Литвинцев, Вячеслав Владимирович. Совершенствование системы финансового контроля местных бюджетов : на примере города Москвы

brief description

Литвинцев, Вячеслав Владимирович. Совершенствование системы финансового контроля местных бюджетов : на примере города Москвы : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Литвинцев Вячеслав Владимирович; [Место защиты: Гос. науч.-исслед. ин-т систем. анализа Счёт. палаты РФ].- Москва, 2011.- 239 с.: ил. РГБ ОД, 61 11-8/1222

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Теоретические основы государственного и муниципального финансового контроля и государственного аудита
1.1. Сущность и классификация государственного и муниципального финансового контроля
1.2. Особенности организации бюджетного процесса и финансового контроля местных бюджетов в Москве
1.3. Система государственного аудита местных бюджетов
Глава 2.Организация и методика государственного аудита местных бюджетов
2.1. Предварительный контроль как инструмент совершенствования бюджетного процесса
2.2. Анализ проблем регулирования отчетной стадии бюджетного процесса
2.3. Методика и инструментарий проведения внешней проверки годовых отчетов об исполнении местных бюджетов
2.4. Разработка стандартов государственного аудита местных бюджетов
Глава 3.Основные направления повышения эффективности бюджетного процесса и финансового контроля местных бюджетов
3.1. Территориальные аспекты совершенствования бюджетного процесса в городе Москве
3.2. Общественная экспертиза в бюджетном процессе, проблемы и пути решения
3.3. Направления совершенствования финансового контроля местных бюджетов
Заключение
Библиография

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Часть задач реформы бюджетной системы в Российской Федерации, начатой в 2004 году, к настоящему времени остается нерешенной. Не сформировано целостное правовое поле, не произведены необходимые институциональные изменения. Это в полной мере относится к вопросам организации системы государствешюго и муниципального финансового контроля. Действующее законодательство не дает полного ответа на вопросы, связанные с определением основных понятий финансового контроля, не позволяет четко разграничить компетенцию различных органов финансового контроля.
Задачи совершенствования законодательного обеспечения, структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, а также устрансюи параллелизма и дублировашм в этой сфере названы в числе первоочередных в бюджетных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собраїшю «О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах», «О бюджетной политике в 2009 - 2011 годах», «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах». В качестве одного из приоритетных направлений финансового контроля определен предварительный контроль, направлеїшьш па предотвращение финансовых нарушений и создающий основу для принятия конкретных управленческих решений.
В области местного самоуправления указано на необходимость оказания поддержки муниципальным образованиям в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами.
Процесс создания органов муниципального финансового контроля сопряжен с объективными трудностями. На 1 января 2009 года они были созданы лишь в 3929 мушщипальных образованиях, что составляет 16,3 % от их общего числа.
Существует ряд правовых оснований, когда контроль местных бюджетов должен осуществляться органами государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации. Кроме того, законодательством предусмотрены случаи осуществления такого контроля на основе соглашений (передачи соответствующих полномочий).
Создание системы финансового контроля местных бюджетов, включающей в себя как муниципальный, так и государственный финансовый контроль, разработка соответствующего методического, информационного обеспечения и стандартов финансового контроля местных бюджетов направлены на решение задачи повышения эффективности межбюджетных отношений и в целом бюджетного процесса в мушщипальных образованиях. Это определяет актуальность темы исследования.
В связи с этим научной задачей исследования являлось обоснование возможности создания эффективной системы финансового контроля местных бюджетов в субъекте
Российской Федерации, сочетающей муниципальный и государственный финансовый контроль1.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.
Проблемы государственного финансового контроля нашли свое отражение в значительном числе научных исследований как отечественных, так и зарубежных ученых.
Прежде всего необходимо отметить фундаментальные работы С.В.Степашина в области исследования системы внешнего независимого контроля за деятельностью органов исполнительной власти по управлению национальными ресурсами -монографии «Конституционный аудити и «Государственный аудит и экономика будущего».
Большой вклад в развитие теории и практики государственного финансового контроля внесли С.А.Агапцов, И.А.Белобжецкий, В.В.Бурцев, Э.А.Вознесенский, Ю.М.Воронин, Е.Ю.Грачева, Н.П.Ефимова, В.А.Жуков, Б.Г.Преображенский, В.М.Родионова, П.В.Черноморд, С.О.Шохин и др.
Труды этих ученых заложили основу для разработки современной теории и методологии государственного финансового контроля - государственного аудита, получившего развитие благодаря работам Т.В.Антиповой, В.А.Двуреченских, С.Н.Рябухина, А.Н.Саунина, Н.С.Столярова. Проблемы информационного обеспечения государственного аудита системно рассмотрены в работах Е.И.Ивановой.
Вопросам стандартизации государственного финансового контроля посвящены работы Е.М.Гутцайта, НАРемизовг, Л.Н.Овсякникова.
Среди зарубежных исследований б области финансового контроля и аудита следует выделить работы Р.Адамса, Д.Ирвина, Э.Аренса и Дж.Лоббека, в области контроллинга- Э.Майера, Д.Хана.
Финансовые основы местного самоуправления рассмотрены в работах В.Г.Панскова. В связи с тем, что развитие местного самоуправления в современной России пока имеет небольшую историю, проблемы контроля муниципальных финансов исследованы в меньшей степени. Здесь необходимо отметить работы И.Г.Дахова, С.Н.Рябухина, И.А.Дьяченко, Е.В.Шулико, В.В.Жадана. В частности, И.А.Дьяченко считает одной из приоритетных задач формирование единой системы внешнего финансового контроля всех уровней бюджетов.
Вместе с тем большинство авторов рассматривают проблему контроля местных бюджетов исключительно в контексте развитая органов муниципального финансового
В связи с тем, что государственный финансовый контроль включает в себя внешний и внутренний контроль, которые имеют существенные различия с точки зрения рассматриваемых в диссертащіонном исследовании проблем, в дальнейшем для обозначения внешнего государственного финансового контроля в работе используется термин государственный аудит, который находит все более широкое употребление в научной литературе.
контроля. Неизученными остаются вопросы, связанные с определением роли и места, а также мехашізмов функционирования государственного аудита в системе финансового контроля местных бюджетов. Практически не исследовались возможности использования государственного аудита в качестве инструмента совершенствования бюджетного процесса на уровне местного самоуправления. Относительно мало внимания уделяется развитию методологии предвари тельного контроля, имеющего первостепенное значение для предотвращения финансовых нарушений.
Цель диссертационной работысостоит в выработке предложений по совершенствованию системы финансового контроля местных бюджетов в субъекте Российской Федерации на основе исследовшшя теоретического содержания государствешгого и муниципального финансового контроля и практического опыта контроля местных бюджетов на примере города Москвы.
Достижение поставленной цели связаносрешением следующих задач:
-систематизировать виды финансового контроля местных бюджетов в зависимости от правовых оснований проведения, уровняиформы контроля. Раскрыть сущность государствешюго аудита местных бюджетов как неотъемлемого элемента системы финансового контроля местных бюджетов;
-на примере города Москвы проанализировать механизм функционирования государственного аудита в системе финансового контроля местных бюджетов;
-доказать целесообразность использования государствешюго аудита в качестве инструмента совершенствования бюджетного процесса на уровне местного самоуправления. На основе комплексного анализа результатов государствешюго аудита выявить системшле недостатки и противоречияввопросах организации бюджетного процесса во внутригородских муниципальных образованиях в городе Москве. Разработать направления совершенствования бюджетного процесса и финансового контроля для местного самоуправления в МосквеиРоссийской Федерации ;
-разработать методические подходы к проведению обязательных (типовых) контрольных мероприятий в рамках государственного аудита местных бюджетов.
Объектом исследованияявляется система финансового контроля местных бюджетов города Москвы.
Предметом исследованияявляются межбюджетные отношениявгороде Москве, механизмы формированияиконтроля доходной и расходной частей местных бюджетов, а также методики и инструментарий финансового контроля местных бюджетов.
2Далее по тексту слова ((местный» и ((муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении вопросов местного самоуправления, являясь родовым понятием для всех типов муниципальных образований. «Внутригородские муниципальные образования» - тип муниципальных образований, образуемых на территории городов федерального значения.
Теоретической основой исследования являются классические и современные концепции и подходы, изложенные в трудах отечественных и зарубежных ученых в области теории и методологии государственного и муниципального финансового контроля, межбюджетных отношений, а также научные работы, посвященные вопросам развития местного самоуправления.
Информационно-эмпирической базой исследования являются нормативные правовые акты, результаты научных исследований, аналитические и методические материалы Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, международных организаций ИНТОСАИ и ЕВРОРАИ, годовые отчеты Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, статистические данные, информация, опубликованная в научной литературе, периодических изданиях, сети Интернет, а также результаты обобщения и научной систематизации материалов, полученных непосредственно автором в процессе осуществления контрольной, экспертно-аналитической и методической деятельности в Контрольно-счетной палате Москвы в 2006 - 2010 годах.
Методологическая основа исследования. В процессе исследования использовались общенаучные методы и приемы: диалектический подход, формально-юридический, субъектко-объектный, историко-сравнительный методы, системный анализ, позволившие всесторонне изучить процессы формирования и развития системы финансового контроля местных бюджетов. Анализ и систематизация эмпирических данных осуществлялись с помощью статистических, графических и табличных методов.
Научной новизной исследования являются разработка системы финансового контроля местных бюджетов, сочетающей государственный и муниципальный финансовый контроль, научное обоснование государственного аудита как инструмента совершенствования бюджетного процесса на уровне местного самоуправления, а также развитие методологических подходов к проведению финансового контроля.
Наиболее важные результаты, определяющие научную новизну исследования и выносимые на защиту:
1. Даво теоретико-методологическое обоснование системы финансового контроля местных бюджетов, включающей в качестве неотъемлемого элемента государственный аудит, в том числе:
- классифицированы виды финансового контроля бюджетов внутригородских муниципальных образований города Москвы в зависимости от его уровня и формы;
систематизированы правовые основания осуществления государственного аудита местных бюджетов контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации;
раскрыта сущность государственного аудита местных бюджетов (определение
дано на стр. 14 автореферата);
выделены основные элементы системы государственного аудита местных бюджетов. В отличие от традиционной практики, ограничивающей участие контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации в финансовом контроле местных бюджетов стадией последующего контроля, обоснована необходимость осуществления контроля в течение всего цикла бюджетного процесса - формирования бюджета, его исполнения и отчетной стадии;
доказана целесообразность предварительного контроля как важнейшего элемента системы государственного аудита местных бюджетов и инструмента совершенствования бюджетного процесса на уровне местного самоуправления.
1. Определена структура механизмов функционирования государственного аудита в системе финансового контроля местных бюджетов на примере города Москвы. На основе комплексного анализа результатов государственного аудита выявлены противоречия в организации бюджетного процесса на уровне местного самоуправления. Среди них выделены проблемы организационного характера (чрезмерная централизация существующей бюджетной системы) и методологического подхода (комплекс недостатков действующего порядка формирования доходной и расходной части бюджетов вігутригородских муниципальных образований).
2. Разработаш.1 направления совершенствования бюджетного процесса на уровне местного самоуправления, включающие следующие элементы:
уточненный порядок формирования и исполнения расходных обязательств вігутригородских муниципальных образований (на примере города Москвы), ориентированный на использование мехшшзма индексации нормативов по годам в увязке с планируемым индексом-дефлятором, а также прогнозом изменения численности населения;
механизмы стимулирования внутригородских муниципальных образований (на примере города Москвы), зависящие от величины их налогового потенциала, приемлемые для использования в других регионах при установлении дополнительных нормативов отчислений в бюджеты поселеїшй от налога на доходы физических лиц в соответствии с ч. 4 ст. 137 Бюджетного кодекса Российской Федерации;
- комплекс мер по децентрализации системы управлешм в городе Москве, расширению перечня полномочий и источников доходов бюджетов, которые возможно передать на местный уровень, не нанося ущерба единству городского хозяйства.
4. Разработаны направления совершенствования финансового контроля местных бюджетов, включающие меры по усилению общественного контроля за использованием бюджетных средств, внедрение системы стандартов контрольной деятельности.
5. Обоснованы методические подходы к проведению обязателышх (типовых)
контрольных мероприятий в рамках государственною аудита местных бюджетов:
- разработаны методические рекомендации по проведению проверок правомерности и эффективности использования бюджетных средств, предоставляемых муниципальным образованиям в виде субвенций на выполнение отдельных государственных полномочий (на примере города Москвы), отличающиеся стандартизацией всех контрольных процедур на основе разработанных рабочих документов (таблиц);
- обоснованы методические подходы к проведению внешней проверки годовых отчетов об исполнении местных бюджетов, отличающиеся конкретизацией определения предмета внешней проверки. Разработан оригинальный алгоритм проверки реестров проведенных платежей. Предложена система стандартов, направленная на совершенствование механизмов проведения внешней проверки.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.Теоретическое обоснование понятия «государственный аудит местных бюджетов», который рассматривается как элемент системы финансового коїггроля местных бюджетов, позволяет согласовать различные подходы к проблеме развития государственного и муниципального финансового контроля и способствует более четкому определению задач и функций органов государственного и муниципального финансового контроля.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использовать выводы и предложения в процессе работы по совершенствованию законодательства о государственном и муниципальном финансовом контроле, расширению методической базы государственного аудита, разработке мер по повышению эффективности финансового контроля за формированием и исполнением местных бюджетов. Предложения автора по совершенствованию бюджетного процесса и финансового контроля местных бюджетов, сформулированные для города Москвы, могут быть использованы в других субъектах Российской Федерации.
Апробация работы.Основные идеи и выводы диссертационного исследования докладывались автором и обсуждались на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях: «Бюджетно-финансовый контроль в России: проблемы и пути их решения»,, г. Анапа, 2000 г., «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России», г. Петрозаводск, 2006,2007, 2008 и 2009 гг., «Финансовый контроль и новые информационные технологии», г. Суздаль, 2007 г., «Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге», г. Москва, 2008 г., заседаниях Комиссии по государственному строительству и местному самоуправлению Московской городской Думы (2008 -2010гг.) и правительства Москвы (2009 г.).
Разработанные автором предложения и рекомендации по совершенствованию бюджетного процесса и финансового контроля в органах местного самоуправления использовались при подготовке организационных, методических докумеїггов Контрольно-счетной палаты Москвы, а также проектов нормативных правовых актов города Москвы.
На основе сформулировалпых автором предложений осуществлена разработка методических документов по осуществлению контроля за правомерным и эффективным использованием средств местных бюджетов, а также стандартов проведения внешней проверки годовых отчетов об исполнении бюджетов муниципальных образований, используемых в практической деятельности Контрольно-счетной палаты' Москвы, органов местного самоуправления города Москвы и рекомендованных научно-методическим советом Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации к использованию в других субъектах Российской Федерации.