в системе академических институтов Российской академии наук. Настоящее исследование будет полезной

практическим работникам внешнеполитических ведомств Российской Федерации, а также представителям государственных структур различного уровня, деятельность которых в той или иной мере сопряжена с проблемами защиты прав человека.
Представляется, что материалы данной диссертации могут послужить хорошим подспорьем в процессе подготовки ряда законодательных инициатив соответствующих комитетов Госдумы РФ.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Становление и развитие института омбудсменов, процедуры их избрания, полномочия (функции), ответственность. Указанные аспекты, несмотря ? на определенные общие черты, имеют существенные отличия. Однако во всех странах они имеют сходную функцию - защищать права человека.
2. Создание и развитие института омбудсменов в межгосударственных отношениях (Верховного Комиссара ООН по правам человека, Комиссара Совета Европы по правам человека, Омбудсмена Европейского Союза) во многом изменило восприятие государствами и международного сообщества феномена прав человека и стало катализатором действий ООН, Совета Европы и Европейского Союза в данной области. Без их конкретной работы плодотворная деятельность универсальных и региональных организаций в области прав человека была бы невозможна.
3. Основными направлениями международно-правовой деятельности омбудсменов (комиссаров) являются приведение национального законодательства в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и обеспечение международных стандартов при рассмотрении индивидуальных жалоб. При этом эффективность деятельности омбудсменов (комиссаров) в итоге зависит от претворения в национальную и международную практику существующих международных стандартов.
4. Институт омбудсмена является изобретением европейцев, но получил достаточно широкое распространение и за пределами Европы благодаря своей эффективности и демократичности. Позитивный опыт, накопленный зарубежными странами при использовании такого механизма обеспечения соблюдения прав и свобод человека и гражданина, как институт омбудсмена, может более широко и последовательно использоваться Россией
5. Деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ в определенной степени способствует устранению пробелов в российском законодательстве и правоприменительной практике, приведению их в соответствии с международными стандартами.
6. Для совершенствования деятельности Российского омбудсмена его следует наделить полномочиями по наблюдению за выполнением Российской Федерации основных международных договоров в сфере прав человека. Он должен участвовать в составлении докладов, предназначенных для Конвенционных органов ООН, наблюдать за выполнением их рекомендаций, а также направлять в Организацию Объединенных Наций свои ежегодные доклады, включая информацию о характере поданных омбудсмену и рассмотренных им жалоб.
Научная апробация результатов диссертационного исследования
Диссертация выполнена на кафедре международного права Российского университета дружбы народов. Основные положения и выводы нашли отражение в публикациях автора.
Структура диссертации обусловлена сформулированными целями и задачами. Данное исследование включает в себя введение, три главы, заключение и библиографию.

[1] Права человека. Учебник для вузов /Отв. ред.- член- корр. РАН, доктор юрид. наук Е А. Лукашева. - М.: Издательская группа Норма - ИНФРА - М, 1999, С. 134

bibliography

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное диссертационное исследование позволяет сделать следующие выводы:
1. Институт омбудсмена получил законодательное и общественное признание в государствах, в которых приняты самые разнообразные формы правления - конституционные монархии, президентские и парламентские республики. Указанный институт успешно функционирует в странах, принадлежащих к различным правовым семьям (англосаксонского и континентального права) и его возникновение тесно связано с разделением властей в государстве.
Как свидетельствует опыт, потребность в таком институте возникает тогда, в первую очередь, когда существующие институты не позволяют реализовать эффективный контроль в сфере государственного управления, и возникает необходимость дополнительной защиты прав гражданина от административного произвола. Граждане повседневно сталкиваются с государством, и в возникающих конфликтах они должны знать и уметь, как защищать свои интересы и права.
2. Сфера деятельности омбудсмена - это отношения между гражданами и органом государства, общественной организацией, учреждением и т.д. По сравнению с другими органами, осуществляющими защиту прав и основных свобод человека, его деятельность более демократична.
Если провести анализ базовых элементов института омбудсмена, то можно заключить, что его функционирование в демократическом государстве имеет весьма важное значение. Так, Мартен Остинг считает, что «его деятельность определяет его существование в государстве».[1]
В данный момент сложнее определить эффективность деятельности омбудсмена в обществе, намного легче было бы определить его роль, поскольку названный институт играет не только одну единственную роль. Даже если предположить, что омбудсмен был назначен выполнять одну какую-то функцию в государстве, например, устранение «плохой администрации» (maladministration), то его деятельность не заканчивается на этом. Он вместе с тем способствует защите прав человека, формированию юридической культуры в обществе, укреплению

демократии и правового государства, а также участию граждан в управлении государством.
По мнению Виктора Пикла, если проанализировать функционирование омбудсмена или формы его деятельности, то несмотря на классическую функцию - рассмотрение жалоб, исполняемую большинством омбудсменов, получили развитие и дополнительные функции, различающиеся между собой от страны к стране.[2] [3]
Далее он рассматривает и определяет дополнительные функции, такие как:
• контроля (контрольная функция);
• разрешения споров;
• реформатора (реформаторская функция);
л
• демократическая функция.
Jeroen Schokkenbroek, говоря о румынском омбудсмене, считает, что: «Адвокат Народа должен играть несколько ролей, такие как: учитель, медиатор, а иногда и Адвокат Дьявола».[4]
Ранее упоминалось об омбудсменах, назначенных для исполнения определенной роли, например, для примирения администрации с гражданами - деятельность французского медиатора; устранение коррупции - работа омбудсмена Папуа Новая Гвинея и т.д. Однако главнейшими ролями, которые исполняют омбудсмены - это устранение плохого управления и защита прав человека.
3. Правовой институт омбудсмена в свое время привлек к себе внимание и международного сообщества. Поэтому были упреждены посты Верховного Комиссара ООН по правам человека, Комиссара Совета Европы по правам человека и Омбудсмена Европейского Союза, которые играют значительную роль в деятельности ряда органов и организаций, занимающихся вопросами прав человека. Скоординированные усилия национальных и международных омбудсменов, несомненно, будут способствовать тому, чтобы права и свободы человека реально стали универсальной ценностью XXI века.
4. Анализ деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации показывает, что становление института российского омбудсмена идет непросто по целому ряду причин. Одна из которых заключается в отсутствии традиций и опыта работы самой службы омбудсмена. И вторая - медленное и неумелое применение форм и методов деятельности европейских омбудсменов. Следующей (и самой главной) причиной является непонимание и недооценка роли Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, как со стороны органов государственной власти, так и со стороны самих граждан. Если государственные органы считают, что появился еще один контролер, от которого стараются вежливо отбиться, то граждане нашли еще одну инстанцию, куда они могут обратиться с жалобой. Поэтому нельзя допустить, чтобы Уполномоченный и его аппарат, как государственный орган, превратились бы в аморфное учреждение, в еще одно «бюро жалоб».[5] Задача состоит в том, чтобы Уполномоченный, в рамках своей компетенции, с одной стороны, решал вопросы защиты прав и свобод российских граждан, а с другой - влиял на формирования правового поля, ограничивающего возможности органов государственной власти и их должностных лиц нарушать права и игнорировать законные интересы граждан.[6]
Это особенно важно, когда речь идет о применении норм международного права. В данной связи роль Уполномоченного состоит в том, чтобы всеми доступными ему методами побуждать суды к непосредственному применению норм международного права и прежде всего договоров, пактов и конвенций о правах человека и основных свободах.
5. Процессу реализации международных и региональных стандартов в сфере прав человека в России в значительной степени способствует деятельность российского омбудсмена-Уполномоченного по правам человека в РФ.
Хотелось бы высказать ряд конкретных предложений, которые на наш взгляд, могли бы реально повысить эффективность деятельности рассматриваемого института омбудсмена. Омбудсмен должен тесно сотрудничать с национальными правозащитными организациями, в сфере деятельности которых находятся представители различных слоев общества (дети, женщины, инвалиды, пенсионеры и т.д.); чаще обращаться в Конституционный Суд; эффективнее использовать полученную информацию как от государственных, так и негосударственных учреждений; обобщать и придавать гласности результаты рассмотрения жалоб и заявлений граждан; прилагать усилия для создания гражданского общества, становления правового и демократического государства путем распространения знаний о правах человека, в том числе и через средства массовой информации. Следует активизировать роль омбудсменов и в международной защите прав человека.
В данном диссертационном исследовании были проанализированы два основных направления международной деятельности российского омбудсмена, такие как: приведение российского законодательства в соответствие с международными стандартами и их обеспечение при рассмотрении индивидуальных жалоб. Российский омбудсмен активно выступает за соблюдение международных обязательств своей страны в сфере совершенствования законодательства о правах и свободах человека, в частности, за выполнение Российской Федерацией ее обязательств, принятых в 1996 г. при вступлении в Совет Европы.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации играет заметную роль в деле обеспечения в России международных стандартов в сфере прав человека. Указывая на слабые места в российском законодательстве о правах и свободах человека и гражданина, омбудсмен содействует превращению Российской Федерации в правовое государство, способное обеспечить гуманистическую организацию государственной власти и твердые юридические гарантии соблюдения прав личности.
Роль института омбудсмена в обеспечении международных стандартов в сфере прав человека чрезвычайно велика.
Этот институт, открытый для граждан, выявляющий все слабые места в процессе работы государственной системы. Как было отмечено Комиссаром по правам человека Совета Европы А. Хиль-Роблесом, в ходе работы семинара Московской школы политических исследований, «омбудсмен узнает не только о нарушениях личных прав граждан, но и обо всех «черных дырах» правовой системы страны» и потому «его работа может быть очень позитивной, он может предлагать изменения нормативов, распоряжений, административной практики, нарушающих права человека и гражданина».[7]
Особо следует принять меры для активизации внешнеполитической деятельности омбудсменов, повысить их роль в международной защите прав человека. Этому будут способствовать и меры, предложенные в настоящем исследовании.

[1] Oosting, Marten - Op. с it., Р. З

[2] Pick!, Viktor - The Ombudsman — Idea and Reality- Introductory Paper 5th International Ombudsman Conference, P. 218.

[3] Drepturile omului - revistS editatS de InstitutuI Romin pentru Drepturile Omului, anul III, № 4, 1993, P. 8

[4] ibidem

[5] Миронов М.А., Указ, соч., С. 105.

[6] Там же

[7] Хиль-Роблес А. Омбудсман существует для того, чтобы разоблачать злоупотребления властью... По материалам выступления на семинаре Московской школы политических исследований//Индекс/ Досье на цензуру. 19.01.2001.