Моисеенко, Маргарита Александровна. Развитие программно-целевого бюджетного планирования как инструмента повышения эффективности расходов местного бюджета

brief description

Моисеенко, Маргарита Александровна. Развитие программно-целевого бюджетного планирования как инструмента повышения эффективности расходов местного бюджета : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Моисеенко Маргарита Александровна; [Место защиты: Рост. гос. эконом. ун-т "РИНХ"].- Ростов-на-Дону, 2013.- 177 с.: ил. РГБ ОД, 61 14-8/619

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Теоретические основы программно-целевого бюджетного планирования14
1.1. Программно-целевое планирование как составная часть финансово-бюджетного планирования 14
1.2. Эволюционно-трансформационный механизм развития программно-целевого бюджетного планирования в России и за рубежом 31
1.3. Обоснование необходимости финансирования расходов местного бюджета посредством применения программно-целевого планирования 44
Глава 2.Практические аспекты реализации программно-целевого бюджетного планирования на муниципальном уровне (на примере муниципального образования город-курорт Сочи)56
2.1. Оценка применения программно-целевого бюджетного планирования на муниципальном уровне 56
2.2. Практика расходования средств местного бюджета на основе применения долгосрочных целевых программ 65
2.3. Специфические особенности применения долгосрочных целевых программ на муниципальном уровне 81
Глава 3.Основные направления совершенствования применения программно-целевого бюджетного планирования на муниципальном уровне102
3.1. Системный подход к процессу разработки и реализации муниципальных программ 102
3.2. Трансформация источников финансирования муниципальных программ в условиях применения программно-целевого планирования 113
3.3. Формирование унифицированной методики оценки эффективности муниципальных программ 123
Заключение 133
Список литературы 140
Приложения 160

Эволюционно-трансформационный механизм развития программно-целевого бюджетного планирования в России и за рубежом
Оценка применения программно-целевого бюджетного планирования на муниципальном уровне
Специфические особенности применения долгосрочных целевых программ на муниципальном уровне
Трансформация источников финансирования муниципальных программ в условиях применения программно-целевого планирования

Введение к работе

Актуальность темы исследования.В условиях реформирования общественных финансов, необходимости достижения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, обеспечения координации стратегического планирования и мер бюджетной политики, повышения эффективности, результативности и оптимальности использования бюджетных расходов усиливается значение программно-целевого бюджетного планирования на всех уровнях управления финансами. Об этом свидетельствует практика применения государственных программ Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в качестве инструмента повышения эффективности использования бюджетных средств. Это обусловлено тем, что стратегически важные цели и приоритетные задачи в социально-экономической сфере приобретают долгосрочный характер.
Вместе с тем, изменение бюджетного законодательства лишь формально затрагивают практические аспекты применения программно-целевого бюджетного планирования на муниципальном уровне. До настоящего времени не сформирована четкая позиция относительно места программно-целевого планирования в более крупной и сложной системе финансово-бюджетного планирования; реализация долгосрочных целевых программ осуществляется без учета специфики, характерной для муниципальных образований; не налажен механизм перевода действующего инструментария в новационный муниципальные программы; зачастую, при определении экономического содержания муниципальных программ копируется опыт федерального центра и регионов; отсутствует единая методика оценки эффективности бюджетных расходов, осуществляемых в рамках реализации долгосрочных целевых программ. Данные обстоятельства не позволяют воспользоваться всеми преимуществами программно-целевого бюджетного планирования, что, в свою очередь, сдерживает социально-экономическое развитие отдельных муниципальных образований.
В связи с этим необходимо совершенствовать методологию программно-целевого бюджетного планирования в практике муниципальных образований, модифицировать действующий механизм формирования программно-целевых инструментов, а также разработать практические рекомендации по применению и оценке результатов реализации муниципальных программ в целях повышения эффективности расходов местных бюджетов.
Степень разработанности проблемы.В зарубежной литературе фундаментальные исследования, связанные с необходимостью осуществления финансово-бюджетного планирования, содержатся в трудах таких ученых, как Дж. Кейнс, А. Маршалл, В. Петти, Д. Рикардо, П. Самуэльсон, А. Смит, Й. Шумпетер и других. Существенный вклад в разработку и развитие финансового планирования внесли отечественные экономисты, а именно: И.М. Александров, Е.В. Боровикова, Т.В. Володина, О.В. Врублевская, А.Г. Грязнова, О.Б. Иванова, А.К. Кравцов, И.А. Косяков, В.Е. Леонтьев, Е.В. Маркина, Н.В. Миляков, Г.Б Поляк, Н.П. Радковская, М.В. Романовский, А.Г. Силуанов и другие.
Вопросам применения программно-целевого бюджетного планирования на всех уровнях управления финансами посвящены исследования П.В. Бескровного, Д.В. Жигалова, В.А. Ирикова, А.С. Карасевой, М.С. Киреевой, В. В. Климанова, А.М. Лаврова, Л.В. Перцова, А.О. Петренкова, Б.А. Райзберг, А.Н. Удовенко, С.Г. Хабаева, А.В. Цвикилевич, О.Ф. Шахова и других.
Проблемы повышения эффективности бюджетных расходов содержатся в трудах Ю.В. Бейтана, А.Р. Валеева, М.С. Ефремовой, А.Л. Кудрина, В.В. Михеева, Н.М. Сабитовой и других.
Анализ монографической, периодической и специализированной литературы по вопросам применения программно-целевого бюджетного планирования характеризуется многогранностью и глубиной рассматриваемых проблем. Вместе с тем, теоретические и практические исследования применения программно-целевого бюджетного планирования в качестве инструмента повышения эффективности бюджетных расходов затрагивают, как правило, федеральный и региональный уровни, в меньшей степени муниципальный уровень, что существенно сдерживает социально-экономическое развитие отдельных муниципальных образований.
Цельисследованиязаключается в разработке теоретико-методологических подходов и практических рекомендаций по совершенствованию программно-целевого бюджетного планирования как инструмента повышения эффективности расходов местного бюджета в контексте реформирования публичных финансов.
Для достижения намеченной цели необходимо решить ряд приоритетных задач, а именно:
уточнить сущностно-содержательную характеристику финансово-бюджетного планирования, на основе чего выявить логическую взаимосвязь между финансовым, бюджетным и программно-целевым планированием;
исследовать эволюционно-трансформационный механизм применения программно-целевого бюджетного планирования в России и в западных странах;
выявить тенденции применения долгосрочных целевых программ с учетом специфических особенностей, присущих муниципальным образованиям;
проанализировать практические аспекты реализации программно-целевого бюджетного планирования на муниципальном уровне;
разработать рекомендации по формированию и реализации муниципальных программ с учетом перехода к программному бюджету;
сформулировать методические подходы к совершенствованию оценки эффективности муниципальных программ в целях ее унификации.
Предметом исследованиявыступают финансово-организационные отношения, складывающиеся по поводу применения программно-целевого бюджетного планирования в качестве инструмента повышения эффективности расходов местного бюджета.
Объектом исследованияявляются муниципальные образования, на территории которых происходит активная реализация программно-целевого бюджетного планирования, в том числе муниципальное образование город-курорт Сочи.
Теоретико-методологическую основудиссертационного исследованиясоставили положения и концепции, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых в области экономики общественного сектора, теории государственных и муниципальных финансов, методологии финансового планирования, а также повышения эффективности расходов местных бюджетов посредством применения программно-целевого бюджетного планирования.
Диссертационная работа выполнена в рамках паспорта специальности ВАК 08.00.10 финансы, денежное обращение и кредит, части 1 «Финансы», раздела 2 «Общегосударственные, территориальные и местные финансы», п. 2.3 «Теория, методология, методика финансового планирования на уровне государства и муниципальных образований», п. 2.8 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов», п. 2.18 «Механизмы распределения бюджетных средств».
Инструментарно-методический аппарат.Обоснование теоретических положений и достоверность выводов и рекомендаций, полученных в ходе исследования, осуществлялась на основе применения общенаучных и специальных методов познания, в том числе абстрагирования, функционально-структурного, системного, ретроспективного, сравнительного и статистического анализа. В работе использовались также методы графической интерпретации, приемы построения структурно-логических схем. Каждый из этих методов использовался адекватно его функциональным возможностям, что позволило обеспечить аргументированность результатов исследования, достоверность выводов и положений диссертационной работы.
Информационно-эмпирическая база исследованияформировалась на основе нормативно-правовых актов законодательных и исполнительных органов власти Российской Федерации, Краснодарского края и города Сочи; Бюджетных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации; официальных данных Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации; отчетов Счетной палаты Российской Федерации и Контрольно-счетной палаты города Сочи; отчетов автономной некоммерческой организации «Оргкомитет «Сочи 2014»; материалов монографических исследований ведущих отечественных и зарубежных ученых; Интернет-ресурсов, а также результатов непосредственных наблюдений и практических разработок автора.
Рабочая гипотезадиссертационного исследованиясостоит в том, что применение программно-целевого бюджетного планирования в качестве инструмента повышения эффективности расходов местного бюджета требует совершенствования процесса разработки и реализации муниципальных программ с учетом особого статуса муниципальных образований, а также оценки их эффективности. Это предполагает: уточнение сущностно-содержательной характеристики программно-целевого бюджетного планирования; внедрение новых инструментов финансирования программ с учетом западных моделей и отечественного опыта; разработку структурной модели муниципальной программы, а также повышение эффективности расходов бюджетов бюджетной системы, что позволит осуществить успешный переход к программному бюджету, усилить ответственность и прозрачность управления бюджетными средствами и повысить качество бюджетного планирования.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту.
1. В условиях проводимой бюджетной реформы повышение эффективности и оптимальности использования бюджетных средств является приоритетным направлением государственной и муниципальной политики. В этой связи повышается актуальность применения программно-целевого бюджетного планирования. Опыт прошлых лет сформировал определенную базу на уровне федерального центра и регионов. Вместе с тем, до настоящего времени не до конца раскрыты проблемы применения программно-целевого бюджетного планирования в качестве инструмента повышения эффективности расходов местного бюджета, не определено его место в системе финансово-бюджетного планирования, слабо проработана взаимосвязь между стратегическим и бюджетным планированием, что требует дополнительных исследований в данной области.
2. Применение программно-целевого бюджетного планирования в практике муниципальных образований требует его изучения в ретроспективном и компаративном аспектах. Это, в свою очередь, предполагает выделение ключевых этапов с точки зрения их необходимости, преемственности, обеспеченности нормативно-правовой, методической и информационной базой, а также выявления основных достоинств и недостатков, влияющих на современное состояние программно-целевого бюджетного планирования. Такое исследование позволит выявить тенденции по достижению сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы в долгосрочном периоде, определить направления взаимодействия стратегического и бюджетного планирования, а также выявить вектор повышения эффективности бюджетных расходов с учетом накопленного отечественного и зарубежного опыта.
3. При осуществлении расходов бюджета посредством применения инструментов программно-целевого бюджетного планирования необходимо учитывать особый статус муниципального образования, на состояние которого влияет комплекс организационных и социально-экономических факторов, факторов, сдерживающих долгосрочное развитие территории и влияющих на повышение эффективности расходов местного бюджета. Наиболее ярким примером, отражающим наличие специфических особенностей, присущих муниципальным образованиям, является город-курорт Сочи, признанный бальнеологическим и горноклиматическим курортом федерального значения и получивший право проведения Олимпийских игр в 2014 году. Указанные факты обусловливают специфику конкретного муниципального образования, учет которых позволит повысить эффективность, ответственность и прозрачность управления бюджетными средствами.
4. Современный этап бюджетной реформы характеризуется переходом к программной структуре расходов путем внедрения в практику финансово-бюджетного планирования государственных программ. Однако до настоящего времени отсутствует действенный механизм перевода долгосрочных и ведомственных целевых программ в муниципальные, что свидетельствует о необходимости адаптации федерального и регионального опыта к практической деятельности органов местного самоуправления с учетом особенностей, характерных для муниципальных образований. Данные обстоятельства, в свою очередь, требуют формирования структурной модели муниципальных программ, включающей оценку эффективности их реализации.
5. На сегодняшний день в муниципальных образованиях применяются различные методики оценки эффективности долгосрочных целевых программ, затрудняющие объективность оценки программного документа и сопоставимость результатов реализации различных программ друг с другом. Это обусловлено дифференцированным характером применяемых комплексных критериев оценки эффективности, зачастую, недостаточных для формулирования полных и достоверных выводов, учитывающих только бюджетные средства при финансировании программных мероприятий. Это предопределяет необходимость разработки унифицированной методики оценки эффективности муниципальной программы; определение количественной и качественной шкалы, необходимой для интерпретации полученного показателя оценки; выделение механизма и алгоритма ее осуществления, что обеспечит многоуровневую систему оценки их реализации; а также определение экономической, социальной и бюджетной эффективности.
Научная новизнасостоит в разработке и обосновании комплекса теоретических положений и практических рекомендаций по применению программно-целевого планирования в качестве инструмента повышения эффективности местных расходов.
Основные результаты, характеризующие научную новизну исследования, состоят в следующем.
1. Уточнена сущностно-содержательная характеристика финансово-бюджетного планирования, рассматриваемая в отличие от ранее представленных исследований с точки зрения комплексно-системного подхода, отражающего обоснование его предметной характеристики и поэлементной взаимосвязи в разрезе: 1) целей, задач и направлений, адекватных современному этапу бюджетной реформы; 2) объектов (финансовые ресурсы); 3) субъектов (органы государственной власти и местного самоуправления, хозяйствующие субъекты); 4) организационно-правовой основы (признаки, принципы, нормативно-правовая и информационная база, этапы); 5) методического обеспечения (методы, инструменты, компетенции, критерии), что позволило выявить логическую взаимосвязь между финансовым, бюджетным и программно-целевым планированием. Уточнение содержания финансово-бюджетного планирования направлено на углубление теоретических основ управления общественными финансами и упорядочение понятийного аппарата в области финансовых отношений.
2. Исследован эволюционно-трансформационный механизм применения программно-целевого бюджетного планирования в России и выделены основные периоды его развития на современном этапе (2004 2006 гг. реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации; 2007 2012 гг. повышение эффективности бюджетных расходов; 2013 2030 гг. повышение эффективности управления общественными финансами) с учетом оценки нормативно-правового обеспечения, предпосылок и необходимости реформирования каждого этапа, что позволило выявить перспективные тенденции и определить концептуальные направления развития программно-целевого бюджетного планирования такие, как переход к программной структуре бюджетов различных уровней, нацеленный на обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы, координация документов стратегического и финансово-бюджетного планирования, а также повышение эффективности расходов бюджетов.
3. Сформулированы специфические особенности применения программно-целевого бюджетного планирования на муниципальном уровне, обусловленные воздействием различных факторов на социально-экономическое развитие муниципального образования, которые сгруппированы по следующим направлениям: 1) организационные факторы (территориальное деление; административный статус; отраслевая специфика; приближенность к местному населению и др.); 2) социально-экономические факторы (разработка бюджетной стратегии развития; уровень дотационности; предоставление бюджетных услуг органами местного самоуправления и др.); 3) факторы, сдерживающие развитие муниципального образования (дуалистический характер полномочий местных органов власти; необеспеченность вопросов местного значения необходимой ресурсной базой; дефицит местного бюджета; ограниченная самостоятельность принятия финансовых решений и др.); 4) факторы, влияющие на повышение эффективности расходов местного бюджета (применение программно-целевого инструментария в практике бюджетного планирования; уровень программных расходов в структуре местного бюджета; внедрение механизмов муниципально-частного партнерства и др.). Учет выявленных специфических особенностей позволит повысить ответственность и прозрачность управления бюджетными средствами, а также эффективность бюджетных расходов с учетом особого статуса муниципальных образований.
4. Разработана структурная модель муниципальной программы, включающая в себя: 1) типовое содержание с описанием экономической характеристики каждого раздела; 2) уточнение субъектного состава ее подготовки и реализации; 3) систематизацию источников финансирования (бюджетные, внебюджетные и смешанные) и их концентрацию в рамках единого Фонда финансирования муниципальных программ, интегрирующий все виды финансовых ресурсов; 4) оценку эффективности программного документа. Предложенная модель позволит получать максимально возможные положительные результаты от реализации муниципальных программ, оптимизировать расходы на их реализацию, а также повысить эффективность использования средств местного бюджета.
5. Предложена унифицированная методика оценки эффективности муниципальных программ на основе расчета интегрального (конечного) показателя, которая представляет собой оценку фактической эффективности в процессе и по итогам реализации муниципальной программы, учитывающую объем финансовых ресурсов и эффект, оказывающий положительное влияние на изменение выбранной сферы социально-экономического развития муниципального образования. В рамках предложенной методики разработан механизм и алгоритм ее реализации, центральное место в которой занимает выбор критериев оценки и их сопоставление с качественной шкалой, интерпретирующей содержание достигнутого результата. Использование данной методики позволит обеспечить максимально возможную степень объективности процесса оценки программ; сопоставимость проектов программ на стадии их отбора; п