Максимов Андрей Владимирович. Управление финансами муниципальных образований в современной России (Теория и практика)

brief description

Максимов Андрей Владимирович. Управление финансами муниципальных образований в современной России (Теория и практика) : Дис. ... д-ра экон. наук : 08.00.10 : Ростов н/Д, 2003 314 c. РГБ ОД, 71:04-8/366

Содержание к диссертации

Введение
РАЗДЕЛ I. Теоретико-методологические основы управления муниципальными финансами
1.1. Финансово-бюджетное равновесие муниципального образования как фундаментальная характеристика его финансового состояния 15
1.1.1. Общее равновесие финансовой системы муниципального образования: сущность, параметры, формы проявления 15
1.1.2. Структурное равновесие доходов и расходов муниципального бюджета..38
1.2. Система управления финансами муниципального образования в современной России. 54
1.2.1. Финансовое управление муниципальным образованием: сущность, принципы, механизм осуществления.. 54
1.2.2. Концепция финансовых потоков в управлении муниципальными, финансами 74
1.2.3. Механизм казначейского исполнения бюджета в системе управления муниципальными финансами 87
1.3. Финансовая политика муниципального образования в условиях административной реформы 105
1.3.1. Объективные предпосылки финансовой стабильности муниципальных образований и их отражение в финансовой политике 105
1.3.2. Наращивание финансово-экономического потенциала муниципального образования как главная цель его финансовой политики 126
1.3.3. Концептуальные подходы к формированию эффективного налогового потенциала муниципального образования как фундаментальная основа устойчивости муниципальных финансов 140
РАЗДЕЛ II. Управление финансовыми потоками муниципальных образований
2.1. Инструментальное обеспечение управления муниципальными финансами на практике 157
2.1.1. Технологии бюджетного анализа как инструмент совершенствования управления муниципальными финансами.. 157
2.1.2. Нормирование бюджетных расходов 173
2.1.3. Финансовая реструктуризация субъектов территориально-хозяйственного комплекса как эффективный механизм рационирования финансовых потоков
муниципального образования 186
2.2. Казначейская система исполнения муниципального бюджета в вертикально-интегрированной модели управления муниципальными финансами 202
2.2.1. Процессе формирования казначейской системы исполнения бюджета города 202
2.2.2. Стандарты бюджетных технологий в казначейской системе исполнения муниципального бюджета 227
2.2.3. Сравнительная оценка технологий автоматизации казначейской системы исполнения бюджета и эффективности их внедрения 244
Заключение 264
Список использованных источников 276
Приложения

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Обеспечение эффективности управления публичными финансами — непреходящая народнохозяйственная задача, которая постоянно находится в центре внимания ученых-экономистов. Исследователи разных поколений, оставившие заметный след в экономической науке, - М. Алле, Дж. Бьюкенен, Дж. Кейнс, Р. Масгрейв, С. Тибу, В. Оутс, И. Фишер, М. Фридмен и др., -внесли огромный вклад в становление и развитие теории государственных финансов. Однако проблемы муниципальных финансов продолжают оставаться наименее изученными.
Неэффективность бюджетной системы России отчетливо проявляется в неспособности органов власти всех уровней обеспечивать, население гарантированными благами, а бюджетные учреждения — достаточным финансированием, чтобы своевременно погашать собственные заимствования на открытом рынке. Непомерные объемы кредиторской задолженности, непрозрачность и неполная подконтрольность финансовых операций исполнительных органов власти законодательным обусловливают необходимость разработки мерсцелью «укрепления финансовых основ местных бюджетов, закрепления в действующем законодательстве механизмов обеспечения устойчивых, стабильных источников пополнения в местный бюджет»1. Это в современных условиях - одна из актуальных проблем развития бюджетного федерализма, а незавершенность реформы бюджетной системы России выступает подлинной угрозой безопасности не только отдельных территорий, но и страны в целом.
Анализ процесса стабилизации экономического и социального положения в регионах России сквозь призму целенаправленной работы по укреплению территориальных финансов и совершенствованию управления ими позволяет сделать вывод о рассогласованности усилий, архаичности подходов и недостаточной системности при разработке решений в развитии бюджетного федерализма и публичных финансов.
Прежде всего необходима разработка моделей управления муниципальными финансами, призванных обеспечивать устойчивое финансово-бюджетное равновесие в муниципальных образованиях, организация рационального движения потоков
Мокрый B.C. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления // Финансы. 2001. №1. С. 9.
финансовых ресурсов, развитие финансового потенциала муниципального образования на основе финансовой реструктуризации предпринимательских структур в регионе.
В равной мере актуальными являются задачи определения прогнозных параметров финансовой базы на основе сводного баланса финансовых ресурсов и расходов для оценки перспектив социально-экономического развития муниципального образования..
Важным направлением исследования представляется разработка технологий казначейского управления муниципальными финансами, анализ опыта внедрения автоматизированной казначейской муниципальной системы, порядка формирования особого алгоритма управления денежным оборотом муниципального образования на базе небанковской кредитной организации (НКО), позволяющей радикально повысить управляемость денежным оборотом, высвободить часть дополнительных бюджетных средств.
Следует отметить, что совершенствование управления муниципальными финансами все еще отличает фрагментарный подход, а достижение финансовой стабилизации в экономике неоправданно отрывается от процесса оздоровления финансов муниципальных образований.
Таким образом, возникает актуальная необходимость в теоретико-методологической и практической разработке такого финансового механизма, который стимулировал бы развитие производства и экономической активности, а также экономию ресурсов, обеспечение эффективного использования средств в рамках новой парадигмы управления финансами территориальных образований.
Решение названных проблем и составило содержание данной работы. Проведенный полный цикл диссертационного исследования и его результаты приобретает особую значимость и актуальность в свете предстоящей административной реформы России.
Степень разработанности проблемы в научной литературе.
Выбранное направление диссертационного исследования является недостаточно разработанным в российской финансовой науке. Большинство авторов ограничиваются исследованием проблем муниципальных финансов в контексте межбюджетных отношений (А.Г. Игудин, В.Б. Христенко, B.C. Мокрый, В.Н. Лексин, К.К. Баранова и др.), другие исследуют теорию и практику управления в конкретном регионе (Ю.В. Коростелев, В.И. Матеюк, В.И. Пашков, М.И. Яндиев), однако обилие цифр и
расчетов в этих работах в недостаточной степени связанноссобственно научным исследованием.
Совершенствование управления муниципальными финансами все еще отличает фрагментарный подход. В последние годы появились исследования по применению потокового подхода в управлении территориальными финансами (А.П. Горбунов, И.Д. Мацкулюк и др.), тем не менее это направление остается наименее разработанным. Это одна из причин серьезных затруднений внедрения казначейской системы исполнения муниципальных бюджетов. Несмотря на большое количество научных публикаций по казначейской проблематике (Т.Г. Нестеренко, В.И. Пашков, В.В. Сидоренко и др), в них лишь частично отражены важнейшие прикладные аспекты; деятельности муниципального казначейства: методические подходы к разработке современных бюджетных технологий и институциональные проблемы организации движения финансовых потоков муниципального образования.
Проблемы достижения бюджетной стабилизации в экономике территорий поставлены рядом исследователей: Р.А. Белоусовым, Д. Городецким, А.В. Грачевым, В.И. Гришиным, В.Б. Христенко, однако их исследования ограничиваются анализом ликвидности бюджета, а о таких важных вопросах, как риски, лишь упоминается.
Много нерешенных проблем остается в области бюджетного анализа и контроля бюджетных потоков. Преобладают статические методы анализа финансовых потоков по стандартным формам отчетности (М.И. Яндиев, СО. Шохин, В.И. Шлейников и? др.), в то время как управление финансами территорий уже по определению является динамичным и требует применения иных инструментов:при определении интенсивности финансовых потоков в определенных временных интервалах.
Целью исследования являетсяразработка научной проблемы формирования комплекса теоретико-методологических положений и средств инструментальной поддержки по формированию системы управления финансами муниципальных образований.
В соответствии с этой целью в диссертации поставлены и решены следующиезадачи:
систематизировать, обобщить и критически осмыслить сложившиеся в экономической литературе представления о рыночной трансформации финансовой системы России и управлении территориальными финансами;
рассмотреть на концептуальном уровне основополагающие условия, на которых базируется современное управление муниципальными финансами: финансово-бюджетное равновесие,
финансовые стабилизаторы, финансово-экономический потенциал, финансовая база муниципального образования;
определить предпосылки и критерии, характеризующие устойчивое равновесие муниципальных финансов;
выявить параметры равновесного состояния финансовых ресурсов и расходов муниципального образования;
разработать концепцию достаточности финансовой базы муниципального образования как императив его эюлюционного развития;
выявить объективные предпосылки и субъективные факторы финансовой стабильности муниципальных образований;
осуществить системный анализ финансово-экономического потенциала муниципального образования как предпосылки совершенствования бюджетного процесса;
обосновать направления финансовой реструктуризации в системе территориально-хозяйственного комплекса крупного города;
разработать методическое обеспечение казначейской системы исполнения бюджета на уровне муниципального образования;
сформировать вертикально-интегрированную модель автоматизированной информационной системы управления муниципальными финансами.
Объектомисследования являются финансовые потоки муниципального образования в системе местного самоуправления.
Предметом исследованияявляется теоретико-методологический аппарат и поддерживающие его инструментальные средства управления муниципальными финансами.
Теоретическая основа и методологическая база исследования.
В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные научные труды отечественных (A.M. Бабича, С.Д. Валентея, М.Г. Делягина, А.Г. Игудина, В.А. Кашина, В.Н. Лексина, Д.С. Львова, И.Д. Мацкулюка, Л.Н. Павловой, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, В.К. Сенчагова, А.Ю. Симановского, В.Н. Сумарокова, В.Б. Христенко, Л.И. Якобсона и др.) и зарубежных (Р. Айснера, М. Алле, М. Альбера, Р.Барро, М.Боскина, Дж. Бьюкенена, Е.Домара, Д.Казея, Дж. Кейнса, П. Козловски, В. Леонтьева, А. Лернера, Р. Масгрейва, В. Ойкена, В. Оутса, С. Тибу, Дж. Тобина,
И. Фишера, М. Фридмена, Ф. Хайека, А.Хансена, Дж. Хикса, К. Эрроу и др.) авторов, законодательные и нормативные акты Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют теория финансово-бюджетного равновесия классической экономической школы, а также другие методологические подходы, выработанные отечественными и зарубежными учеными для проведения анализа равновесных состояний, включая потоковый подход.
Общая логика исследования выстроена на методологических принципахэффективности, системности, единства макро- и микро уровней, морфологии анализа, наследственности в экономике, историзма.
В качестве источниковой базы исследования использованы данные статистических ежегодников России, материалы и аналитические справки Минфина страны, казначейских органов, данные первичной отчетности муниципальных образований, проекты и отчеты по исполнению местных бюджетов. Отдельные данные собраны автором методом специальных опросов и извлечений по специально разработанным программам.
Работа выполнена в соответствии с п.п.2.5.,2.6. паспорта специальности 080010 "Финансы, денежное обращение и кредит".
Концепция исследования исходит из глубинной трансформации всей системы публичных финансов России, обусловившей новую парадигму управления финансовыми потоками территорий, которая вбирает в себя взаимоотношения качественно разных субъектов управления: федеральных, субфедеральных органов и органов местного самоуправления.
Финансы муниципальных образований - важнейшая органичная часть единой финансовой системы России, которой присущи единые родовые признаки, общие принципы и процедуры управления, формы и методы реорганизации в условиях рыночных преобразований. Вместе с тем, территориальные финансы - это не просто низшая ступень в табеле о рангах единой иерархической финансовой системы, лишенная самостоятельности.
Управление финансами территориальных образований требует институционального обоснования их региональной детерминанты как условия и активного инструмента воздействия на социально-экономическое развитие территории прежде всего с целью обеспечения нормальных условий жизни населения. Только с позиции субъектно-объектного, функционально-процессного и структурно-организационного подходов можно определить меру и пределы допустимой
самостоятельности управления муниципальными финансами и при этом обеспечить конструктивную схему инкорпорирования интересов федерального центра в стратегию развития экономики территории.
Во взаимоотношениях федеральных, региональных органов государственного управления и органов местного самоуправления потенциальная устойчивость финансов муниципального образования может быть достигнута лишь обеспечением баланса интересов участников бюджетного процесса. Это требует разработки единой методологии обеспечения финансово-бюджетного равновесия муниципального образованиязи верификации на практике механизма ее реализации на базе автоматизированной системы казначейского исполнения муниципального бюджета.
Положения, выносимые на защиту:
1. Развитие бюджетного федерализма - это проблема не только взаимоотношений бюджетов различных уровней, субординированных законодательными актами, но прежде всего взаимоотношений государства и его граждан по поводу организации рационального движения потоков финансовых ресурсов. В двуедином процессе совершенствования бюджетного федерализма сегодня это направление представляется более важным, поскольку в условиях минимальной бюджетной обеспеченности муниципальное образование может деградировать. Опыт свидетельствует, что утрата публичного контроля за бюджетными потоками приводит к тому, что бюджетные ресурсы распыляются, "отвлекаются" на непредусмотренные цели либо разворовываются.
2. Устойчивое состояние экономической системы характеризуется как способность достижения и поддержания равновесия между основными параметрами, определяющими функционирование этой системы. Только на фоне достигнутого равновесия в национальном хозяйстве и его секторах, как и в отдельно взятом муниципальном образовании, можно вообще судить об эффективности управления.
3. При выборе параметров, определяющих социально-экономическое положение хозяйствующего субъекта, необходимо исходить из природы его деятельности. Три параметра - доходность, ликвидность и риск, взятые в единстве, могут выступать основными параметрами, достаточными для характеристики экономического состояния любого хозяйствующего субъекта, позволяющими наиболее полно отразить процессы, протекающие как на предприятии, так и в муниципальном образовании. При этом, несмотря на финансовую природу этих параметров, они позволяют оценить не только финансовую, но и производственную, инвестиционную, социальную деятельность
хозяйствующего субъекта. Поэтому модель финансово-бюджетного равновесия муниципального образования, выстроенная на базе трех основополагающих финансовых параметров, только и раскрывает истинный смысл равновесия.
4. В условиях финансовой нестабильности и необходимости восстановления и совершенствования контроля за исполнением бюджетов особую актуальность приобретают муниципальные балансовые построения, делающие их прозрачными, отражающие социально-экономические, финансовые и кредитно-денежные отношения и позволяющие удовлетворить информационные потребности органов власти и населения. Не менее актуальными являются задачи определения прогнозных параметров финансовой базы на основе сводного баланса финансовых ресурсов и затрат для оценки перспектив социально-экономического развития муниципального образования.
5. В условиях проводимой федеральным центром межбюджетной политики для сохранения и укрепления собственной самостоятельности, муниципальное образование (город, район, поселок) должно рассматриваться не только как субъект финансовых полномочий и распорядительных функций, но прежде всего как хозяйствующий субъект, определяющий собственное саморазвитие. Саморазвитие муниципального образования, синтезирующееся в самоокупаемости, самофинансировании и самоуправлении, предполагает эффективное использование всех ресурсов территории, включая природные, материальные, интеллектуальные, трудовые, информационные, выступающие базовыми источниками ее финансовых ресурсов.
6. Саморазвитие не означает замкнутости территории, ее самоизоляции. Напротив, максимальное