Мизинцева, Василиса Васильевна. Совершенствование государственного финансового контроля в Российской Федерации

brief description

Мизинцева, Василиса Васильевна. Совершенствование государственного финансового контроля в Российской Федерации : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Мизинцева Василиса Васильевна; [Место защиты: Рос. ун-т дружбы народов].- Москва, 2012.- 176 с.: ил. РГБ ОД, 61 12-8/3407

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Теоретико-методологические и институциональные основы формирования государственного финансового контроля в России16
1.1. Эволюция государственного финансового контроля в России 16
1.2. Методологические основы и сущность государственного финансового контроля в Российской Федерации 27
1.3. Система органов государственного финансового контроля и их основные функции в современных условиях в Российской Федерации 40
Глава 2.Современное состояние и основные проблемы развития государственного финансового контроля в Российской Федерации56
2.1. Формирование концептуальных основ и развитие системы государственного финансового контроля 56
2.2. Роль Счетной палаты Российской федерации в системе государственного финансового контроля 66
2.3. Анализ деятельности контрольно-счетных органов субъектов Федерации (на примере Контрольно-счетной палаты Москвы) 76
Глава 3.Структурно-функциональная оптимизация взаимодействия органов системы государственного финансового контроля100
3.1. Информационное обеспечение деятельности органов государственного финансового контроля 101
3.2. Направления совершенствования государственного финансового контроля на основе информационно-коммуникационных технологий 109
3.3. Концептуальная модель взаимодействия органов государственного финансового контроля 128
Заключение 142
Список использованной литературы 147
Приложения 158

Методологические основы и сущность государственного финансового контроля в Российской Федерации

Новое содержание экономических отношений в России конца XX века, основу которых составляет переход к рыночным условиям и формирование демократического государства и гражданского общества, потребовали изменения и совершенствования всех государственных институтов. В этот период стало очевидным, что одним из важнейших условий существования сильного государства является создание эффективной системы ГФК. В этой связи необходимо исследовать вопросы, составляющие основу теоретических концепций финансового контроля, определить и уточнить сущность понятийного аппарата, используемого в научной литературе данного направления.
Собственно понятие контроль произошло от французского controle -список, ведущийся в двух экземплярах, проверка чего - либо, например, выполнения законов, планов, решений и т.п.17.
В настоящее время термин «контроль» используется в литературе в различных значениях, в зависимости от конкретной предметной области и научного направления. Среди наиболее распространенных подходов к определению контроля можно отметить контроль - как экономическую категорию; составную часть управления экономическими объектами и процессами, включающая наблюдение за объектом с целъю проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому состоянию, предусмотренному нормативными документами; комплексную функцию и неотъемлемую часть деятельности по управлению; самостоятельный управленческий процесс 8.
Также контроль рассматривается как «информационный инструмент управления государственными финансами и государством в целом»19, с помощью которого формируется и оценивается информация о работе управляемой системы.
Применительно к государственному контролю в управлении необходимо говорить о контроле как о систематической и конструктивной деятельности органов государственной власти и управления.
В Лимской декларации руководящих принципов контроля (Приложение 1), принятой IX конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля INTOSAI20 подчеркивается, что «контроль не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб и осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем» 21.
Понятие финансовый контроль (ФК) в научной литературе представляет предмет дискуссий и окончательно не определено. В современной экономической литературе имеются различные определения понятия финансового контроля и его сущности.
Финансовый контроль в научном смысле - это специальная область знаний, связанная с изучением деятельности по контролю за расходованием государственных и муниципальных денежных средств, целесообразностью их использования и соблюдением действующего законодательства в области финансов.
В последние годы активно ведется изучение финансового контроля, как института и научной категории в четырех направлениях: в рамках экономической теории, теории контрольной деятельности, института счетно-ревизионной деятельности в РФ, финансового права. По мнению автора, представляется целесообразным выделить понятие финансовый контроль как социально-экономическую категорию, подразумевающую его социальную направленность и эффективность.
С точки зрения права, финансовый контроль - это комплексное изучение эффективности, законности и достоверности осуществления хозяйственных действий, на основе использования предусмотренных законодательными актами нормативных форм отчётности и иной информации, в сочетании с изучением фактического состояния объекта хозяйствования.
Экономическая суть финансового контроля - содействие целевому эффективному использованию государственных финансовых средств, недвижимого и движимого и движимого имущества и другой государственной собственности и собственности муниципальных образований22.
Как уже говорилось выше, в современной науке встречается много различных трактовок понятия «финансовый контроль». Одни авторы понимают финансовый контроль в широком смысле как «контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов»23; другие - в более узком, определяя, что «финансовый контроль - это проверка специально уполномоченными органами соблюдения участниками финансовых, денежных, кредитных, валютных операций требований законодательства, норм и правил, установленных государством и собственниками»24.
Более полное определение приведено в монографии Воронина Ю.М., в которой говорится о двойственном характере категории «финансовый контроль»: «С сущностной стороны ФК, отражая движение финансовых средств, выступает как объективная необходимость воспроизводственного процесса в любой общественно-экономической формации, является носителем тех финансовых отношений, которые присуши именно данной, конкретной общественно-экономической формации. Эта сущность проявляется в контроле за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фовдам и расходованием их по целевому назначению. С другой стороны, ФК проявляется через деятельность органов финансового контроля, осуществляющих государственный, внутрихозяйственный и независимый от властных органов и субъектов хозяйствования контроль (аудит)»25.
Мировая практика свидетельствует о том, что сильное государство не может существовать без эффективного и действенного государственного финансового контроля (ГФК).
Приоритетной задачей современного государства является осуществление контроля за государственными финансами, способствующего их наиболее эффективному использованию.
Государственный финансовый контроль, обязан способствовать соблюдению законности, охране государственной собственности, эффективному использованию бюджетных, заёмных и собственных средств, предупреждать и выявлять нарушения финансовой дисциплины.
Анализ изученной литературы позволяет сформулировать основные задачи государственного финансового контроля. К ним относятся:
организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
определение эффективности и целесообразности рссходования государственных средств и использования федеральной собственности;
оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовку предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
обеспечение поступления в доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части государственного бюджета;
оценка эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию средств государственного бюджета и внебюджетных средств;
контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;
улучшение бюджетной и налоговой дисциплин;
предупреждение финансовых нарушений, во исполнение превентивной функции ФК;
обеспечение целесообразности и эффективности расходования денежных средств;
обеспечение финансовой безопасности государства.

Формирование концептуальных основ и развитие системы государственного финансового контроля

Проблемы развития и модернизации ГФК в настоящее время особенно актуальны в связи социально - экономическими задачами страны на фоне глобального финансового кризиса44. Главными целями государственного контроля становятся повышение эффективности финансового контроля, причем на всех уровнях (как на федеральном, так и региональном и муниципальном) и совершенствование института государственного аудита.
Руководство страны неоднократно обращалось к решению проблемы совершенствования ГФК. Известное поручение Президента Правительству РФ (поручение от 07.06.2001 № Пр-1045) о разработке Единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации, однако не было выполнено. Длительные и разнообразные дискуссии и обсуждения проблемы, изучение зарубежного опыта и, наконец, реалии развития социально-экономической сферы жизни страны убедительно привели к осознанию необходимости создания единой системы ГФК. При всем разнообразии представленных проектов Концепции сформировалось два основных подхода к ее разработке - проект Министерства финансов РФ (Минфин) и проект Счетной палаты РФ45.
Основная идея авторов проекта Минфина заключается в том, что «...необходимо принять меры по возрождению внутреннего (ведомственного) контроля под руководством Минфина РФ в качестве неотъемлемого элемента государственного финансового контроля»46. Иными словами, главное в проекте - это необходимость укреплять финансовую дисциплину за счет внутреннего контроля, а также увеличить число контролеров, что вызвало острую дискуссию. Основное возражение против этой позиции проекта связано с наличием такого контролирующего органа как Федеральное казначейство, выполняющего функцию текущего контроля. Вместе с тем внешнему контролю в проекте отводится значительно меньше места, в то время как внешний контроль необходим и даже успешно функционирует на региональном уровне. Таким образом, представленный Минфином РФ проект Единой концепции , имеет следующие недочеты:
1. В проекте, концентрируя внимание на контроле за финансовыми потоками, фактически игнорируются основные принципы организации контроля за управлением общественной собственностью.
2. Предполагается создание дополнительной институциональной структуры исполнительной власти, возглавляющей государственный финансовый контроль в стране - Комитет государственного контроля Российской Федерации.
В этой связи следует подчеркнуть, что предложения о создании такого Комитета как исполнительного органа противоречат нормам статьи 114 Конституции РФ, где закреплено положение о том, что Правительству не предоставлено право осуществлять внешний контроль за исполнением государственного бюджета и управлением объектами федеральной собственности, то есть за собственной деятельностью.
Вопросам внешнего контроля в проекте правительственного варианта Единой концепции уделяется недостаточно внимания. Причем упоминается только внешний контроль за средствами федерального уровня, а внешний контроль за общественными средствами в субъектах Российской Федерации, а тем более в муниципальных даже не рассматривается, хотя такой контроль организован и успешно функционирует уже во всех субъектах Российской Федерации48.
ГФК в понимании авторов проекта - это, прежде всего контроль внутренний, организация и цели которого подчинены интересам исполнительной власти.
Другая позиция в разработке Единой концепции государственного финансового контроля заключается в необходимости расширения функций и полномочий Счетной палаты РФ, придании ей статуса главного органа внешнего контроля. В этой связи следует отметить подход, отстаиваемый законодательной властью, суть которого заключается в идее целесообразности возложения функции главного контрольного органа на Счетную палату Российской Федерации. В этих целях необходимо уточнить и дополнить ее полномочия, в частности, относительно применяемых ею мер в случае выявления нарушений законодательства.
Суть проекта Единой концепции государственного финансового контроля, разработанной Счетной палатой Российской Федерации состоит в следующем:
1. в единстве системы ГФК в части целей и принципов, а также в согласованности деятельности;
2. в разделении финансового контроля по направлениям;
3. в осуществлении внешнего и внутреннего контроля на основе новых современных принципов и четких определений.
Основной идеей данной концепции было то, что внешними органами ГФК являются Счетная палата и органы финансового контроля законодательной власти, что согласуется с положениями международной Лимской декларацией.
Очевидно, что в рассмотренных проектах имеются определенные принципиальные противоречия и в связи с этим проблема выработки единого государственного подхода к формированию систем финансового контроля остается актуальной.
Основные разногласия этих концепций могли бы быть разрешены на основе перехода от проблем главенствования в новой системе ГФК к вопросам поиска путей качественного роста эффективности финансового контроля как метода государственного управления. Как указывается в монографии АЛ. Быстрякова, «нужна не единая концепция для разобщенных органов контроля, а концепция единой системы ГФК, объединяющая разрозненные структуры и ведомства в достижении эффективности контроля на основе единства целей, принципов и средств достижения этих целей»49.
Таким образом, в литературе нет единого подхода к определению, какие органы и каким образом должны проводить внутренний или внешний контроль, а также что такое внутренний и внешний контроль. Иными словами отсутствие четких представлений о разделении полномочий, единого подхода к определению понятий внешнего и внутреннего контроля требует выработки единого методологического подхода, что является условием создания единой концепции реформирования ГФК.
В процессе развития ГФК в РФ контрольно-счетными органами непрерывно осуществляется поиск новых форм и направлений работы.
Наиболее активна в этом направлении деятельность СП РФ как ведущего органа ГФК. Разработаны современные подходы в осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета - например, проводится трехзвенный контроль, организован Экспертный совет, объединяющий многих российских экономистов и финансистов, создан научно -исследовательский институт системного анализа СП РФ, открыто новое научное направление - конституционный аудит, разрабатываются основы стратегического аудита, активно внедряется новый вид аудита - аудит эффективности и многое другое. В перспективе перед Счетной палатой поставлены новые задачи в совершенствовании и развитии своей деятельности, в том числе совершенствование форм контроля, повышение эффективности действующей системы контроля, координация взаимодействия контрольно - счетных органов регионального и муниципального уровня, совершенствование научно-методологической базы. Все эти проблемы требуют уточнения в законодательном порядке полномочий Счетной палаты и правовой базы взаимодействия с другими федеральными и региональными государственными органами, например с Министерством финансов.
Существует также проблема укрепления современной методологической базы, ее решению в большой степени способствует созданный в 2006 году научно - практический журнал Вестник АКСОР -орган Ассоциации контрольно - счетных органов РФ.
В ходе формирования и развития всей системы государственных контролирующих органов складываются реальные предпосылки того, чтобы Счётная палата РФ могла со временем стать основным методическим центром по разработке идеологии, основ теории и практики функционирования контролирующих структур в Российской Федерации. Создание АКСОР и его деятельность под руководством Счетной палаты РФ является важным шагом в этом направлении.

Анализ деятельности контрольно-счетных органов субъектов Федерации (на примере Контрольно-счетной палаты Москвы)

Анализ особенностей деятельности органов ГФК регионального уровня позволяет выявить основные закономерности и характер проблем в реализации их функций. Ниже рассматриваются эти вопросы на примере Контрольно - счетной палаты Москвы (КСП Москвы).
КСП Москвы является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Московской городской Думой в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и ей подотчетным. В своей деятельности Контрольно - счетная палата руководствуется федеральным законодательством и законодательством города Москвы иЗаконом города Москвы от 30.06.2010 № 30 «О Контрольно-счетной палате Москвы». В рамках задач, определенных действующим законодательством, Контрольно - счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью.
Конституция РФ, Бюджетный Кодекс РФ, определяя трехуровневую бюджетную систему страны, определяют и трехуровневую наполняемость государственного финансового контроля, в соответствии с принципами бюджетного федерализма.