Ляхова Наталия Ивановна. Методология оптимизации финансовых потоков в условиях саморазвития регионов и муниципальных образований

brief description

Ляхова Наталия Ивановна. Методология оптимизации финансовых потоков в условиях саморазвития регионов и муниципальных образований : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10 / Ляхова Наталия Ивановна; [Место защиты: ГОУВПО "Орловский государственный технический университет"].- Орел, 2008.- 387 с.: ил.

Содержание к диссертации

Введение
1. Проблемы в современной схеме взаимосвязей федеративных потоков 16
1.1. Современная политика бюджетного федерализма 16
1.2. Взаимодействие бюджетов разных уровней в России и США 38
1.3. Формирование механизма регулирования межбюджетных отношений и
недостатки российской схемы 61
2. Методологические аспекты управления саморазвитием регионов и оптимизация взаимосвязей в системе финансовых потоков 79
2.1. Системные характеристики и структурные связи процесса управления саморазвитием регионов и роль государственных финансов 79
2.2. Структурные свойства бюджетов региона 107
2.3. Роль займов в регулировании финансовых потоков региона 121
3. Теоретические аспекты регулирования финансовых потоков по уровням
бюджетной системы 141
3.1. Тенденции развития бюджетной политики и частных теорий налогообложения 141
3.2. Концепция оптимизации финансовых потоков в условиях саморазвития регионов 162
3.3. Концепция межбюджетных отношений и регулирование финансовых потоков с учетом резервов саморазвития 179
4. Модель организации взаимосвязей в системе финансовых потоков на основе политики саморазвития регионов 197
4.1. Трансформация современной модели взаимосвязей финансовых потоков в бюджетной системе 197
4.2. Роль инструментов налогового регулирования в системе федеративных потоков 211
4.3. Реформирование системы налогообложения на основе политики само развития 230
5. Регулирование взаимосвязей финансовых потоков на региональном уровне с учетом возможностей саморазвития 252
5.1. Модернизация налоговых полномочий регионального уровня бюджетной системы 252
5.2. Методика межбюджетного регулирования на региональном уровне и практика ее применения 276
5.3. Оценка эффективности использования бюджетных ресурсов региона 297
ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ 319
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 334
ПРИЛОЖЕНИЯ

Введение к работе

Актуальность темы исследованияобусловлена тем, что внедрение рыночных механизмов управления во все сферы деятельности характеризуется бурным развитием и резким усилением роли финансовых отношений, особенно в сфере формирования и использования государственных денежных фондов. Государственная политика, способствующая формированию бюджетов разных уровней с учетом особенностей территорий и в целом формированию новой модели федеративных отношений, привела к необходимости развития бюджетного федерализма в России. Бюджетный федерализм предполагает сочетание автономности бюджетов отдельных уровней и межбюджетных отношений. Но современное состояние бюджетной системы говорит о высокой степени зависимости региональных и местных бюджетов от федерального уровня, не давая возможности для автономного развития, что по нашему мнению, относится к основным недостаткам современного подхода к регулированию взаимосвязей финансовых потоков.
Недостаточный объем собственных бюджетных доходов на субфедеральном уровне привел к хроническому дефициту большей части региональных бюджетов при профиците федерального бюджета. Налоги, составляющие основную долю доходной части бюджетов всех уровней, преимущественно остаются на высшем - федеральном уровне и с течением времени перекос в распределении доходов растет. Поступления от региональных и местных налоговых и неналоговых доходов составляют незначительную часть соответствующих бюджетов, возникающий разрыв приходится покрывать за счет дифференцированных нормативов отчислений регулирующих налогов и безвозмездных перечислений из федерального бюджета. В результате ни региональные, ни местные органы власти не могут существенно влиять на формирование собственных бюджетных доходов или заранее рассчитывать их объем.
При таком подходе на первый план выступает выравнивающая функция бюджетно-налоговой политики, а стимулирующая остается неразвитой, что можно отнести к существенным недостаткам регулирования финансовых потоков по уровням бюджетной системы. О преобладающей роли выравнивающей функции при реализации региональной политики говорит значительная доля расходов на межбюджетные трансферты в структуре федерального бюджета. В законодательно закрепленном перечне принципов межбюджетных отношений не просматривается функция стимулирования, направленная на наращивание налогового потенциала, своевременный и полный сбор платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рациональное и эффективное расходование бюджетных средств. Выравнивающая и стимулирующая функции должны реализовываться в разумном сочетании друг с другом. Поэтому, когда выравнивающая функция становится резко преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, в ущерб ей, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.
Главными недостатками сложившейся в регионах системы межбюджетных отношений являются:
резкая дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности;
отсутствие реальных стимулов повышения собираемости налоговых платежей, особенно поступающих в федеральный бюджет;
неэффективное расходование средств региональных бюджетов, в том числе получаемых в качестве трансфертов из федерального бюджета;
- несоответствие доходных источников расходам, возложенным на органы регионального управления и местного самоуправления;
- неэффективный механизм распределения финансовой помощи [20]. Распределение финансовой помощи заключается в покрытии разницы
между суммой бюджетных доходов и оценкой бюджетных потребностей регио-
нов и муниципальных образований на планируемый год из средств федерального бюджета. В качестве критерия оценки используются данные о фактическом исполнении бюджета за предыдущий год или нормативы расходов, рассчитанные прямым счетом. Размер разницы между возможными доходами и расходами согласовывается с каждым объектом в процессе подготовки бюджета на очередной год. Подобная практика не способствует повышению заинтересованности в мобилизации доходов в региональные и местные бюджеты, приводит к концентрации доходов во внебюджетных фондах или установлению неофициальных отношений с налогоплательщиками, стимулирует завышение бюджетных расходов.
Таким образом, научное исследование, посвященное оптимизации финансовых потоков по уровням бюджетной системы в условиях саморазвития является актуальным.
Степень разработанности проблемыопределяется ее актуальностью. Проблемы регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков, базирующиеся на проведении определенной региональной политики, складываются из ряда вопросов, однозначное решение на которые найти невозможно. В зарубежной и российской научной литературе широко исследуются вопросы разграничения доходов по уровням бюджетной системы, определения расходных полномочий, межбюджетных отношений, разработки региональной политики, централизации и децентрализации власти. Одни из направлений исследуются достаточно давно и глубоко, другие развиваются лишь последние десять - двадцать лет.
Так, роль налогов, которые являются основными источниками бюджетных доходов, в экономической теории стала отмечаться еще с ХУІ-ХУП веков. Проблем развития налоговой системы и формирования бюджетной политики коснулись практически все классические экономические школы. Представители физиократов (Ж.Б. Сэй, М. Ривьер, А. Кенэ) придавали весьма большое
практическое значение предложенной фискальной системе, т.к. были убеждены в том, что распределение налога между всеми классами является главной причиной бедности народа. Они считали, что цель, которую ставит себе государственный деятель, заключается не в том, чтобы облагать налогами всех, а в том, чтобы по возможности никого не облагать, и предусматривали именно такой результат по предлагаемому ими налогу на чистый продукт.
Представители классической школы (У. Петти, А. Смит, Д. Рикардо, К. Маркс) рассматривали налогообложение как справедливую плату за потребление государственных услуг, предлагали единый налог заменить множественным на все источники дохода (труд, капитал, землю) на основе пропорционального распределения налогового бремени в соответствии с уровнем доходов.
Школа кейнсианства и неокейнсианства (Дж. М. Кейнс, Э. Хансен, Й. Фишер, И. Калдор, П. Самуэльсон, В. Нордхаус), предусматривала снижение налогов, которое в дальнейшем должно было компенсироваться новыми налоговыми поступлениями, образуемыми за счет увеличения производства и расширения занятости, введение налога на потребление использование прогрессивной шкалы налогообложения доходов населения. Поддерживали идею использования прогрессивной шкалы налогообложения и некоторые представители институциализма (Д.К. Гэлбрейт) и неоклассической школы (А. Пигу). Практически все представители перечисленных школ придерживались мнения о необходимости проведения активной государственной бюджетной политики.
В отличие от них сторонники неоклассической школы - неоконсерваторы (М. Фридмен, А. Лаффер, Дж. Гильдер, Р. Риган) опираются практически только на рыночные механизмы развития экономики и принижают роль государства и его вмешательство в социально-экономические отношения. Они выступают за сокращение объема государственного регулирования и снижение уровня налогообложения.
Вопросам распределения расходных обязательств и соответствующих механизмов их финансирования посвятили свои работы Ж. Левин, Д.Мюллер, Дж. Бученен и Р. Гордон, А. Миллс, А. Шах и др. Проблема распределения доходных полномочий по уровням бюджетной системы не менее остро обсуждается такими западными и российскими специалистами, как М. Лур, Е. Чарлз, Р. Мас-грейв, Р. Гордон, У. Оутс, А. Шах, Р.Л. Дернберг, Ю.А. Петров, Е.Н Егорова, И.М. Александров, A.M. Бабич и Л.Н. Павлова, Н.К. Фролова и др. Позитивное влияние бюджетной децентрализации на экономический рост доказывалось Дж. Хафером и А. Шаном, негативное - X. Девуди и X. Зу.
Теоретические и прикладные исследования Б. Уэйнгаста, Д. Трейсмана заложили основу концепции рыночного федерализма, параллельно с которой развивается теория бюджетного федерализма. Теоретические исследования по данной проблеме ведут Р. Масгрейв, У. Оутс, М. Оулсон, У. Хич и С. Винтер, Дж. Бренен, Д. Бредфорд, М. Кареджа и Б. Вейнгест, которые получили дальнейшее развитие с учетом российской специфики в работах В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, А.Г. Гранберга, В. Христенко, С. Синельникова и И. Трунина, Т.В. Грицюк, В. Горегляд, И.В. Подпориной, В.Г. Садкова и др.
Изменение соотношения финансового обеспечения уровней бюджетной системы достигается в развитых федеративных государствах с помощью перераспределения бюджетных средств посредством грантов, субсидий, субвенций, а также изменением ставок налогов. Для построения адекватной системы грантов определятся цели и тип гранта. Вопросами классификации грантов занимался Д. Кинг, предложивший классифицировать их на целевые (делятся на блочные и долевые) и нецелевые (делятся на блочные и условные). Среди российских ученых вопросам повышения уровня бюджетной обеспеченности регионального уровня посвятили свои работы А.Г. Гранберг, В.Н. Лексин, А.Н. Швецов, В.Г. Садков, Т.В. Грицюк, О.В. Богачева, П.И. Вахрин, О.В. Врублев-ская, A.M. Лавров, A.M. Годин, Л.В. Давыдова и др. Помощь нижестоящим
уровням бюджетов в системе напрямую связана с общей проблемой межбюджетных отношений.
Проблеме регулирования межбюджетных отношений, как одной из важнейших составляющих модели бюджетного федерализма, уделяется пристальное внимание в работах российских ученых и специалистов, таких как А.Г. Игудин, А.Г. Силуанов, A.M. Иванов и М.Г. Боярский, А.Г. Бирюков, И. Трунин, Н. Е. Барбашова, О.С. Пчелинцев и М.М. Минченко, К.Х. Третнер, В.Н. Лексин, А.Н. Швецов и др.
Теоретическими и практическими аспектами развития региональной политики посвятили свои работы Ф. Перу, Ж. Будвиль, Р. Каппеллин, Н.Н. Коло-совский, Н.И. Бухарин, Э.А. Уткин и А.Ф. Денисов, Н.И. Ларина, В.А. Долятов-ский, А.П. Черников, И.Л. Тимонина и др.
Однако многие проблемы регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков, в том числе создание условий для реализации политики саморазвития, требуют дальнейшего исследования и адаптации к условиям российской экономической практики. Необходимость трансформации современной схемы регулирования финансовых взаимосвязей в бюджетной системе объективно обусловливает проведения комплексных исследований в данной области с целью создания условий для эффективного социально-экономического развития страны, что подчеркивает актуальность темы диссертационной работы.
Целью диссертационного исследованияявляется разработка основанных на синтезе накопленных теоретических знаний и практического опыта методологических подходов к формированию концепции оптимизации финансовых потоков в условиях саморазвития регионов и муниципальных образований.
Для достижения поставленной цели предусматривается решение ряда задач:
- выявить недостатки действующей схемы регулирования бюджетных и межбюджетных отношений;
рассмотреть с методологических позиций взаимодействие бюджетов в бюджетных системах разных стран;
выявить тенденции развития бюджетной политики и частных теорий налогообложения;
- выделить с позиций системного подхода структурные связи, элементы процесса управления и структурные свойства бюджетов;
- предложить меры по усилению роли займов в регулировании взаимо связей финансовых потоков;
разработать теоретическую трехмерную модель регулирования финансовых взаимосвязей федеративных потоков и на ее основе модель трансформации;
усовершенствовать систему налогообложения организаций и физических лиц, позволяющей выявить резервы существующей налоговой системы;
предложить меры по реформированию налогообложения в минерально-сырьевом секторе экономики;
разработать систему индикаторов для определения объективной оценки уровня фискальной нагрузки и эффективности деятельности финансовых органов, связанной со сбором бюджетных доходов;
разработать типологию регионов по критерию бюджетной обеспеченности и перераспределить налоги по уровням бюджетной системы с целью сбалансированности бюджетов всех уровней;
- усовершенствовать методику межбюджетного регулирования на ре гиональном уровне.
Область исследованиясоответствует части 1 Финансы раздела2,п.п. 2.2. «Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков», 2.3. «Бюджетно-налоговая система и бюджетная поли-
тика государства в рыночной экономике», 2.9. «Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования современной налоговой системы» паспорта специальности ВАК 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.
Объектом исследованияявляется бюджетная система РФ, бюджеты всех уровней, входящие в ее состав, формы организации взаимодействия финансовых институтов как детерминанта и составляющая консолидации бюджетных финансов.
Предметом исследованиявыступают финансовые отношения между государством, субъектами Российской Федерации и местным самоуправлением, складывающиеся в процессе управления социально-экономическим развитием территории.
Обоснованность и достоверностьрезультатов, выносимых на защиту, обеспечены применением научной методологии, использованием достижений классической экономической теории, теории финансов, теорий налогообложения.
Информационнойбазойисследованияявляются программные документы Правительства РФ, данные Федеральной службы государственной статистики, федеральные и региональные нормативные документы, информация, содержащаяся в научных пл'бликациях и периодической печати, собственные исследования автора, данные официальной отчетности по исполнению бюджетов субъектов РФ, приводимые на их сайтах в сети Интернет. В диссертационном исследовании были использованы методические, справочные, инструктивные материалы, материалы форумов и научно-практических конференций.
Научная новизна исследованиязаключается в разработке теоретических и методологических положений оптимизации финансовых потоков в условиях саморазвития регионов, подходов к анализу процесса управления бюджетными средствами, предусматривающих устранение диспропорций в структуре бюдже-
тов всех уровней бюджетной системы, позволяющих создать условия для формирования сбалансированных бюджетов и усовершенствовать систему межбюджетных отношений с выработкой конкретных методических рекомендаций, позволяющих поэтапно перейти от современной модели регулирования финансовых взаимосвязей к рекомендуемой. При этом получены следующиенаучные результаты, выносимые на защиту:
выявлены недостатки действующей схемы регулирования бюджетных и межбюджетных отношений, заключающиеся в несбалансированности бюджетов всех уровней, неоптимальной структуре бюджетных доходов, полной зависимости региональных и местных бюджетов от федерального уровня, преобладании выравнивающей функции в межбюджетных отношениях (08.00.10, п. 2.2);
проведен исторический анализ и систематизация теоретических направлений развития бюджетной политики и частных теорий налогообложения с целью применения достижений экономической мысли в теории и практике бюджетного процесса (08.00.10, п. 2.3);
выделены ключевые элементы (динамические и статические), системообразующие и внутрисистемные структурные связи процесса управления бюджетными ресурсами и системные свойства регионального бюджета в соответствии с состоянием целостности, что позволит оптимизировать финансовые потоки по уровням бюджетной системы (08.00.10, п. 2.2);
- выявлены условия развития рынка региональных и муниципальных за имствований, которые включают ряд мероприятий по организации выпуска займов и созданию эффективной системы информационного обеспечения, спо собствующие совершенствованию взаимосвязей финансовых потоков в услови ях саморазвития регионов и муниципальных образований (08.00.10, п. 2.2);
- разработана модель трансформации финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков на основе политики саморазвития, позволяющая
поэтапно перейти от современной модели регулирования финансовых взаимосвязей к рекомендуемой (08.00.10, 2.2);
предложены ставка налога на прибыль организаций и п