Макогон Борис Валерьевич Процессуально-ограничительное регулирование публичных правоотношений

brief description

МакогонБорисВалерьевичПроцессуально-ограничительноерегулированиепубличныхправоотношений

ОГЛАВЛЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
доктор наук Макогон Борис Валерьевич
ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава I. ДОКТРИНА ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА В

КОНТЕКСТЕ КОНКРЕТИЗАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ОГРАНИЧЕНИЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Теоретико-методологические предпосылки процессуализации права

§ 2. Ограничительный потенциал процессуальной нормы

§ 3. Понятие и процессуальные виды правовых ограничений

§ 4. Систематизация ограничительных ресурсов

процессуального права для субъектов публичной власти

Глава II. ЮРИДИЧЕСКАЯ ФОРМА ПРОЦЕССУАЛЬНО-ОГРАНИЧИТЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

§ 1. Понятие и виды юридической процессуальной формы

§ 2. Объект процессуально-ограничительных правоотношений

§ 3. Субъектный состав

процессуально-ограничительных правоотношений

§ 4. Содержание процессуально-ограничительных правоотношений

§ 5. Процессуально-ограничительные производства

Глава III. ЮРИДИЧЕСКАЯ ИНФРАСТРУКТУРА

ПРОЦЕССУАЛЬНО-ОГРАНИЧИТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНЫХ ВЛАСТНЫХ СУБЪЕКТОВ

§ 1. Правовая основа процессуально-ограничительного регулирования публичных правоотношений

§ 2. Правотворческая процессуально-ограничительная деятельность управомоченных субъектов

§ 3. Правоприменительная

процессуально-ограничительная деятельность

§ 4. Контрольно-надзорная составляющая процессуально-

ограничительной деятельности управомоченных субъектов

Глава IV. УНИВЕРСАЛЬНЫЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ

ПРОЦЕССУАЛЬНО-ОГРАНИЧИТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Юридическая ответственность как универсальный инструмент процессуально-ограничительного регулирования деятельности субъектов публичной власти

25

25

79

100

100

137

155

184

184

269

4

§ 2. Административно-регламентные способы процессуально-ограничительного регулирования деятельности субъектов публичной власти

§ 3. Аттестация как способ процессуально-ограничительного регулирования деятельности субъектов публичной власти

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ПРАВОВЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

300

324

bibliography

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Результаты проведенного исследования на тему «Процессуально-ограничительное регулирование публичных правоотношений» могут быть сведены к следующим основным выводам и обобщениям.
В работе осуществлен анализ и представлена авторская позиция отно-сительно методологических проблем становления теории процессуального права. Для этого автором на основе ретроспективного анализа осуществлено обоснование и выделены этапы развития юридической процессуалогии и теории процессуального права.
Учитывая выраженную многогранность, ограничительную, организу¬ющую, стимулирующую и иные сущностные характеристики процессуально¬го права, предлагается трактовка юридического процесса, представляющаяся методологически опорной, в рамках которой под последним понимается со-вокупность правоотношений, возникающих и существующих при разреше¬нии юридически значимых дел.
В исследовании обновлен категориальный ряд процессуального права, а также процессуально-ограничительного регулирования публичных право-отношений.
Исходя из разработанной теории правового ограничения, с учетом фак¬тов продолжающихся нарушений субъективных прав со стороны публичных властных субъектов, очевидна необходимость поиска нового методологиче¬ского подхода к решению данной проблемы. Таковым должно стать специ¬альное по отношению к правовому ограничению комплексное понятие про¬цессуально-ограничительного регулирования, адресованное публичным властным субъектам и детально конкретизирующее в процессуальных нор¬мах права, обязанности, ответственность.
В рамках доктрины процессуальных ограничений в системе правового регулирования публичных отношений диссертантом определен ограничи¬тельный потенциал процессуальной нормы в качестве основания для после¬дующего дефинирования и классификации процессуальных юридических ограничений.
При этом, по мнению автора, процессуальная норма представляет со¬бой установленное (санкционированное) и обеспеченное государством обще-обязательное правило поведения, направленное в своем единстве на регули¬рование объективно обособленных репрезентативных отношений, возника¬ющих при реализации различных форм государственной деятельности в со¬ответствии с материально-обусловленной волей, а также с учетом социаль¬ных интересов населения.
Непосредственно процессуальное правовое ограничение с позиции диссертанта - это направленное на достижение баланса интересов личности, общества и государства правовое средство, формализованное в процессуаль¬ных нормах и выражающееся в определении пределов деятельности публич¬ных властных субъектов.
При этом пределы деятельности публичных властных субъектов де-терминированы собственным правовым статусом; недопустимостью наруше¬ния субъективных прав личности и деструктивного вмешательства в инсти¬туты гражданского общества и саморегулируемые образования.
В качестве праксиологических выводов, сопряженных с доктриной процессуального права в контексте конкретизации юридических пределов, автором сформулированы предложения в пользу:
- формализации унифицированных теорией права подходов к опреде¬лению понятий «запрет», «ограничение», «обязанность» в федеральном за¬коне «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
- исключения дублирования ограничительных процессуальных норм из федеральных законов «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О противодействии коррупции»;
- систематизации в федеральных законах, регулирующих отдельные виды государственной службы, специальных статьей или их частей, касаю¬щихся ограничений, запретов и обязанностей.
В рамках части исследования, посвященной юридической форме про-цессуально-ограничительных правоотношений автором сформулировано определение юридической процессуальной формы. Это идеальная модель, консолидирующая правила поведения субъектов процессуально - ограничительных отношений в рамках нормативно и организационно струк¬турированных процедур, стадий и действий, имеющих конкретно - определенную цель. Отметим, что прилагательное «идеальный» примени¬тельно к обозначенной модели следует интерпретировать как теоретический вариант соответствующих знаний в динамическом состоянии. Это предпола¬гает постоянную дискуссию, позволяющую, оптимизировать дальнейшие научные разработки рассматриваемой конструкции, а также усовершенство¬вать в этой связи прикладную сферу (принимаемые процессуальные нормы, порядок их реализации и т.д.).
В качестве компонента юридической формы процессуально-ограничительных правоотношений уделено внимание объекту.
Объект процессуально-ограничительных отношений является ориги-нальным понятием, отличным от смежных терминов и предмета. Такой под¬ход позволяет четче раскрыть исследуемый элемент.
Уточнено, что спецификой публичных правоотношений, а равно и процес-суально-ограничительных отношений, типично принято считать: состав участни-ков; отсутствие равенства в правовом положении; юридическое содержание; юридические факты как основания динамики данного вида правоотношений.
С учетом приведенной специфики публичных правоотношений, а так¬же на основе представленных подходов к определению объектов правоотно¬шений, разделяем высказанную в юридической литературе позицию о том, что объектом публичных правоотношений выступает то, на что направлено поведение его участников, детерминированное их интересами в рамках при¬надлежащих им субъективных прав и обязанностей.
В силу того, что в рассматриваемых правоотношениях одной из сторон всегда выступает публичный властный субъект, то и интересы здесь будут публичными. Однако, в отношения с публичными субъектами вступают и подчиненные обязанные субъекты, которые также обладают собственным интересом. В этой связи, считаем, что верно в качестве объекта процессуаль¬но-ограничительных отношений считать категорию интегративного интереса.
Исходя из изложенного, в качестве объекта процессуально¬ограничительных отношений предложено понимать ситуативный интегра¬тивный интерес управомоченных и обязанных субъектов властеотношений, которые опосредованы процессуальными нормами, фиксирующими пределы деятельности публичных властных структур.
Обращение к субъектному составу процессуально-ограничительных правоотношений показало, что содержательно термины «субъект права» и «субъект правоотношения» являются тождественными.
Типично на основе принципа разделения государственной власти среди властных субъектов ограничительно-процессуальных отношений выделены органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Их перечень является исчерпывающим и, как правило, конституционно определен.
Исследованные субъекты разделены на коллегиальные и единоличные, постоянные и временные, федеральные (центральные) и региональные (для федеративных государств); формируемые населением, органами государ¬ственной власти или смешанным способом. Данные виды дополняют основ¬ной, рассмотренный нами классификационный критерий и в совокупности с ним способствуют познанию в целом сущности субъектов ограничительно-процессуальных правоотношений.
Основываясь на законодательных и доктринальных аргументах, сделан вывод о функционирующих и перспективных в создании субъектах ограни-чительно-процессуальных правоотношений. Полагаем, учреждение послед¬них является целесообразным на экспериментальной основе, а дальнейшая научная дискуссия, в том числе по поводу опыта их работы, позволит опти¬мизировать данный процесс.
Обоснована необходимость определения содержания процессуально - ограничительных правоотношений через корреляцию прав и обязанностей субъектов публичной власти, обусловливающую их деятельность в рамках урегулированных процессуальными нормами производств на основе неот-вратимости наступления юридической ответственности.
Достигнутый уровень развития теории процессуальных производств не позволяет выстроить непреодолимые барьеры для субъектов публичной вла¬сти, о чем свидетельствуют продолжающиеся нарушения с их стороны норм права. В связи с этим возникает необходимость нового методологического решения, связанного с обоснованием «процессуально-ограничительного про¬изводства». По мнению автора, оно может быть определено как целесообраз¬но сформированная, объединенная конкретной целью совокупность последо¬вательных действий, реализуемых уполномоченными публичными субъекта¬ми в предусмотренном процессуальном порядке, направленных на достиже¬ние формализованного результата и обеспеченных реальностью наступления юридической ответственности.
Современные процессуально-ограничительные отношения, касающие¬ся различных сторон государственной и общественной жизни, предполагают упорядоченное правовое регулирование. Исходя из масштабности и сложно¬сти данного правового феномена, логично говорить не только о правовом ре-гулировании в целом, но и о функционировании инфраструктуры.
Для целей данной работы под термином «инфраструктура» понимается комплекс взаимосвязанных обслуживающих структур или объектов, состав¬ляющих и (или) обеспечивающих основу функционирования системы.
Дальнейшее исследование связано с правовой основой процессуально - ограничительного регулирования публичных правоотношений как одним из важнейших элементов юридической инфраструктуры, т.е. с процессуально - правовыми нормами на примере типично обособляемых отраслей.
При этом под процессуально-ограничительным регулированием публич¬ных правоотношений предлагается понимать производный от ограничительной сущности процессуального права, опосредованный тенденцией его процессуали- зации вид юридического регулирования, направленный на эффективное установ-ление пределов деятельности государственно-властных субъектов.
На основе анализа доктринальных источников, а также ориентируясь на необходимость поиска новых научных подходов к решению практических проблем механизма процессуального регулирования общественных отноше¬ний, автор в правовую основу процессуально-ограничительного регулирова¬ния публичных правоотношений включает следующие компоненты: консти¬туционно-определяющий; конституционно-значимый; типично процессуаль¬но-кодифицированный; процессуально-конкретизирующй; универсально- и регионально-надпозитивный.
В качестве специфического компонента, предполагающего правотвор-ческую деятельность высших судебных инстанций, обособлен судебно-праксиологический.
На основании приведенной статистики, свидетельствующей о продол-жающихся нарушениях, связанных с принятием нормативных правовых ак¬тов, а также с учетом обоснованного автором признака неотвратимости наступления юридической ответственности в определении содержания про¬цессуально-ограничительных правоотношений, субъектами которых высту¬пают только носители публичной власти, предложено интерпретировать и современную правотворческую процессуально-ограничительную деятель¬ность. По мнению автора, это урегулированная правовыми нормами деятель¬ность уполномоченных субъектов в рамках логично сменяющих друг друга стадий, направленная на создание, изменение или отмену общеобязательных правил поведения, адресованных носителям публичной власти и всегда де¬терминированных негативной юридической ответственностью.
Также были выявлены универсальные детерминанты правотворческой процессуально-ограничительной деятельности: доктринально¬
сформулированные (обоснование данной формы государственной деятельно¬сти в разработках теоретиков права); нормативно-определенные (закреплен¬ность в нормативных правовых актах различного уровня, в том числе, кон¬ституционного); практико-ориентированные (необходимость корректировки ситуации с нарушением принятия нормативных правовых актов).
Правоприменительная процессуально-ограничительная деятельность представлена в работе на примере органов внутренних дел как демонстративном.
Процессуализация правоприменительной деятельности органов внут¬ренних дел - это устойчивая современная тенденция, которая: формализова¬на как в специальных кодифицированных актах процессуального свойства, так и в отдельных, определяющих статус государственных органов; проявля¬ется в постоянном изменении законодательства (например, Федеральный за¬кон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»); связана с усилением ограни¬чительных мер по отношению к публичным властным субъектам.
Трактуя контроль (надзор) как наиболее показательную форму процес-суально-ограничительной деятельности, автор диссертации обосновал, что в условиях процессуализации российского законодательства его следует до¬полнить такой ключевой содержательной характеристикой как распростра¬нение положительного опыта деятельности подконтрольных (поднадзорных) субъектов. Поскольку привлечение к ответственности - это крайняя мера за наступившие негативные последствия, более продуктивным считаем предот¬вращение совершения правонарушений посредством внесения в отраслевые законодательные и подзаконные акты соответствующих изменений, касаю¬щихся процесса распространения, обмена и взаимодействия публичных властных структур по поводу необходимых сведений.
По мнению диссертанта, эффективности контрольно-надзорной дея-тельности в России будут способствовать: принятие федерального закона, посвященного непосредственно контрольной деятельности, в рамочных по-ложениях которого должны быть определены контроль и смежные с ним по¬нятия, принципы их реализации и виды; оптимизация системы и структуры контролирующих органов посредством учреждения недостающих и совер-шенствования уже имеющихся, а также координация деятельности таковых;
оптимизация деятельности органов прокуратуры в части сосредоточения их усилий именно в направлении осуществления надзорных полномочий; даль¬нейшая последовательная процессуализация функций и полномочий субъек¬тов контрольно-надзорной деятельности в отраслевых законных и подзакон¬ных нормативных правовых актах.
При исследовании универсального инструментария процессуально-ограничительного регулирования деятельности субъектов публичной власти, уточняя, что под «инструментарием» понимается совокупность средств, приме-няемых для достижения или осуществления чего-либо (в данном случае - для эффективного установления пределов деятельности государственно-властных субъектов), автором предложено следующее понимание юридической ответ-ственности как одного из соответствующих универсальных инструментов. Это обусловленные нормами материального и процессуального права отношения между личностью, обществом и государством, в рамках которых сознательно актуализируются взаимно предъявляемые требования на основе санкции право¬вой нормы, предполагающей неблагоприятные юридические последствия для социальных и публичных субъектов, допустивших правонарушение.
Автором сформулировано определение административного регламента. Под ним предложено понимать принимаемый в установленном порядке ор¬ганом исполнительной власти в целях оптимизации его ведомственной дея¬тельности нормативный правовой акт, определяющий сроки, порядок, после¬довательность действий и принятия решений, процессуальные права, обязан¬ности, запреты, ограничения и ответственность представителей конкретного властного органа, а также порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и иные процедурные вопросы.
Также предложено ввести в научный оборот результаты классифика¬ции процессуальных ограничений, в соответствии с которой выделены тем¬поральные, содержательно-деятельностные и смешанные их разновидности.
Аналитическая часть нормативных правовых актов, связанных с адми-нистративным регламентированием деятельности субъектов публичной вла¬сти, позволила сформулировать предложения, направленные на совершен¬ствование административно-регламентного способа процессуально¬ограничительного регулирования деятельности субъектов публичной власти, связанные с закреплением в Постановлении Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» исчерпывающего перечня основа¬ний для принятия административных регламентов, а также требований к принятию административных регламентов именно для публичных властных структур, реализующих контрольно-надзорную функцию.
Последующее исследование позволило определить сущность аттеста¬ции как способа процессуально-ограничительного регулирования деятельно¬сти субъектов публичной власти. Она состоит в том, что: адресована субъек¬там публичной власти; формализована в положениях законодательного и подзаконного характера; предназначена для определения соответствия госу¬дарственного служащего замещаемой должности на основе оценки его про¬фессиональной служебной деятельности; реализуется управомоченными субъектами; детализирует деятельностный и хронологический аспекты для ее субъектов и участников; предусматривает промежуточные и итоговые под¬тверждающие документы; предусмотренные процедуры позволяют опреде¬лять пределы деятельности субъектов публичной власти как непосредственно этими субъектами, так и представителями общественности.
В целях совершенствования аттестации как способа процессуально-ограничительного регулирования деятельности субъектов публичной власти, автором предложены: формализация каждым ведомством норм о порядке проведения аттестации и создании аттестационных комиссий в едином акте с одноименным названием «О порядке проведения аттестации...»; исключение в каждом ведомстве методических рекомендаций, дублирующих положения актов о проведении аттестационных мероприятий; принятие методических рекомендаций только в случае возникновения проблемных вопросов при проведении аттестации либо в случае временного отсутствия в определенном ведомстве самостоятельных актов об аттестации.
Изложенные и иные содержащиеся в диссертации положения создают основу и ориентированы на дальнейшее исследование научной идеи процес-суально-ограничительного регулирования публичных правоотношений, раз¬витие понятийно-категориального аппарата и разработку новых направлений совершенствования законодательства, в соответствующей сфере.