Макрушин Александр Владимирович. Формирование и развитие налоговой политики в России

brief description

Макрушин Александр Владимирович. Формирование и развитие налоговой политики в России : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Саратов, 2003 187 c. РГБ ОД, 61:03-8/2491-0

Содержание к диссертации

Введение
I. Объективные и субъективные начала налоговой политики государства 11
1.1. Налоговая политика в системе налоговых отношений и категорий управления налоговым процессом 11
1.2. Содержание налоговой политики как организационно-финансовой категории 27
1.3. Становление и генезис налоговой политики в России 36
II. Проблемы функционирования налоговой системы и реализации налоговой политики в России 63
2.1. Фискальная, регулирующая и контрольно-регулятивная роль налогов и налоговой системы 63
2.2. Политика формирования и распределения налогового бремени в России 75
III. Концептуальные основы построения эффективной налоговой политики в современной России 89
3.1. Приоритеты, механизмы и пути реализации эффективной налоговой политики 89
3.2. Налоговые льготы как элемент налогообложения и важнейший инструмент регулирующей налоговой политики 104
3.3. Налоговые санкции, механизмы реализации и пути развития контрольно-регулятивной налоговой политики 128
3.4. Таможенное регулирование как особый элемент налоговой политики 145
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 155
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 170
ПРИЛОЖЕНИЯ 179

Введение к работе

Актуальность темы исследования и степень разработанности проблемы.Необходимость серьезного реформирования российской налоговой системы не вызывает уже ни у кого сомнения. Возрожденная с 1992 года налоговая система России, просуществовав с многочисленными изменениями, оказалась не в состоянии пока выполнять надлежащим образом своего фискального, регулирующего и контрольно-регулятивного общественного предназначения. На то были и объективные причины переходного состояния российской экономики. Однако в большей степени причины кроются в субъек-
Щтивной управленческой сфере - в несовершенстве, а по сути дела, отсутствии
стабильной, концептуально эффективной, целеполагающей налоговой политики. Это и послужило основной причиной выбора темы диссертационного исследования, объектом которого является налоговая политика в России.
Неразработанность налоговой концепции, в полной мере учитывающей российскую специфику, отсутствие стратегической линии в проведении налоговой политики, нестабильность и противоречивость принимаемых правительством тактических налоговых решений не могли не оказать дестабилизи-
^ рующего влияния и на без того болезненное состояние экономики страны по-
следнего десятилетия.
За внешне благополучным ростом основных макроэкономических показателей развития страны в текущих ценах в десятки раз, скрывается совершенно иная ситуация при пересчете этих показателей на коэффициент дефляции (даже с учетом заниженных официальной статистикой темпов инфляции): за период с 1993 г. по 2002 г. общий прирост ВВП составил примерно 16% (в среднем 1,6% в год), валовой добавленной стоимости - 10%
^ (1% в год), инвестиций в основной капитал - 32% (3,2% в год). То есть, фак-
тически российская экономика топчется на месте по меркам даже замедливших темпы роста западных стран (2-3% ВНП в год). Задолженность по
налоговым платежам в консолидированный бюджет РФ на 1 января 2003 г. составила 521,9 млрд. руб. или 22,4% от общих налоговых поступлений за 2002 г. и задолженность по уплате пеней и налоговых санкций 591,9 млрд. руб.
Все это говорит о том, что налоговая концепция в России нуждается в корректировке с целью построения рациональной налоговой системы и действенных механизмов реализации эффективной налоговой политики с учетом текущего состояния и ближайших перспектив развития страны.
Конечно, в силу своей значимости налоговая политика постоянно находилась в поле зрения отечественных экономистов. Этот термин постоянно употребляется в различных научных трудах, посвященных налоговым проблемам. Среди таких экономистов можно назвать Глазьева СВ., Барулина СВ., Дробозину Л.А., Иваницкого В.П., Казака А.Ю., Потапову СВ., Павлову Л.П., Панскова В.Г., Пинскую М.Р., Родионову В.М., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Самаруху В.И., Телятникова Н.Б., Тимошенко В.А., Фролова Н.В., Шаталова Д.С, Юткину Т.Ф. и др.
Однако, следует отметить, что целостного, специального научного труда, посвященного исключительно налоговой политике как комплексной теоретической, методологической и управленческой проблемы, вряд ли можно найти в современной экономической отечественной литературе. Чаще всего, в работах по налогам и налогообложению фрагментально затрагиваются лишь отдельные аспекты или направления налоговой политики в России. Исключением, пожалуй, можно назвать работы Глазьева СВ., Львова Д.С, Фролова Н.В., в которых делались попытки разработки собственных концептуальных подходов к «революционной» перестройке российской налоговой системы, а также Шаталова Д.С, как научного руководителя коллектива разработчиков проекта Налогового кодекса РФ, и Юткиной Т.Ф., попытавшейся определить место, содержание и обобщить налоговые концепции построения налоговой политики в отечественной науке о налогах.
И все же, за рамками научных исследований осталось много теоретических и практических вопросов разработки приоритетных направлений развития налоговой политики в России. Недостаточно исследованными являются объективные и субъективные начала налоговой политики, как организационно-финансовой категории, в системе налоговых отношений и управления налоговым процессом. Требуют своего обобщения, переосмысления и развития концептуальные основы построения эффективной налоговой политики в современной России в целом, а также по ее основным элементам и направлениям (фискальному, регулирующему, контрольно-регулятивному). Комплексному решению названных и других проблем как раз и посвящена настоящая диссертационная работа.
Актуальность и недостаточная степень разработанности проблемы предопределили выбор темы исследования, цель, задачи и структуру диссертационной работы.
Цель и задачи диссертационного исследования.Целью исследования является разработка объективных и субъективных начал формирования и приоритетов развития эффективной налоговой политики в России, направленных на рационализацию российской налоговой системы.
Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие конкретные задачи:
- исследовать налоговую политику в системе налоговых отношений и категорий управления налоговым процессом;
- раскрыть содержание налоговой политики как организационно- финансовой категории;
выявить тенденции исторического развития налоговой политики в России;
дать объективную оценку фискальной, регулирующей и контрольно-регулятивной роли налогов и налоговой системы в России;
проанализировать российскую политику формирования и распределения налогового бремени;
определить общие концептуальные основы, приоритеты, механизмы и пути реализации эффективной налоговой политики в современной России;
исследовать содержание налоговых льгот и разработать меры по повышению эффективности налогового льготирования как важнейшего инструмента регулирующей налоговой политики;
раскрыть содержание налоговых санкций, механизмы и пути развития контрольно-регулятивной налоговой политики;
- определить направления повышения эффективности таможенного ре- Щгулирования как особого элемента российской налоговой политики.
Предметом исследованиявыступает система налоговых отношений, возникающих в процессе формирования и реализации налоговой политики в России.
Объектом исследованияявляется деятельность субъектов управления налоговым процессом по формированию и реализации налоговой политики в России.
Теоретическойиметодологической основойисследованиявыступа- фют финансовые и налоговые теории, концепции и фундаментальные труды
ведущих отечественных экономистов в области налогов и налогообложения, Гражданский, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов РФ, материалы соответствующих исполнительных органов власти.
В диссертационной работе использованы такие методологические подходы и специальные методы, как анализ и синтез, метод экспертных оценок, метод группировок, динамического прогнозирования и графических изобра-жении.
Информационной базой исследованияявились материалы Министерства по налогам и сборам РФ и его Управления по Саратовской области, ор-
ганов государственной статистики и периодической печати, а также отчетные данные отдельных предприятий.
Структура диссертационной работы.Структурно работа состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка используемой литературы и приложений.
Научная новизна исследования и наиболее существенные результаты, полученные соискателем,состоят в следующем:
комплексно раскрыты методологические основы налоговой политики в системе налоговых отношений во взаимосвязи с фискальной, регулирующей и контрольной функциями финансовой категории налогов, а также в системе организационно-финансовых категорий управления налоговым процессом (налогового права, системы налогообложения, налоговой системы, налогового механизма);
впервые раскрыто содержание налоговой политики как организационно-финансовой категории, синтезирующей в себе объективные финансовые отношения и надстроечные управленческие отношения, возникающие в процессе сознательного, целенаправленного воздействия государства на общественное воспроизводство путем использования функциональных возможностей категории налогов и системы обслуживающих ее организационно-финансовых категорий управления налоговым процессом с целью достижения определенного на данном этапе экономически и социально значимого результата (эффекта);
- проведена подробная типизация, видовая классификация налоговой политики в зависимости от масштабности и долговременности (стратегиче ская и тактическая), от приоритетов целевой направленности мер (фискаль ная, регулирующая, контрольно-регулятивная, равновесная), от направленно сти государственного регулирования (стимулирующая, сдерживающая), по территориальному признаку (федеральная, региональная, местная), по при знаку узкой специализации (налоговая инвестиционная, социальная, тамо-
женная политика, специальные налоговые режимы, политика регулирования доходов);
на основе реальной оценки результативности выполнения российской налоговой системой фискального, регулирующего и контролирующего предназначения определены условия обеспечения налогового равновесия, в частности, путем оптимизации уровней налогового бремени и ставок основных налогов, а также пределы (нижние и верхние) налоговых изъятий и оптимальное налоговое бремя, на значения которых следует ориентироваться при построении эффективной налоговой политики;
определены приоритеты построения эффективной налоговой политики в России, предложены конкретные пути и механизмы их реализации по стратегическим направлениям, в частности: реструктуризация и переориентация целевой направленности налоговой системы; обеспечение роста налоговых поступлений на базе оптимизации ставок налогов и стимулирования роста производства, продаж и доходов; преобразование Министерства по налогам и сборам с Министерство налоговой стратегии и политики; полная автоматизация налогового процесса и внедрение современных информационно-контрольных технологий;
на основе комплексной классификации системы налоговых льгот (налоговые освобождения, налоговые скидки, налоговое кредиты) предложены конкретные меры повышения действенности налогового льготирования по важнейшим приоритетам регулирующей (стимулирующей) налоговой политики;
рекомендованы пути и механизмы повышения результативности контрольно-регулятивной налоговой политики, в частности: уточнение видов налоговых правонарушений и сферы распространения налоговых санкций на налоговые платежи в виде повышенных ставок штрафного типа за нарушение норм природопользования; переход от принципа сложения штрафных санкций за налоговые правонарушения к принципу зачета большей санкцией
меньшей; внедрение единых процедур отбора налогоплательщиков для камеральных проверок на основе построения моделей потенциальной суммы их налоговых обязательств; усиление работы с налогоплательщиками, предъявляющими «нулевыми балансы», с фирмами-однодневками и экспортерами;
- предложены меры по совершенствованию таможенного регулирования, в том числе, переход от специфических к адвалорным ставкам ввозных пошлин, пересмотр порядка возмещения НДС экспортерам, обложение НДС импорта услуг, а также вывоза за границу денежных средств (сверх установленных норм), при условии возмещения налога в случае их обратного ввоза в Россию.
Теоретическаяи практическаязначимостьдиссертационного исследования.Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в разработке теоретических основ (объективных и субъективных начал) налоговой политики как организационно-финансовой категории в системе налоговых отношений и категорий управления налоговым процессом, а также концептуальных основ построения эффективной налоговой политики в России.
Практическая значимость работы заключается в разработке приоритетных стратегических направлений, путей и механизмов реализации эффективной налоговой политики современной России в фискальной, регулирующей и контрольно-регулятивной областях, которые могут быть использованы в деятельности субъектов управления налоговым процессом федерального и регионального уровня для целей налогового реформирования и рационализации на этой основе налоговой системы.
Апробация диссертационного исследования.Результаты научных исследований по теме диссертации были доложены на научно-практических конференциях по итогам НИР Саратовского государственного социально-экономического университета за 2001 г. и 2002 г., а также в ходе проведения и участия в работе круглых столов по налоговым проблемам, организованных Управлением Министерства по налогам и сборам РФ по Саратовской
области совместно с журналом «Налоговые известия Саратовской губернии» (2000 г. и 2001 г.).
Отдельные концептуальные и практические разработки автора, касающиеся механизмов реализации приоритетных направлений эффективной налоговой политики, приняты в качестве основополагающих при разработке проекта Программы развития бюджетного федерализма и налогового реформирования в Саратовской области на период до 2005 г., что подтверждено справкой о внедрении. Основные теоретические положения диссертации используются в учебном процессе в Саратовском государственном социально-экономическом университете при изучении и преподавании курсов «Общая теория налогообложения», «Налоги налогообложение, «Налоговый контроль», что подтверждено справкой о внедрении в учебный процесс.
По теме диссертации опубликовано 7 научных трудов общим объемом 10 п.л., в том числе 1,4 п.л. в центральных издательствах.

Налоговая политика в системе налоговых отношений и категорий управления налоговым процессом

Экономическая сущность, функции и роль финансовой категории налогов реализуются в сфере практических действий государственных органов власти, выражающихся в понятиях: «налоговое право», «налогообложение», «налоговая система», «налоговый механизм», а все вместе взятые, они находят свое концентрированное выражение в налоговой политике. Каждое из этих понятий отражает те или иные организационно-правовые, управленческие стороны функционирования налоговых отношений по обеспечению условий и регулированию процессов образования централизованных денежных фондов (доходов) государства на основе перераспределения стоимости валового внутреннего продукта (ВВП) и чистого продукта (ЧП) общества. Они выступают надстроечными формами (организационно-финансовыми категориями) государственного управления единым налоговым процессом, то есть императивными (государственно-властными) инструментами управления объективными налоговыми отношениями.
Вопрос о сущности налогов с давних пор является предметом острых дискуссий. Не вдаваясь в эту полемику, сразу отметим, что по данному вопросу мы в целом придерживаемся точки зрения Барулина СВ.1 Во-первых, предлагается рассматривать налог как цену услуг государства и как финансовую категорию, то есть как систему денежных отношений, имеющих законодательно-правовую форму платежей, предназначенных для покрытия государственных расходов, отражающих процессы образования централизованных фондов (доходов) государства и одновременно удовлетворяющих следующим отличительным признакам: обязательности исполнения сроков и размеров платежей; индивидуальной (относительной) безэквивалетности и безвозвратности при осуществлении каждого конкретного платежа; определенности и долговременности элементов налога (плательщики, объект налогообложения, налоговая база, налоговая ставка, порядок и сроки уплаты, налоговые льготы). Такой подход близок не только к нашему пониманию сущности налога, но и к определению его впоследствии Налоговым кодексом РФ (несмотря на юридическую форму): «Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им ... денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципального образования».
Во-вторых, для нашего дальнейшего исследования очень важен вывод о том, что теорию налогов и налогообложения нужно рассматривать как составную часть общей теории всего процесса общественного воспроизводства, а не только одной ее фазы - распределения, как это обычно принято считать. Налоговые отношения складываются и на других стадиях воспроизводства (производства, обмена и потребления). Распределительные же процессы наиболее отчетливо и наглядно проявляются именно в налоговых отношениях и выделяются в своем наиболее обнаженном виде. Все другие стадии воспроизводства скрыты в налогах за внешне принудительной формой изъятия государством части валового и чистого продуктов общества путем перераспределения государством их стоимости. Данное теоретическое положение обязывает более полно учитывать при построении концепции эффективной налоговой политики объективные воспроизводственные экономические и налоговые законы и закономерности, а также методологически настроить ее на повышение эффективности всего процесса расширенного воспроизводства в целом. Другим, еще более дискуссионным теоретическим вопросом является вопрос о функциях налогов, как формы проявления их сущности. Функции финансовой категории налогов и налоговая политика государства тесно связаны между собой как в теоретическом, так и в практическом аспектах. От правильного понимания истинного функционального предназначения налогов в современном обществе зависит содержание, эффективность и направления практической реализации налоговой политики. В экономической литературе можно встретить различные варианты функционального назначения налогов: фискальное, распределительное, перераспределительное, поощрительное, стимулирующее, регулирующее, контрольное и даже экономическое и учетное.1 Как ни многогранно содержание налогов, их сущность не может проявляться в таком разнообразии функций, большая часть которых отражает лишь те или иные стороны практической реализации налогов.

Фискальная, регулирующая и контрольно-регулятивная роль налогов и налоговой системы

Экономическая природа, содержание и взаимосвязь фискальной, регулирующей и контрольной функций налогов (форм проявления их сущности) подробно рассмотрены нами в 1.1. Они составляют потенциальные возможности этой финансовой категории, объективно заложенные в ней. Однако на практике налоговый потенциал может быть использован с разным коэффициентом полезного действия. Фактический резуль