ОРГАНИ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ ЯК СУБ’ЄКТИ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ ЗАКОНОДАВСТВА, ТЕОРІЇ ТА ПРАКТИКИ

brief description

НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ІНСТИТУТ ФІНАНСОВОГО ПРАВА

На правах рукопису

Музика-Стефанчук Оксана Анатоліївна

УДК 347.73

ОРГАНИ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ ЯК СУБ’ЄКТИ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН В УКРАЇНІ:
ПРОБЛЕМИ ЗАКОНОДАВСТВА, ТЕОРІЇ ТА ПРАКТИКИ

Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право;
інформаційне право

Дисертація на здобуття наукового ступеня
доктора юридичних наук

Науковий консультант:
доктор юридичних наук, професор, академік Національної академії правових наук України
Воронова Лідія Костянтинівна

ІРПІНЬ – 2011

З М І С Т
ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ 4
ВСТУП 6
РОЗДІЛ 1 ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН У ФІНАНСОВО-ПРАВОВІЙ ДОКТРИНІ 16
1.1 Поняття, особливості та класифікація бюджетних правовідносин:
теоретико-прикладний аспект 16
1.2 Конституція, публічна влада і бюджет – міжгалузева тріада 37
1.3 Особливості об'єктного складу бюджетних правовідносин 53
Висновки до розділу 1..…………………………………………………… …70
РОЗДІЛ 2 ПОНЯТТЯ ТА СУТНІСТЬ СУБ’ЄКТІВ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН 74
2.1 Правова характеристика суб’єктів бюджетних правовідносин
у науці фінансового права 74
2.2 Публічний інтерес у бюджетних правовідносинах 99
2.3 Органи державної влади й управління як суб’єкти бюджетних правовідносин 1255
2.4 Органи місцевого самоврядування як суб’єкти бюджетних правовідносин 16464
Висновки до розділу 2..……………………………………………………...188
РОЗДІЛ 3 ПРАВОВА ПРИРОДА БЮДЖЕТНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ
ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ 191
3.1 Поняття бюджетної діяльності органів публічної влади 191
3.2 Мета бюджетної діяльності органів публічної влади
у контексті бюджетної політики держави 205
3.3 Форми, методи, функції та принципи бюджетної діяльності
органів публічної влади 217
Висновки до розділу 3..……………………………………………………...242
РОЗДІЛ 4 ПРАВОВІ ПЕРЕДУМОВИ УЧАСТІ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ У БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИНАХ 24248
4.1 Фінансово-правовий статус органів публічної влади –
суб’єктів бюджетних правовідносин 24848
4.2 Правосуб’єктність органів публічної влади у бюджетних правовідносинах 26262
4.3 Проблеми доктринального розуміння компетенції, повноважень
та прав органів публічної влади в бюджетних правовідносинах 287
Висновки до розділу 4..……………………………………………………...316
РОЗДІЛ 5 ПРОБЛЕМИ УЧАСТІ ОРГАНІВ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ
В ОКРЕМИХ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИНАХ 322
5.1 Правова взаємодія органів публічної влади в бюджетних
та міжбюджетних відносинах 322
5.2 Особливості здійснення бюджетного планування органами публічної влади 340
5.3 Проблеми відповідальності органів публічної влади за порушення
бюджетного законодавства 360
5.4 Корупція у бюджетних правовідносинах як негативне соціально-правове явище 384
Висновки до розділу 5..……………………………………………………...410
ВИСНОВКИ 414
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 434
ДОДАТОК………………………...………………………………………… 500

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ

АРК Автономна Республіка Крим
БК Бюджетний кодекс
ВВП Внутрішній валовий продукт
ВНП Внутрішній національний продукт
ПДВ Податок на додану вартість
РФ Російська Федерація
СНД Співдружність Незалежних Держав
СРСР Союз Радянських Соціалістичних Республік
США Сполучені Штати Америки
ФРН Федеративна Республіка Німеччина

ВСТУП

Актуальність теми. проблемі правовідносин присвячені численні загальнотеоретичні та спеціальні галузеві дослідження. Проте й нині ця проблема перебуває в центрі уваги вчених, особливо коли йдеться про наукові дослідження в юридичній сфері. Вітчизняне законодавство не містить визначення поняття «бюджетні правовідносини». Лише у ст. 1 Бюджетного кодексу України (далі – БК України) йдеться про «відносини, що регулюються Бюджетним кодексом України». Тут, очевидно, йдеться саме про бюджетні відносини, однак слід враховувати те, що останні регулюються й іншими актами бюджетного законодавства, склад якого визначений у ст. 4 БК України.
Суб’єктний склад бюджетних правовідносин у зазначеному Кодексі також чітко невизначеним, проте його можна встановити, спираючись на законодавчі положення про бюджетний процес і його учасників, та враховуючи надбання науки фінансового права в дослідженні питань щодо суб’єктів бюджетного права.
Актуальність обраної теми дослідження зумовлена: змінами в бюджетному законодавстві (йдеться про прийняття у 2010 р. нової редакції БК України та активне впровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі тощо); численними порушеннями з боку органів публічної влади під час здійснення бюджетної діяльності; відсутністю реальних заходів примусу до колективних суб’єктів бюджетних правовідносин за порушення бюджетного законодавства; наявністю корупції в бюджетному процесі тощо.
Теоретичною базою дисертаційного дослідження стали наукові праці таких українських учених, як Д.А. Бекерська, А.І. Берлач, Л.К. Воронова, Н.В. Воротіна, О.П. Гетманець, О.В. Горун, Е.С. Дмитренко, О.О. Дмитрик, І.Б. Заверуха, О.Б. Заверуха, А.Й. Іванський, Н.К. Ісаєва, С.Т. Кадькаленко, Л.М. Касьяненко, А.Т. Ковальчук, І.Є. Криницький, О.А. Кузьменко, М.П. Кучерявенко, О.А. Лукашев, О.О. Майданник, Л.П. Маслій, А.О. Монаєнко, А.А. Нечай, С.О. Ніщимна, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківський, М.О. Перепелиця, Н.Ю. Пришва, Т.О. Проценко, Л.А. Савченко, О.О. Семчик, Н.В. Сидорова, А.І. Сирота, О.В. Солдатенко, Р.А. Усенко, Л.К. Царьова, А.М. Цвєтков, А.М. Чвалюк, В.Д. Чернадчук, Н.Я. Якимчук та інших.
Використані також наукові здобутки російських учених, зокрема: О.В. Берга, В.В. Бехер, К.С. Бєльського, І.В. Біт-Шабо, Л.Л. Бобкової, Д.В. Вінницького, О.М. Горбунової, О.Ю. Грачової, Л.М. Древаль, С.В. Запольського, М.Ф. Івлєвої, М.В. Карасьової, О.М. Козиріна, Т.В. Конюхової, Ю.О. Крохіної, І.Г. Кутафіної, Т.Г. Лук’янової, В.Є. Мартиненка, М.Р. Мурзабекова, О.Г. Пауля, М.І. Піскотіна, Ю.А. Ровінського, Н.А. Саттарової, А.Д. Селюкова, С.Ю. Ситникової, Ю.Л. Смирнікової, Е.Д. Соколової, Г.А. Тосуняна, Н.І. Хімічевої, О.І. Худякова, С.Д. Ципкіна, Н.О. Шевельової.
Дослідження участі органів публічної влади в бюджетних правовідносинах має комплексний характер, що зумовило звернення до праць учених у галузі теорії держави та права, конституційного, адміністративного та інших галузей права, а саме: В.Б. Авер’янова, С.С. Алексєєва, О.Ф. Андрійко, І.В. Арістова, Ю.П. Битяка, В.Т. Білоуса, І.П. Голосніченка, С.Д. Гусарєва, Т.О. Карабін, В.Н. Карташова, С.Ф. Кечек’яна, В.К. Колпакова, Д.М. Лук’янця, В.М.Поповича, В.М. Протасова, П.М. Рабіновича, О.П. Рябченко, А.О. Селіванова, Ю.О. Тихомирова, Ю.Т. Ткаченка, Ю.М. Тодики, Ю.К. Толстого, Р.Й. Халфінової, О.І. Харитонової, В.Є. Чиркіна, Ю.О. Чугунова, Б.В. Шагієва, Ю.С. Шемшученка, С.Л. Явича, О.Н.Ярмиша та інших.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано відповідно до Стратегії модернізації системи управління державними фінансами (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2007 р. № 888-р.), Концепції реформи місцевого самоврядування (схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29 липня 2009 р. № 900), Програми економічних реформ на 2010 – 2014 рр. «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» (розроблена і схвалена Комітетом з економічних реформ при Президентові України).
Дисертація – складова загального плану науково-дослідної роботи Науково-дослідного інституту фінансового права, є частиною фундаментального дослідження «Правові засади розвитку місцевих фінансів в Україні» (2009–2011 рр.) і планової теми «Імплементація (адаптація, гармонізація, уніфікація) податкового законодавства до вимог європейського законодавства. Проблеми та шляхи вирішення» (державний реєстраційний номер: 0110U000297, 2011–2014 рр.).
Мета і завдання дослідження. Метою роботи є виявлення, постановка та розв’язання фундаментальних теоретико-прикладних проблем бюджетних правовідносин, що має позитивно вплинути на правову регламентацію бюджетної діяльності органів публічної влади, надасть можливість більш ефективного здійснення їх прав та обов’язків. Дослідження спрямоване на вироблення наукової концепції вдосконалення діяльності органів публічної влади у сфері бюджету. Реалізація поставленої мети зумовила необхідність вирішення таких завдань:
- дослідження питань про визначення поняття, особливості та класифікацію бюджетних правовідносин;
- висвітлення проблем міжгалузевої тріади «конституція, публічна влада і бюджет»;
- розкриття змісту понять «органи публічної влади», «суб’єкти бюджетних правовідносин», «учасники бюджетних правовідносин», «учасники бюджетної діяльності» та формулювання їх визначень;
- дослідження публічного інтересу у бюджетних правовідносинах;
- вивчення особливостей об’єктів бюджетних правовідносин за участі органів публічної влади;
- пізнання проблем бюджетної діяльності органів публічної влади як сфери виникнення бюджетних правовідносин;
- розкриття питань фінансової, бюджетної безпеки та політики;
- дослідження проблеми доктринального розуміння компетенції, повноважень та прав органів публічної влади в бюджетних правовідносинах;
- з’ясування сутності правосуб’єктності органів публічної влади в бюджетних правовідносинах;
- виявлення особливостей фінансово-правового статусу органів публічної влади – суб’єктів бюджетних правовідносин;
- встановлення особливостей правової взаємодії органів публічної влади у сфері бюджету;
- з’ясування співвідношення понять «міжбюджетні відносини», «бюджетний федералізм», «фіскальний федералізм», «бюджетна взаємодія»;
- дослідження проблем бюджетного планування та участі в цьому процесі органів публічної влади;
- дослідження правопорушень і відповідальності органів публічної влади у сфері бюджету.
Об'єкт дослідження – суспільні відносини, що виникають, змінюються та припиняються за участі органів публічної влади у бюджетній діяльності, бюджетному процесі.
Предметом дослідження є органи публічної влади як суб’єкти бюджетних правовідносин в Україні; теоретичні та методологічні проблеми правового регулювання участі органів публічної влади в аналізованих правовідносинах.
Методи дослідження. У процесі роботи над дисертацією відповідно до поставленої мети і завдань, з урахуванням специфіки об’єкта та предмета дослідження використовувались загальнонаукові та спеціальні методи, зокрема такі: системно-структурний – за його допомогою проаналізовано основні правові та організаційні засади регулювання бюджетних відносин за участі органів публічної влади (підрозділи 1.1, 1.3, 2.1, 2.3, 2.4,); за допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат (підрозділи 2.4, 5.4 та інші); порівняльно-правовий – використовувався під час аналізу законодавства і наукових досліджень окремих аспектів регулювання бюджетних відносин та їх видів в зарубіжних країнах (підрозділи 5.1, 5.2); формально-догматичний – використовувався для здійснення доктринального тлумачення правових норм і термінів (підрозділи 1.2, 2.2, 4.1, 4.2, 4.3 та інші); статистичний – застосовувався з метою визначення якості та результатів діяльності органів публічної влади у сфері бюджету (підрозділи 5.3, 5.4). Методи узагальнення, прогнозування застосовано у процесі формулювання висновків до розділів і загальних висновків.
Нормативною основою дослідження є Конституція України, БК України, Закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про Рахункову палату», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», інші закони, підзаконні нормативно-правові акти, концепції та стратегії розвитку відповідних суспільних відносин, міжнародно-правові документи, а також положення зарубіжного законодавства.
Емпіричну базу дисертації становлять узагальнені дані і матеріали Міністерства фінансів України, Державної казначейської служби України, Рахункової палати, інших спеціальних фінансово-кредитних органів та установ.
Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним із перших у вітчизняній фінансово-правовій доктрині комплексним і системним дослідженням участі органів публічної влади у бюджетних правовідносинах. Автором сформульовано низку положень, висновків і пропозицій, нових у концептуальному плані і важливих для юридичної практики. Зокрема,
вперше:
– обгрунтовано висновок про те, що публічний інтерес у бюджетному праві (правовідносинах) є об’єктивним феноменом, який не залежить від волі органів публічної влади та ухвалених ними нормативно-правових актів. Такі акти лише опосередковують існування публічного інтересу, але їхня відсутність не виключає наявність такого інтересу;
– виокремлено бюджетні правовідносини, які опосередковують взаємодію та зв’язок органів публічної влади у сфері бюджету, на підставі чого розроблена характеристика бюджетної взаємодії;
– комплексно розроблена проблема таких меж правосуб’єктності органів публічної влади – суб’єктів бюджетного права та правовідносин, як: часові межі (зумовлені періодичним і тимчасовим характером актів про бюджет); просторові межі (полягають у тому, що місцеві органи влади реалізують правосуб’єктність у межах певної території, а органи державної влади – у межах держави і поза нею);
– доведено, що в бюджетних правовідносинах за участі органів публічної влади стосовно обігу бюджетних коштів не можна повною мірою застосовувати цивільно-правову тріаду права власності (право володіння, користування та розпорядження). Це пояснюється тим, що коштами бюджету ніхто не користується – ними розпоряджаються, тобто право користування як таке поглинається правом розпорядження;
– визначено, що результативність бюджетної діяльності органів публічної влади залежить від: а) чіткості мети і завдань, передбачених сучасною бюджетною діяльністю; б) визначення напрямів реалізації, досягнення поставленої мети і завдань; в) поєднання різних фінансових інструментів для найбільш ефективного фінансування бюджетних видатків (для забезпечення фінансування публічних видатків);
– доведено, що проблема бюджетного федералізму чи унітаризму – це практична проблема компромісного поєднання публічних інтересів різних органів публічної влади. За будь-якого розуміння, бюджетний федералізм – це бюджетні взаємовідносини федерального центру і регіонів, тому аналізоване поняття є дещо вужчим стосовно фіскального федералізму;
– встановлено, що при дослідженні проблем участі органів місцевого самоврядування в бюджетних правовідносинах слід використовувати поняття «фінансово-бюджетні відносини» – саме воно охоплює бюджетні та інші фінансово-правові відносини, які нерозривно з ними пов’язані. Практичне і теоретичне значення такого поняття визначається під час розгляду питання про фінансову основу місцевого самоврядування;
– наведено аргументи щодо вдосконалення нормотворчої та правозастосовної діяльності у процесі реалізації напрямів антикорупційної політики у сфері бюджетних правовідносин. Доведена необхідність визначення та законодавчого закріплення єдиних критеріїв ефективного/неефективного використання бюджетних коштів, а також прийняття комплексного документа, який міститиме приблизний (невичерпний) перелік показників (критеріїв) ефективності виконання типових бюджетних програм, які періодично повторюються;
удосконалено:
– положення щодо основних завдань бюджетної політики держави, якими визначені наступні: а) сприяння сталому темпу економічного зростання в країні; б) досягнення максимально високого рівня ефективності публічних видатків; в) забезпечення відповідальності всіх учасників бюджетного процесу за виконання прийнятих зобов’язань; г) підтримка збалансованості бюджетів усіх рівнів; ґ) чітке та неухильне дотримання норм бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу. Одним із найбільш складних напрямів бюджетної політики держави нині є бюджетне регулювання та міжбюджетні відносини;
– теоретичні підходи стосовно системи об’єктів бюджетних правовідносин. Обстоюється наукова позиція, за якої об’єктами бюджетних правовідносин є: публічні грошові фонди; речі, що мають певну цінність; грошові кошти, що надходять до бюджетів за рахунок обов’язкових платежів, потім розподіляються між розпорядниками бюджетних коштів і використовуються задля досягнення чітко визначених цілей (цей об’єкт досить швидко трансформується в інші об’єкти – у бюджетні (публічні) доходи та бюджетні (публічні) видатки); бюджетне регулювання (як процес) та міжбюджетні трансферти (як матеріальна субстанція); нематеріальні об’єкти: акти про бюджет (закони про державний бюджет та рішення про місцеві бюджети), звіти про виконання бюджетів (включаючи різноманітну інформацію про виконання бюджетів), звіти про виконання кошторисів бюджетних установ; інші об’єкти, на які спрямовано поведінку учасників (суб’єктів) бюджетних правовідносин;
– наукову позицію щодо виокремлення різних видів бюджетних коштів (зі збереженням єдності їх правових режимів) як об’єктів бюджетних правовідносин, залежно від видів бюджетних правовідносин і стадій бюджетного процесу;
– визначення фінансово-правових понять: бюджетна діяльність органів публічної влади, бюджетне планування, бюджетні правовідносини, корупція у бюджетних правовідносинах, органи публічної влади, фінансова політика, фінансово-економічна основа місцевого самоврядування, фінансово-правова основа місцевого самоврядування, фіскальний федералізм;
дістали подальшого розвитку:
– питання щодо класифікації бюджетних правовідносин, у результаті чого додатково виокремлено такі критерії: сфера виникнення (відносини у сфері доходів та у сфері видатків); підстави виникнення (відносини, що виникають на підставі правової норми, та відносини, які є похідними від інших фінансових правовідносин);
– наукові результати досліджень про способи бюджетної діяльності органів публічної влади: регулятивний та охоронний. Відповідно до цього обґрунтовано поділ бюджетної діяльності на: а) бюджетно-організаційну (полягає у тому, що органи публічної влади створюють правове підґрунтя для здійснення будь-якої діяльності, що не може існувати поза межами правового поля; забезпечують організацію бюджетного процесу); б) бюджетно-контрольну (бюджетно-наглядову);
– доктринальні положення стосовно розуміння бюджетної правосуб’єктності, компетенції, повноважень, прав органів публічної влади в бюджетних правовідносинах, а також їхнього фінансово-правового статусу;
– розробка проблем участі органів публічної влади у відносинах бюджетного планування, що передбачає вирішення низки завдань стосовно визначення оптимального (найбільш реального, допустимого) обсягу фінансових ресурсів, які потенційно можуть надійти до бюджетів усіх рівнів;
– наукові положення про фактори, що сприяють поширенню корупції в органах публічної влади у бюджетному процесі в Україні, а саме: 1) законодавчі проблеми (наприклад, несвоєчасне прийняття закону про Державний бюджет України та рішень про місцеві бюджети, у результаті чого розподіл коштів протягом періоду, коли відсутній щорічний акт про бюджет, практично залежить від волі певних посадових осіб); 2) певна непрозорість прийняття та виконання актів про бюджет (хоча законодавство передбачає відкритість бюджетного процесу, проте існують таємні видатки, трапляються випадки зникнення чи знищення певних документів, зокрема, суворої звітності в органах місцевого самоврядування); 3) непритягнення (чи несвоєчасне притягнення) до адміністративної та кримінальної відповідальності посадових осіб за вчинені ними правопорушення; 4) обмеженість участі громадськості у бюджетному процесі та практичне неврахування думки громадян щодо вирішення тих чи інших фінансово-бюджетних проблем; 5) всупереч державним і суспільним інтересам лобіювання у Верховній Раді України інтересів окремих політичних груп, навіть окремих громадян, які досить часто є представниками влади.
Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертації положення, висновки, пропозиції і рекомендації можуть бути використані у:
– правотворчій сфері – для вдосконалення та прийняття нових нормативно-правових актів, внесення змін і доповнень до чинного законодавства, його адаптації до кращих європейських та міжнародних зразків (довідка Міністерства фінансів України від 2.09.2011 р. про впровадження результатів дослідження; довідка Національного інституту стратегічних досліджень від 7.09.2011 р. № 193/1194 про впровадження результатів дослідження);
– правозастосовній сфері – для вдосконалення бюджетних правовідносинах за участі органів публічної влади (довідка Державної податкової адміністрації у Хмельницькій області від 26.09.2011 р. № 15760/10101-140);
– науково-дослідній сфері – для подальших досліджень фінансово-правових проблем участі органів публічної влади в бюджетних правовідносинах;
– навчальному процесі – під час викладання навчальних дисциплін «Фінансове право», «Адміністративне право», «Актуальні проблеми фінансового права України» та відповідних навчальних курсів, а також при написанні підручників, навчальних посібників, методичних рекомендацій, у процесі професійної підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації спеціалістів органів державної влади та місцевого самоврядування (довідка про впровадження Хмельницького університету управління та права від 8.09.2011 р. № 933/11).
Апробація результатів дисертації. Одержані здобувачем у процесі дослідження висновки, узагальнення і пропозиції оприлюднені на 45 міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях і семінарах у таких містах: Вільнюс (2005), Вороніж (2007), Гродно (2006), Дніпропетровськ (2011), Донецьк (2009), Запоріжжя (2005), Ірпінь (2007, 2009, 2010, 2011), Київ (2005, 2006, 2007, 2009), Львів (2006, 2009, 2011), Мінськ (2005, 2010), Москва (2005, 2006), Одеса (2009, 2010), Париж (2008), Партеніт (2008), Пекін (2009), Санкт-Петербург (2006), Сімферополь (2006, 2007), Суми (2010), Тернопіль–Яремче (2009), Харків (2010), Хмельницький (2006, 2007, 2008, 2009), Чернівці–Яремче (2006), Чернігів (2009, 2010).
Публікації. Основні теоретичні положення, висновки, рекомендації і пропозиції, сформульовані у дисертації, знайшли відображення у 3 монографіях, 8 навчальних посібниках, а також енциклопедіях і словниках, 24 статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях України, 31 науковій публікації і тезах доповідей в інших виданнях, у тому числі – зарубіжних.
Особистий внесок здобувача в опублікованих у співавторстві 12 працях становлять результати її власних наукових досліджень проблем, що стосуються правових основ бюджетного процесу та фінансово-економічної основи місцевого самоврядування в Україні (у джерелі № 2 зі списку опублікованих праць здобувачу належить 1,5 д.а.); висновки аналізу участі органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення (у джерелі № 31 зі списку опублікованих праць здобувачу належить 0,2 д.а.); дослідження стану порівняльно-правових розробок із фінансово-правових питань (у джерелі № 33 зі списку опублікованих праць здобувачу належить 0,3 д.а.); правового регулювання бюджетних і міжбюджетних відносин в Україні та зарубіжних державах (джерела № 5, 25, 28, 29, 59 зі списку опублікованих праць, у яких здобувачеві належить 2 д.а.); правового статусу банків (джерело № 35 зі списку опублікованих праць, у якому здобувачу належить 0,2 д.а.); правового регулювання бюджетних запозичень (джерело № 65 зі списку опублікованих праць, у якому здобувачу належить 0,1 д.а.). Ідеї та розробки, що належать співавторам, у дисертації не використовувалися без відповідних посилань.
Структура роботи. Робота складається із вступу, 5 розділів, 17 підрозділів, висновків, списку використаної літератури, додатка. Загальний обсяг дисертації складає 501 сторінка, у тому числі 433 сторінки основного тексту, список використаних джерел на 65 сторінках (625 найменувань).

bibliography

ВИСНОВКИ
У дисертації запропоновано нове розв’язання наукових проблем, пов’язаних з бюджетними правовідносинами, їх суб’єктно-об’єктним складом. На підставі аналізу вітчизняного законодавства, практики його застосування, теоретичного осмислення й узагальнення наукових праць сформульовано низку оригінальних положень, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети – вироблення наукової концепції вдосконалення діяльності органів публічної влади у сфері бюджету.
1. Бюджетні правовідносини за своєю суттю є економічними, яскраво вираженими відносинами підпорядкованості. Це врегульовані фінансово-правовими нормами суспільні відносини, учасники яких – носії юридичних прав і обов’язків у сфері мобілізації, розподілу та використання публічних грошових фондів. Бюджетні правовідносини існують у межах бюджетного процесу, проте частина з них має процесуально-правову природу та реалізується у матеріальній сфері і є матеріальними бюджетними правовідносинами. При цьому викликає заперечення науковий підхід, за якого бюджетні правовідносини вважають такими, що тривають протягом року. Це заперечення ґрунтується на тому, що, наприклад, відносини щодо звітності при виконання бюджетів тривають понад рік. Річна тривалість притаманна не всім бюджетним правовідносинам, а лише тим, що виникають, змінюються та припиняються на основі щорічного акта про бюджет. З огляду на зазначене бюджетні правовідносини можна поділити на такі, що тривають у межах бюджетного року (підставою їх виникнення, зміни та припинення є акт (закон чи рішення) про відповідний бюджет), наприклад, міжбюджетні відносини, і ті, що тривають у межах бюджетного циклу (наприклад, відносини щодо складання проектів бюджетів, розгляду проекту та прийняття закону про Державний бюджет України чи рішень про місцеві бюджети, внесення змін до актів про бюджет, звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього, здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, аудиту та оцінки ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства). На підставі класифікації фінансових правовідносин у фінансово-правовій науці традиційно виділяються такі види бюджетних правовідносин: за основними функціями права: охоронні та регулятивні; за характером бюджетно-правових норм: матеріальні й процесуальні; за об’єктом бюджетних правовідносин: майнові та немайнові. Залежно від підстав виникнення, пропонується виділити бюджетні правовідносини «в чистому вигляді» (матеріальні бюджетні правовідносини), підставою виникнення яких є відповідна правова нарма, і такі відносини, існування яких неможливе без виникнення супроводжувальних правовідносин, або ж коли виникнення бюджетних правовідносин є породженням інших фінансово-правових правовідносин.
2. Ключовою категорією, яка поєднує бюджет і конституцію, є влада. Без влади немає ні конституції, ні бюджету. Різноманітні проблеми публічної влади вивчаються багатьма суспільними науками: політологією, соціологією і, звичайно ж, юридичною наукою. У ХІХ і ХХ ст. найбільше досліджувалися питання державної влади та її органів, дещо менше – місцевих органів (земств, місцевих Рад тощо). У сучасній юридичній науці є чимало дисертаційних досліджень, монографій, де висвітлюються питання організації та діяльності публічної влади, її видів, форм. Здебільшого ці наукові роботи присвячені теоретико- і конституційно-правовим аспектам публічної влади. Діяльність відповідних органів як суб’єктів бюджетного права та правовідносин поки що залишається малодослідженою.
3. Важливий елемент бюджетних правовідносин становить їх об’єкт, яким у будь-якому випадку є те, на що спрямовується поведінка учасників (суб’єктів) названих правовідносин. Предмет бюджетних правовідносин – це різноманітні документи економічного (фінансового) та правового характеру. Загалом, нині система об’єктів бюджетних правовідносин дещо видозмінюється, зважаючи на зміни у бюджетному процесі, на практичне використання програмно-цільового методу. Це, у свою, чергу, свідчить і про розширення кола бюджетних правовідносин за участю органів публічної влади. Отже, об’єктами бюджетних правовідносин є:
1) публічні грошові фонди (йдеться про бюджети як грошові фонди та про інші публічні грошові фонди, зокрема фонди соціального страхування, кошти яких не включаються до Державного бюджету України, але тісно з ним пов’язані, оскільки можуть з нього частково отримувати та перераховувати до нього кошти);
2) речі, що мають певну цінність у вигляді майна, предметів, товарів, оскільки бюджетним законодавством передбачена можливість закупівлі різних товарів, здійснення робіт і отримання різних послуг, які фінансуються за рахунок бюджетних коштів;
3) кошти, що надходять до бюджетів за рахунок обов’язкових платежів, розподіляються між розпорядниками бюджетних коштів і використовуються на чітко визначені цілі. Цей об’єкт досить швидко трансформується в інші об’єкти – у бюджетні (публічні) доходи та бюджетні (публічні) видатки;
4) бюджетне регулювання (як процес) та міжбюджетні трансферти (як матеріальна субстанція), хоча останні також можна віднести до доходів (для бюджету-отримувача), а в деяких випадках – до видатків (для бюджету-надавача);
5) нематеріальні об’єкти: акти про бюджет (закони про державний бюджет та рішення про місцеві бюджети), звіти про виконання бюджетів (включаючи інформацію про виконання бюджетів), звіти про виконання кошторисів бюджетних установ;
6) інші об’єкти, на які спрямовується поведінка учасників (суб’єктів) бюджетних правовідносин.
4. Залежно від видів бюджетних правовідносин, стадій бюджетного процесу можна виділяти різні види бюджетних коштів (зі збереженням єдності їх правових режимів) як об’єктів бюджетних правовідносин:
1) бюджетні кошти на стадіях складання проектів бюджетів, а також розгляду та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети. На цих етапах (стадіях) йдеться лише про цифрове вираження певних сум коштів, що мають надійти до бюджету у майбутньому та будуть витрачені на певні заходи;
2) бюджетні кошти на стадії виконання бюджету за доходами набувають реальної форми, при цьому інколи відбувається зміна форми власності, оскільки кошти з приватної власності, зокрема платників податків, переходять у державну чи комунальну власність і лише тоді стають бюджетними коштами. Однак ті, хто практично наповнює бюджет, не здійснює певного подальшого контролю, оскільки громадський контроль у бюджетному процесі в Україні (так само, як і участь громадськості у бюджетному процесі) – це лише формальні юридично незначущі дії;
3) бюджетні кошти на стадії виконання бюджету за видатками та практичного розподілу цих коштів характеризуються тим, що вони (кошти) «залишають» бюджет, оскільки передаються розпорядникам бюджетних коштів; відбувається також контроль за тим, що відбувається з цими коштами у подальшому;
4) бюджетні кошти у міжбюджетних відносинах характеризуються тим, що з одного бюджету переходять до іншого, але залишаються у межах бюджетної системи.
5. Суб’єкти бюджетних правовідносин – органи публічної влади займаються регулюванням бюджетних відносин (наприклад, органи державної влади створюють нормативно-правову основу для регулювання відповідних відносин) та водночас беруть участь у бюджетних правовідносинах. Найбільшу групу суб’єктів бюджетних відносин становлять колективні суб’єкти – органи представницької та виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також інші органи. Органи публічної влади в Україні – це сукупність конституційно визначених органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які забезпечують реалізацію та охорону прав і свобод людини, захист її законних інтересів, безпеку держави та її адміністративно-територіальних утворень, вирішують питання загальнодержавного і місцевого значення.
6. Публічний інтерес у бюджетному праві (правовідносинах) – це явище, що існує об’єктивно, не залежить від волі органів публічної влади та ухвалених ними загальнообов’язкових нормативно-правових актів. Такі акти лише опосередковують існування публічного інтересу, але їх відсутність не виключає подальшого існування публічного інтересу. Публічний інтерес органів публічної влади у бюджетних правовідносинах встановлює зв'язок цих органів із фізичними та юридичними особами різних організаційно-правових форм, який опосередковується бюджетом (як правовою категорією, тобто актом про бюджет, що надає певні повноваження на отримання доходів і здійснення видатків відповідними органами та установами; як економічною категорією, оскільки є фондом коштів, що практично витрачаються, зокрема на утримання конкретних установ, на виплати заробітних плат, пенсій) та визначає предмет бюджетного права.
7. У бюджетних правовідносинах Парламент України виступає особливо активним суб’єктом на стадіях розгляду та прийняття закону про Державний бюджет України, внесення змін до нього, розгляду звіту про його виконання, а також під час контролю за дотриманням бюджетного законодавства.
8. Кабінет Міністрів України як суб’єкт бюджетних правовідносин найбільше виявляє себе за допомогою своїх структурних одиниць та підрозділів. При цьому саме Уряд України як вищий орган виконавчої влади відповідає за бюджетну політику держави.
9. Виконання бюджету за доходами (як складова окремої стадії бюджетного процесу) дає підстави стверджувати, що органи державної податкової служби та державної митної служби України є суб’єктами бюджетних правовідносин.
10. Помилковим є віднесення до органів публічної влади всіх бюджетних установ, які, відповідно, є учасниками бюджетного процесу. Такі установи утворюються, як правило, різними органами публічної влади (практично їм делегується певна частина повноважень цих органів) та органами місцевого самоврядування як на державному, так і на місцевому рівнях. Усі органи, установи, міністерства, відомства, комітети, комісії, служби, що є в структурі Кабінету Міністрів України, є органами виконавчої влади, фінансуються за рахунок Державного бюджету України, тобто є бюджетними установами. Усі бюджетні установи є розпорядниками бюджетних коштів, а, отже, і учасниками бюджетного процесу. Проте є й такі установи (наприклад, заклади освіти, охорони здоров’я), яким не делегуються повноваження органів публічної влади, натомість вони надають широкий спектр публічних послуг, зокрема для населення.
11. Органи місцевого самоврядування виступають активними суб’єктами (учасниками) бюджетних правовідносин, при цьому у галузі регулювання таких відносин вони задіяні дещо опосередковано. Так, органи місцевого самоврядування на підставі актів органів державної влади на місцевому рівні регулюють такі питання: надходження доходів до місцевих бюджетів і здійснення видатків; умов та сум надання міжбюджетних трансфертів; порядку здійснення місцевих запозичень; порядку управління місцевим боргом.
12. Фінансова основа місцевого самоврядування формується та використовується в процесі здійснення відповідними органами фінансової та бюджетної діяльності. Звичайно, найбільша участь у цьому процесі припадає на органи місцевого самоврядування, проте без функціонування державних органів їх діяльність не мала б практичного результату, оскільки, по-перше, держава (органи державної влади) створює правове поле для будь-якої діяльності; по-друге, діяльність органів місцевого самоврядування знаходиться під контролем державних органів; по-третє, держава гарантує та здійснює захист прав та інтересів органів місцевого самоврядування. Результати тісної взаємодії відбиваються на територіальній громаді.
13. Необхідно розрізняти фінансову автономію держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування. У першому випадку йдеться про те, що держава має у своїй власності кошти, золотовалютні резерви, може від власного імені вступати у фінансові відносини, а також виступати як рівна сторона у відносинах із міжнародними фінансовими організаціями. Фінансова автономія органів державної влади означає, що названі органи мають право самостійно розпоряджатися наданими їм із державного бюджету коштами, але, звичайно, у межах, визначених законом. Найбільше ця автономія виявляється під час складання проекту державного бюджету, на стадії бюджетних запитів, а також при отриманні та використанні власних коштів бюджетних установ. Отже, для цієї групи суб’єктів фінансова автономія є досить умовною та значно обмеженою.
Фінансова автономія органів місцевого самоврядування означає таке: 1) органи місцевого самоврядування повинні мати право збирати власні доходи, і це право має бути закріплене на найвищому – конституційному рівні. Окрім цього, у спеціальному бюджетному законодавстві має передбачатися перелік доходів місцевих бюджетів; 2) органи місцевого самоврядування повинні наділятися певним рівнем свободи у прийнятті рішень щодо розміру власних доходів, які не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів; 3) розмір власних доходів має відповідати обсягу повноважень органів місцевого самоврядування, а також потребам, планам розвитку територіальної громади, розвитку відповідного регіону; 4) органи державної, зокрема виконавчої, влади не повинні втручатися в процес управління місцевими фінансами, якщо тільки він не виходить за межі правового регулювання або якщо інше не визначене законом.
14. Бюджетна діяльність органів публічної влади, поза сумнівом, є похідною від публічної фінансової діяльності та належить до предмету фінансово-правового регулювання. Однак на сьогодні сутність і зміст цієї важливої фінансово-правової категорії не отримали належного наукового обґрунтування, а названий вид (напрям) діяльності ще не став об’єктом окремого комплексного дослідження. Бюджетна діяльність багато в чому дублює публічну фінансову діяльність, має основні характерні особливості останньої, тому переписувати одну й ту ж інформацію, лише змінюючи термін «фінансова» на «бюджетна» й зазначаючи деякі особливості бюджетної діяльності, на перший погляд, не є необхідним. Розгляд питань бюджетних правовідносин вимагає ґрунтовного аналізу бюджетної діяльності органів публічної влади.
15. Здійснення бюджетної діяльності органами публічної влади передбачає досягнення певних результатів, вирішення цілого кола питань задля задоволення публічних потреб та інтересів. По-перше, це забезпечення належного (достатнього) фінансового стану всієї держави та окремих її територій, за можливості – забезпечення бездефіцитності (рівності доходів і видатків), стабільності надходження коштів до бюджету та своєчасне фінансування видатків. По-друге – участь у міжбюджетних відносинах з державою та органами місцевого самоврядування. Зв’язок бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування з бюджетною діяльністю інших органів та суб’єктів публічної влади особливо яскраво проявляється у міжбюджетних відносинах.
16. Зміст бюджетної діяльності складають такі дії (операції): 1) попередні (наприклад, розмежування податків і зборів між бюджетами), які не належать виключно до бюджетної діяльності, оскільки питання податків – це переважно сфера податково-правового регулювання. Розмежування надходжень від обов’язкових платежів є сферою дії норм бюджетного права. Підтвердженням цього є норми БК України; 2) поточні (розроблення бюджетів та затвердження актів про бюджет, їх виконання, управління бюджетними коштами, поточний контроль за використанням бюджетних коштів, оперативна, місячна та квартальна звітність про виконання бюджетів); 3) наступні (річна звітність про виконання бюджетів). Заходи примусу за порушення бюджетного законодавства становлять окрему групу операцій, що мають комплексний характер (оскільки регулюються нормами не лише бюджетного, а й цивільного, трудового. адміністративного та кримінального права), але при цьому вони також можуть відбуватися на всіх етапах бюджетної діяльності. Всі відносини, які складають об’єкт бюджетної діяльності, тісно (нерозривно) пов’язані між собою і включені до її змісту.
17. Бюджетна діяльність органів публічної влади здійснюється двома способами: регулятивним та охоронним. Перший полягає у тому, що, приймаючи відповідні нормативно-правові акти, зазначені органи мають на меті забезпечити учасників бюджетних відносин правовим регулюванням, тобто бюджетні відносини набувають ознак правовідносин, а суб’єкти бюджетного права стають суб’єктами відповідних правовідносин. Окрім цього, органи публічної влади намагаються всіляко забезпечити дотримання (охорону) правопорядку у процесі бюджетної діяльності та бюджетних правовідносин. Ураховуючи способи здійснення бюджетної діяльності органів публічної влади, цю діяльність можна поділити на: 1) бюджетно-організаційну діяльність, яка полягає в тому, що органи публічної влади створюють правове підґрунтя для діяльності, що не може здійснюватися поза межами бюджетно-правового поля. Окрім цього, зазначені органи забезпечують організацію бюджетного процесу; 2) бюджетно-контрольну (чи бюджетно-наглядову) діяльність.
18. Бюджетна діяльність органів публічної влади – це регламентована нормами права діяльність, спрямована на створення, розподіл та використання коштів бюджетів і пов’язаних із ними публічних грошових фондів для задоволення публічних потреб та інтересів. Вона полягає в цілеспрямованому впливі органів державної влади та органів місцевого самоврядування на бюджетні відносини. Зазначена діяльність за сучасних умов також може називатися бюджетно-правовою, при цьому слід брати до уваги той факт, що правовою вона є за своєю формою, тоді як за змістом – політичною та економічною, оскільки політичний та економічний аспекти обов’язково притаманні такій діяльності. Безпосередньою сферою здійснення бюджетної діяльності є бюджет.
19. Мета бюджетної діяльності органів публічної влади, залежно від їх компетенції, полягає в: 1) акумулюванні (збиранні) запланованих коштів до бюджетів, при чому слід враховувати, що процес акумулювання коштів до бюджетів не має завершуватися з досягненням запланованих у бюджеті показників; 2) використанні бюджетних доходів – здійсненні видатків на основі планового, цільового фінансування видатків у межах визначених лімітів; 3) задоволенні публічних потреб та інтересів. Мета бюджетної діяльності може бути найближча, перспективна та кінцева.
20. Основними завданнями бюджетної політики держави є: 1) сприяння сталим темпам економічного зростання в країні; 2) досягнення максимально високого рівня ефективності публічних видатків; 3) забезпечення відповідальності всіх учасників бюджетного процесу за виконання прийнятих зобов’язань; 4) підтримка збалансованості бюджетів усіх рівнів; 5) чітке й неухильне дотримання норм бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу.
21. Результативність бюджетної діяльності органів публічної влади залежить від: 1) чіткості мети і завдань, які передбачає сучасна бюджетна діяльність; 2) визначення напрямів реалізації для досягнення поставленої мети і завдань; 3) поєднання різних фінансових інструментів для якомога ефективнішого фінансування бюджетних видатків (для забезпечення фінансування публічних видатків). Результат бюджетної діяльності визначається за наслідками виконання актів про бюджет (закону, рішення про бюджет, підзаконних нормативно-правових актів, прийнятих на виконання зазначених актів і термін дії яких, як правило, обмежується бюджетним роком).
22. Застосування тих чи інших форм бюджетної діяльності не є довільним, а повністю визначається стадіями бюджетного процесу, а також змістом і характером відповідних бюджетних відносин. Практика свідчить, що у бюджетній, так само, як і у публічній фінансовій діяльності в цілому застосовується багато форм, що поділяються на дві групи: правові та неправові. Форми бюджетної діяльності пов’язані із нормотворчістю та правотворчістю органів публічної влади, оскільки правові форми реалізуються саме в результаті прийняття відповідних актів.
23. Методи публічної фінансової діяльності – це способи її здійснення. У фінансово-правовій науці методи поділяються на три групи: методи акумулювання (мобілізації, формування) грошових фондів; методи розподілу грошових фондів; методи використання грошових фондів. Метод фінансового контролю використовується на всіх стадіях фінансової діяльності. Зазначені методи характерні і для бюджетної діяльності органів публічної влади, певною мірою викладені вченими при розгляді методів публічної фінансової діяльності. У зв’язку із цим інколи постає проблема ототожнення методів родової та видової діяльності (так само, як і проблема ототожнення принципів фінансової та бюджетної діяльності).
24. Держава реалізує свої функції за допомогою відповідних органів державної влади, які здійснюють публічну фінансову діяльність. Бюджетна діяльність, у свою чергу, має досить складний функціональний зміст, який визначається власними завданнями та єдністю цілей публічної фінансової діяльності взагалі та бюджетної діяльності, зокрема. Отже, бюджетна діяльність органів публічної влади реалізується за допомогою виконання певних функцій, покладених на органи публічної влади, особливо на стадії виконання бюджетів і контролю за їх виконанням. Проте є ще функції на стадіях, що передують виконанню бюджету, а також на стадіях складання, розгляду і затвердження бюджетів, звітності про їх виконання.
25. Не слід ототожнювати принципи бюджетної діяльності та принципи бюджетного права. Перша група принципів є похідною від принципів бюджетного права, ґрунтується на них та розвиває їх (так само, як принципи бюджетного процесу, бюджетної системи). Всі принципи тісно та нерозривно взаємопов’язані. Принципи права не є тотожними правовим принципам, які виникають, зазвичай, задовго до появи системи права та законодавства. Закріпившись у системі права й законодавства, правові принципи трансформуються в принципи права. Зважаючи на те, що бюджетна діяльність є видовою діяльністю, не зовсім правильно для неї виділяти галузеві принципи і принципи окремих інститутів. Цей вид діяльності ґрунтується на загальноправових і галузевих фінансово-правових правових нормах. Визначено, що принципи бюджетної діяльності органів публічної влади – це відбиті у фінансовому праві нормативно-керівні засади, що характеризують її, відносини у галузі бюджету, відображають найсуттєвіші особливості й цілі, закріплюють закономірності суспільного життя. Таке визначення повністю відповідає загальному розумінню принципів публічної фінансової діяльності.
26. Компетенція будь-якого органу публічної влади визначається одночасно багатьма правовими різногалузевими нормами. Бюджетна компетенція органу публічної влади визначається нормами бюджетного законодавства (наприклад, БК України, щорічні закони про державний бюджет), але вихідними нормами, що визначають цю компетенцію, є конституційні норми. Бюджетна компетенція має чітко визначені законодавством межі. Наявність бюджетної компетенції передбачає існування обов’язку її реалізації на різних стадіях бюджетного процесу. Слід чітко визначати та розмежувати такі поняття, як: 1) компетенція органів публічної влади; 2) права органів публічної влади; 3) повноваження органів публічної влади; 4) права та повноваження депутатів місцевих рад; 5) питання місцевого значення; 6) предмети відання органів місцевого самоврядування. Конституція України, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», БК України оперують такими термінами: повноваження; права; обов’язки; компетенція; відання рад; питання, що належать до відання місцевого самоврядування. Предмети ж відання органів публічної влади у чинному законодавстві чітко і прямо не визначені.
27. Бюджетна компетенція держави – це досить складна та багаторівнева діяльність, оскільки свою реалізацію вона знаходить як на загальнодержавному, так і на місцевому рівні. Бюджетна компетенція органів місцевого самоврядування є видом (різновидом) фінансової компетенції. До останньої належать повноваження стосовно бюджету (бюджетні повноваження); право на встановлення (але не стягування, оскільки це прерогатива органів державної податкової служби) місцевих податків і зборів (однак не слід забувати, що деякі з них органи місцевого самоврядування зобов’язані запроваджувати на своїй території); право на здійснення запозичень тощо.
28. Бюджетні повноваження органів публічної влади поділяються на доходні і видаткові. Останні, у свою чергу, поділяються також на три групи: виключні бюджетні повноваження (закріплюються за конкретними рівнями влади, а відповідні видатки прямо передбачаються в конкретних бюджетах (див., наприклад ст. 86–91 БК України), що випливають з предметів виключного відання (зокрема, виключно на загальнодержавному рівні за рахунок коштів державного бюджету фінансуються видатки на: 1) державне управління: а) законодавчу владу; б) виконавчу владу; в) Президента України; 2) судову владу; 3) міжнародну діяльність); сумісні та спільні бюджетні повноваження, які здебільшого реалізуються у міжбюджетних відносинах та/або стосуються тієї сфери відносин, що є на всіх рівнях влади, від чого залежать життєдіяльність будь-якої територіальної громади (культура, освіта, соціальний захист і соціальне забезпечення). Ці повноваження реалізуються в міжбюджетних відносинах – як приклад можна навести ст. 102 «Субвенція з Державного бюджету України місцевим бюджетам на здійснення програм соціального захисту», ст. 104 БК України «Субвенції на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування»; делеговані бюджетні повноваження. Делеговані повноваження зустрічаються у Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», у БК України відсутній перелік саме делегованих бюджетних повноважень. На практиці трапляються випадки, коли видатки, закріплені за одним бюджетом, доцільніше інколи фінансувати з іншого бюджету того самого рівня або ж на іншому рівні бюджетної системи. Отже, за одним рівнем, за одним бюджетом закріплюються конкретні видатки й, відповідно, за конкретними органами публічної влади закріплюються конкретні видаткові повноваження. При цьому безпосереднє виконання цих повноважень передається іншим органам, а фінансування відповідних видатків передається (делегується) іншим бюджетам.
29. Окреслюється логічний ряд: права є частиною повноважень; повноваження як сукупність певних прав та обов’язків є одним із елементів компетенції. Не варто ототожнювати компетенцію з правами, оскільки вони є частиною одного з елементів компетенції. Також можна стверджувати про подвійну природу бюджетних повноважень, які, з одного боку, є видом предметів відання органів публічної влади, а з іншого боку, – складником бюджетної компетенції. Украй важливо всім органам публічної влади діяти в межах своєї бюджетної компетенції, не перевищувати своїх бюджетних повноважень, оскільки це все прямо впливає на стабільність бюджетної системи, на стан бюджетної дисципліни та фінансової безпеки держави.
30. Бюджетна правосуб’єктність лише певним чином характеризує того чи іншого суб’єкта бюджетного права, дає можливість визначити, коли (з якого моменту) особа офіційно (на законодавчому рівні) визначається носієм та «реалізатором» комплексу прав та обов’язків. Бюджетна правосуб’єктність є спеціальним правовим засобом, який визначає коло суб’єктів бюджетних прав та зміст їх діяльності й свідчить про наявність у останніх здатності бути суб’єктом бюджетних правовідносин. Бюджетною правосуб’єктністю органи публічної влади наділяються від моменту їх створення, точніше – моменту формального початку роботи. Наприклад, для того, щоб Верховна Рада України розпочала роботу, їй необхідно: 1) стати правоздатною (для цього існує процедура всенародного обрання народних депутатів України; офіційно оприлюднити результати виборів, провести перше засідання; скласти присягу. Після цього депутати отримують визнану законом здатність мати юридичні права та законні публічні інтереси, а також відповідні обов’язки); 2) стати дієздатною (дієздатність є похідною від правоздатності і нерозривно з нею пов’язана, оскільки після отримання правоздатності народні депутати України не стільки набувають певних прав, скільки їх здійснюють, реалізовують, дотримуються, виконують в публічних інтересах); 3) бути деліктоздатною (звичайно, бюджетним законодавством передбачається відповідальність за бюджетні правопорушення, які мають місце, зокрема, у бюджетному процесі. Проте деліктоздатність Верховної Ради України (так само, як і інших колективних органів публічної влади) є декларативною.
31. Існують певні межі правосуб’єктності органів публічної влади – суб’єктів бюджетного права та правовідносин. По-перше, є часові межі, пов’язані із обмеженим терміном дії актів про бюджет, що обумовлено періодичним і тимчасовим характером актів про бюджет. По-друге, просторові межі, які полягають у тому, що місцеві органи влади реалізовують свою правосуб’єктність у межах певної території, а органи державної влади – як на території держави, так і поза неї.
32. Дієздатність суб’єкта бюджетного права, з одного боку, обумовлюється чинним законодавством (передовсім Конституцією України та БК України), а з іншого, – волею, іншими внутрішніми факторами. Проте слід брати до уваги те, що для суб’єктів бюджетного права і правовідносин (як виду публічно-правових відносин) зазначені внутрішні фактори і внутрішнє переконання є досить умовними. Це стосується відносин, які підпадають під урегулювання уповноважувальними нормами бюджетного права (таких є небагато). Бюджетна дієздатність органів публічної влади полягає у: 1) набуватті бюджетних (фінансових) прав (хоча таке набуття є дещо умовним, оскільки вони їм просто надаються відповідним нормативно-правовим актом); 2) виконанні бюджетних зобов’язань; 3) відповідальності.
33. Характерною ознакою суб’єкта бюджетного права та правовідносин є фінансова (бюджетна) правосуб’єктність, яка, у свою чергу, вважається основою правового статусу. Це особлива й водночас обов’язкова його передумова. Бюджетна правосуб’єктність і компетенція пов’язані із правами та обов’язками суб’єктів бюджетного права, які потенційно здатні бути суб’єктами бюджетних правовідносин. На практиці фінансово-правовий статус реалізується у процесі, коли суб’єкти публічної влади вступають у фінансові (зокрема бюджетні) правовідносини і переходять із категорії «суб’єкт фінансового права» у категорію «суб’єкт фінансових правовідносин».
34. Суб’єкти фінансових правовідносин можуть бути суб’єктами бюджетних, податкових, банківських та інших фінансово-правових відносин. Зважаючи на це, правовий статус суб’єктів правовідносин може бути загальним та спеціальним. Саме останній визначається нормами бюджетного, податкового, банківського та іншого спеціального законодавства. При цьому види правового статусу тотожні видам бюджетної правосуб’єктності, адже правосуб’єктність та правовий статус є нерозривно пов’язаними.
35. Незважаючи на широке використання у спеціальній літературі терміна «правовий статус», у науці фінансового права він і досі залишається малодослідженим. Проблема також ускладнюється тим, що немає одностайності в розумінні такої важливої категорії, як правовий статус. Термінологічні сполуки «правовий статус» і «правове становище (положення)» є синонімічними категоріями. Правовий статус юридичних осіб визначається через їх компетенцію. Фінансово-правовий статус суб’єктів бюджетних правовідносин розкривається через бюджетну діяльність. Особливе місце у змісті фінансово-правового статусу суб’єктів бюджетних правовідносин посідають гарантії їх діяльності. Фінансова діяльність держави та органів місцевого самоврядування є способом реалізації фінансово-правового статусу (або ж одним із способів реалізації їх правового статусу). Те ж саме можна сказати про бюджетну діяльність і бюджетно-правовий статус. Отже, фінансово-правовий статус органів публічної влади – суб’єктів бюджетних правовідносин складається з таких елементів: права цих органів, їх обов’язки, публічні інтереси. Нині держава визначає основи фінансово-правового статусу органів публічної влади – суб’єктів бюджетних правовідносин, деталізація чого знаходить свій вияв у бюджетній діяльності та підзаконних нормативно-правових актах органів державної виконавчої влади й органів місцевого самоврядування.
36. Правова взаємодія органів державної влади та органів місцевого самоврядування в галузі бюджету проявляється під час: 1) складання проекту Державного бюджету України, його розгляду, прийняття закону про Державний бюджет України та його виконання; 2) складання проектів місцевих бюджетів, їх розгляду, прийняття рішень про відповідні місцеві бюджети та їх виконання; 3) дії нормативно-правових актів, які регулюють бюджетні відносини. Можна вести мову про правову взаємодію, перш за все, у вигляді міжбюджетних відносин (у галузі державного і місцевих бюджетів). Проте є й інші, урегульовані правом, бюджетні відносини, які пов’язують органи влади різних рівнів.
37. На економічні взаємовідносини між державою та органами місцевого самоврядування впливають різноманітні історичні, геополітичні, етнокультурні чинники. Це яскраво проявляється у відносинах бюджетного федералізму. З фінансово-правового погляду федералізм буває фіскальним і бюджетним (інколи його називають також фіскальним, бюджетно-фіскальним, бюджетно-податковим). Фіскальний федералізм – розподіл фінансових повноважень між центром, суб’єктами й окремими територіями держави, заснований на главенстві федерації; система фінансових відносин щодо розподілу податків і видатків, які визначаються на основі розмежування повноважень між федеральним центром і регіонами, регіонами і місцевими територіями.
38. До принципів бюджетної взаємодії віднесені такі: 1) взаємозв’язок та єдність публічних інтересів органів влади всіх рівнів і гілок, а також інтересів територіальних громад; 2) поєднання централізації та децентралізації влади, відносин у: розмежуванні бюджетних повноважень органів публічної влади; розмежуванні доходів і видатків між бюджетами різних рівнів; бюджетному процесі на всіх його стадіях; 3) достатній рівень самостійності бюджетів та органів влади, що забезпечують їх складання, розгляд, затвердження, виконання, контроль; 4) відповідальність органів публічної влади кожного рівня за збалансованість бюджету, бюджетну забезпеченість; 5) участь органів публічної влади у реалізації бюджетно-податкової політики держави та органів місцевого самоврядування.
39. Бюджетні правовідносини більшою мірою, ніж будь-які інші фінансові правовідносини ґрунтуються на відповідному плані. Бюджетне планування та участь у ньому органів публічної влади завжди випливає з бюджетного процесу в цілому, з кожної його стадії зокрема, оскільки завершення однієї стадії слугує початком однієї чи декількох наступних стадій. Проте зводити процес винятково до планування означає виключення його процедурного змісту (йдеться про проходження проектів актів про бюджет у відповідних представницьких органах за певною процедурою), а також виключення його виконавчого аспекту (тобто стадії виконання бюджету). Участь органів публічної влади у відносинах бюджетного планування передбачає вирішення цілого ряду питань щодо визначення оптимального (найбільш реального, допустимого) обсягу фінансових ресурсів, які потенційно можуть надійти до бюджетів. Слід враховувати також, що бюджетне планування, яким займаються органи публічної влади, є складником фінансового планування, розглядається як одна із функцій фінансової діяльності щодо реалізації її завдань; воно покликане визначити максимально реальні можливості фінансування запланованих бюджетних видатків, загальнодержавних, регіональних і місцевих програм. Бюджетне планування не можна виділяти в окрему стадію бюджетного процесу, оскільки вон