Орлів Мар’яна Степанівна Механізми державного регулювання підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади в Україні

brief description

Орлів Мар’яна Степанівна, тимчасово не працює: «Механізми державного регулювання підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади в Україні» (25.00.02 - механізми державного управління). Спец- рада Д 26.810.02 у Національній академії державного управління при Президентові України

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ
Кваліфікаційна наукова праця на правах рукопису
ОРЛІВ МАР’ЯНА СТЕПАНІВНА
УДК 35.088.6(477)
ДИСЕРТАЦІЯ
МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ
ПІДВИЩЕННЯ КВАЛІФІКАЦІЇ КЕРІВНИХ КАДРІВ ОРГАНІВ ВЛАДИ
В УКРАЇНІ
25.00.02 - механізми державного управління
(шифр і назва наукової спеціальної)
державне управління
(галузь' знань)
Подається на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей, результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело
М. С. Орлів
Науковий консультант: ГОШОВСЬКА Валентина Андріївна, доктор політичних наук, професор, заслужений працівник народної освіти України
КИЇВ - 2019

ЗМІСТ
ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ 21
ВСТУП 23
РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПІДВИЩЕННЯ КВАЛІФІКАЦІЇ КЕРІВНИХ КАДРІВ ОРГАНІВ ВЛАДИ 37
1.1. Сутність, види та принципи підвищення кваліфікації керівних кадрів
органів влади 37
1.2. Методологічні аспекти дослідження проблем державного регулювання підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади... 60
1.3. Теоретико-методичні засади формування механізмів державного регулювання підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади. 75
Висновки до розділу 1 94
РОЗДІЛ 2. ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПІДВИЩЕННЯ КВАЛІФІКАЦІЇ КЕРІВНИХ КАДРІВ ОРГАНІВ ВЛАДИ В УКРАЇНІ 98
2.1. Державне регулювання розвитку системи підвищення кваліфікації
керівних кадрів органів влади 98
2.2. Правове регулювання та організаційне забезпечення діяльності
закладів системи підвищення кваліфікації 117
2.3. Вітчизняний досвід розвитку реформаторів для державного
управління: проблеми реалізації програмно-цільового підходу 130
2.4. Створення умов для підвищення кваліфікації керівних кадрів органів
влади в Україні 140
Висновки до розділу 2 156
РОЗДІЛ 3. ІМПЛЕМЕНТАЦІЯ ЗАРУБІЖНОГО ДОСВІДУ ФОРМУВАННЯ МЕХАНІЗМІВ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ МОДЕЛЕЙ РОЗВИТКУ КЕРІВНИХ КАДРІВ ОРГАНІВ ВЛАДИ 159
3.1. Осучаснення підходів до розвитку керівних кадрів органів влади на
основі результатів міжнародних дослідницьких програм 159
3.2. Реалізація децентралізованого підходу в державному регулюванні
моделі розвитку керівних кадрів федеральних агентств у США 183
3.3. Формування організаційного механізму на основі стратегічного
планування та аутсорсингу освітніх послуг у Великобританії 199

20
3.4. Механізм модернізації моделі професійного навчання керівних кадрів
вищих адміністративних корпусів у Франції 212
Висновки до розділу 3 223
РОЗДІЛ 4. ТЕХНОЛОГІЯ ЗАПРОВАДЖЕННЯ СУЧАСНОЇ МОДЕЛІ ПІДВИЩЕННЯ КВАЛІФІКАЦІЇ КЕРІВНИХ КАДРІВ ОРГАНІВ ВЛАДИ 227
4.1. Модель формування доданої вартості людського капіталу
в підвищенні кваліфікації керівних кадрів органів влади 227
4.2. Інтеграція компетентнісно-орієнтованого підходу у кадрові процеси
органів влади 239
4.3. Впровадження організаційного навчання в органах влади у контексті
забезпечення безперервності освіти 252
4.4. Технологія аудиту підвищення професійної компетентності персоналу
в органах влади 270
Висновки до розділу 4 284
РОЗДІЛ 5. УДОСКОНАЛЕННЯ МЕХАНІЗМІВ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПІДВИЩЕННЯ КВАЛІФІКАЦІЇ КЕРІВНИХ КАДРІВ ОРГАНІВ ВЛАДИ 289
5.1. Визначення пріоритетів удосконалення механізмів державного регулювання підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади
на основі аналізу експертних оцінок 289
5.2. Концептуальні напрями реформування системи підвищення
кваліфікації 302
5.3. Формування комплексного механізму державного регулювання
підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади на основі «дерева цілей» 320
Висновки до розділу 5 342
ВИСНОВКИ 346
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 353
ДОДАТКИ 404

bibliography

ВИСНОВКИ
У дисертації розроблено наукові положення та отримано нові результати, які сукупно дають можливість розв’язати важливу проблему, що полягає в теоретико-методологічному обґрунтуванні та розробленні науково-практичних рекомендацій щодо вдосконалення механізмів державного регулювання підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади в умовах реформування державного управління в Україні. Отримані результати дослідження дають підстави сформулювати такі висновки і рекомендації.
1. Сутність підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади уточнено за такими трьома аспектами, як: 1) невід’ємна складова системи їх цілеспрямованого безперервного професійного навчання, що реалізується як формальна, неформальна та інформальна освіта; 2) процес навчання на основі попередньо здобутого освітньо-кваліфікаційного рівня з метою поглиблення, розширення й оновлення знань, умінь, навичок та зміни моделі поведінки, необхідних для особистісного і професійного розвитку; 3) підвищення рівня здатності виконувати нові професійні завдання й обов’язки та готовності реалізовувати індивідуальну стратегію професійного розвитку. За ознакою формальності виділено такі види підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади: навчання за професійною програмою підвищення кваліфікації (формальна освіта); навчання за програмами тематичних постійно діючих і короткострокових семінарів, тренінгів, спеціалізованих короткострокових курсів, участь у ІІ і ІІІ турах щорічного Всеукраїнського конкурсу «Кращий державний службовець», стажування, наставництво, коучинг (неформальна освіта); самоосвіта, діяльнісне навчання (інформальна освіта).
Проблеми визначення результативності та ефективності підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади зумовлені такими факторами, як:
1) складність оцінювання результату підвищення кваліфікації у вартісних показниках (економічний аспект); 2) відсутність взаємозв’язку між рівнем професійної компетентності та соціальним статусом і конкурентоспроможністю

347
фахівця на ринку праці, можливостями для посадово-кар’єрного розвитку (соціальний аспект); 3) відтермінування ефекту від підвищення кваліфікації; 4) складність зведення всіх затрат на підвищення кваліфікації в єдиний сумарний показник. Через неспівмірність величин, на підставі яких визначають показники результативності та ефективності, їх аналіз необхідно проводити з використанням методів «вигоди-витрати» та експертних оцінок.
2. Розкрито зміст механізму державного регулювання підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади як відкритої системи, структуру якої становлять форми, методи, засоби (інструменти), взаємопов’язані процеси і ресурси, що забезпечують цілеспрямований регулюючий вплив держави та уповноважених нею суб’єктів на суспільні відносини, системи, види діяльності, процеси у сфері підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади. Кожен механізм державного регулювання має проблемний і ціннісний виміри, сформований відповідно до функції державного регулювання, що визначає його ціль. З урахуванням особливостей державного регулювання підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади його механізми класифіковано за такими ознаками: конструкція і зміст; об’єкт, предмет, сфера, суб’єкт регулювання; метод, масштаб, характер впливу; форма, засіб регулювання; призначення; історичний етап; підхід до побудови; ступінь регламентації.
3. Незважаючи на те, що в Україні для відбору і професійного розвитку
керівних кадрів органів влади, зокрема вищого корпусу державної служби, використовують спеціально створені суб’єкти та інструменти, система їх підвищення кваліфікації формується як невід’ємна частина системи професійного навчання публічних службовців за такими етапами: 1) 1923 - 1959 роки - розвиток системи підготовки та ідеологічного навчання партійно- державної номенклатури; 2) 1960 - 1987 роки - інституціоналізація системи підвищення кваліфікації керівних працівників народного господарства і працівників державного апарату; 3) 1988 - 1990 роки - перебудова системи підвищення кваліфікації в контексті демократизації суспільного життя та запровадження елементів ринкових відносин; 4) 1991-1994 роки -

348
трансформаційна криза системи, часткова втрата її матеріально-технічної бази; 5) 1995-2004 роки - створення закладів професійного навчання публічних службовців та нормативно-правового поля їх функціонування як єдиної цілеспрямованої системи; 6) 2005-2016 роки - дискретний розвиток системи підвищення кваліфікації публічних службовців через відсутність системних підходів у реалізації державної кадрової політики, а також запровадження нових інструментів професійного розвитку керівних кадрів органів влади в рамках реалізації проектів і програм; 7) з 2017 року - дотепер - розвиток системи підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади у контексті реформування державного управління, модернізації інституту державної служби та формування її вищого корпусу.
Обґрунтовано, що до прийняття Концепції реформування системи професійного навчання у 2017 року державне регулювання розвитку системи підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади було орієнтоване на її стабілізацію, пристосування до нових умов та вимог і здійснювалось шляхом застосування окремих методів та інструментів впливу, не систематизованих у комплекс взаємоузгоджених механізмів.
4. Виявлено такі актуальні проблеми функціонування системи підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади в Україні: відсутність ефективних механізмів їх мотивації до розвитку професійної компетентності; визначення навчальних потреб за підходами, які не забезпечують об’єктивності і достовірності його результатів; невідповідність обсягів фінансування, унаслідок чого навчальна потреба не трансформується в платоспроможний попит, не забезпечується оновлення матеріально-технічної бази закладів системи підвищення кваліфікації; низький рівень використання результатів науково-дослідних робіт у прийнятті рішень щодо вдосконалення системи; нормативно-правова неврегульованість питань її функціонування та розвитку залежно від потреб державного управління; низький рівень застосування дистанційного навчання, наставництва і коучингів; неналежний рівень обізнаності фахівців служб управління персоналом із питань розвитку

349
професійної компетентності кадрів; відсутність контролю за використанням результатів навчання в професійній діяльності. За оцінками експертів, у розв’язанні цих проблем пріоритетним є вдосконалення фінансового і правового механізмів державного регулювання підвищення кваліфікації.
5. Вивчення та узагальнення досвіду США, Великобританії та Франції щодо державного регулювання моделей розвитку керівних кадрів органів влади свідчать, що формування його механізмів необхідно здійснювати на основі стратегічного планування та аутсорсингу освітніх послуг, запровадження мережевого підходу до розвитку керівних і реформаторських кадрів та фахівців з управління людськими ресурсами з урахуванням проаналізованих результатів міжнародних дослідницьких програм, що сприятиме реалізації в органах влади концепцій системного лідерства і залучення персоналу, розвитку неформальної та інформальної освіти, децентралізації прийняття управлінських рішень, запровадженню механізму саморегуляції системи підвищення кваліфікації.
Імплементація зарубіжного досвіду передбачає: 1) розроблення
компетентнісних моделей за рівнями управлінської ієрархії та визначення переліку основних функцій в органах влади для подальшого формування функціональних планів, професійних стандартів та кар’єрних схем;
2) формування державних стратегічних документів, орієнтованих на розвиток талантів та вищого корпусу державної служби; 3) інтеграцію систем організаційного навчання в органах влади та визначення персональної відповідальності їх керівників за створення умов для розвитку професійної компетентності підпорядкованого персоналу (у тому числі керівних кадрів нижчих організаційних рівнів); 4) запровадження ефективних інструментів безперервного рівневого розвитку лідерства, програм на замовлення органів влади, інструменту розвитку кар’єри в інститутах ЄС; 5) адаптацію інструментів моніторингу організаційної культури, умов роботи й розвитку, рівнів мотивації та лідерства в органах влади.
6. Запропонована модель підвищення кваліфікації керівних кадрів органів влади передбачає створення трьох категорій доданої вартості:

350
нарощування людського капіталу, що забезпечує формування доданої вартості для відповідного органу влади у формі підвищення ефективності його функціонування, а також доданої вартості, створеної суб’єктом надання освітніх послуг із підвищення кваліфікації. Технологія запровадження запропонованої моделі передбачає: 1) горизонтальну та вертикальну інтеграцію компетентнісно-орієнтованого підходу в кадрові процеси в органах влади;
2) використання раціонального підходу до прийняття управлінських рішень щодо інвестування в заходи з підвищення кваліфікації за моделлю «вигоди- витрати» та визначення результативності навчальних заходів з урахуванням доданої вартості, які вони забезпечують органу влади; 3) запровадження стратегічного планування підвищення рівня професійної компетентності персоналу органів влади на основі індивідуальних і організаційних навчальних потреб; 4) інтеграцію в органах влади систем організаційного навчання з метою реалізації концепції змішаного навчання за індивідуально-центричним і системно-орієнтованим підходами та запровадження програм виявлення і розвитку талантів; 5) створення умов для розвитку ринку послуг із підвищення кваліфікації; 6) запровадження ефективних форм і технологій зовнішнього та внутрішнього контролю.
7. Удосконалення контролю підвищення кваліфікації керівних кадрів передбачає формування органами влади управлінської звітності за запропонованою в дисертації структурою та запровадження таких його видів і форм: 1) моніторинг та оцінювання якості надання освітніх послуг, який проводиться закладами системи підвищення кваліфікації та іншими суб’єктами надання освітніх послуг (внутрішній), а також як інституціоналізований державний і громадський контроль (зовнішній); 2) контроль результатів підвищення кваліфікації за центрами відповідальності в органах влади;
3) зовнішній і внутрішній аудит підвищення професійної компетентності кадрів в органах влади. Аргументовано, що аудит підвищення професійної компетентності персоналу в органах влади є важливою складовою організаційного механізму державного регулювання підвищення кваліфікації.

351
Його використання сприяє інформаційно-аналітичному забезпеченню прийняття рішень за критеріями правомірності, правильності, економічності, результативності та ефективності для досягнення стратегічних цілей діяльності. Обґрунтовано технологію його проведення за двома напрямами - аудит на відповідність та операційний аудит відповідно до міжнародних стандартів за такими об’єктами: 1) професійна компетентність; 2) структури наявних в органах влади систем оцінювання професійної компетентності, організаційного навчання, мотивації професійного розвитку тощо; 3) процеси, які передбачають відповідні управлінські, фінансові та інші операції.