Пашинський Володимир Йосипович Адміністративно-правове забезпечення оборони України: теорія і практика

brief description

Пашинський Володимир Йосипович, професора кафедри правового забезпечення Національного університету оборони України імені Івана Черняховського. Назва дисертації: «Адміністративно-правове забезпечення оборони України: теорія і практика». Шифр та назва спеціальності 12.00.07 адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Спецрада Д26.001.04 Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Київський національний університет імені Тараса Шевченка
Міністерство освіти і науки України
Київський національний університет імені Тараса Шевченка
Міністерство освіти і науки України
Кваліфікаційна наукова праця на правах рукопису
ПАШИНСЬКИЙ ВОЛОДИМИР ЙОСИПОВИЧ
УДК 342.9:355(477)(043)
ДИСЕРТАЦІЯ
АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОБОРОНИ
УКРАЇНИ: ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА
Спеціальність 12.00.07– адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право
Подається на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей,
результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело.
_______________ В. Й. Пашинський
(підпис здобувача)
Науковий консультант ДІХТІЄВСЬКИЙ Петро Васильович, доктор
юридичних наук, професор
Київ – 2020

ЗМІСТ
ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ………………………………….. 29
ВСТУП……………….…………………………………………………….. 30
РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ОСНОВИ
АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
ОБОРОНИ УКРАЇНИ……………………………………………………. 49
1.1 Ґенеза адміністративно-правового забезпечення оборони України... 49
1.2 Оборона держави в системі національної безпеки України:
теоретико-правові аспекти……………..………………………………….. 77
1.3 Оборона України як об’єкт адміністративного права……………..… 96
Висновки до розділу 1 ………………………………...…………………... 126
Список використаних джерел до розділу 1……………………………… 129
РОЗДІЛ 2 МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ АДМІНІСТРАТИВНОПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОБОРОНИУКРАЇНИ.…………… 143
2.1 Методологія дослідження проблеми адміністративно-правового
забезпечення оборони держави…………………………………………… 143
2.2 Поняття та сутність адміністративно-правового забезпечення
оборони держави…………………………...………………………………. 162
2.3 Адміністративно-правові відносини у сфері оборони держави та їх
регулювання……………………………………………………………..…. 182
Висновки до розділу 2………………………………...…………………… 216
Список використаних джерел до розділу 2………………………………. 220
РОЗДІЛ 3 АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС
СУБ’ЄКТІВ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОБОРОНИ УКРАЇНИ……………… 232
3.1 Правова характеристика суб’єктів забезпечення оборони
України……………...……………………………………………………… 232
3.2 Верховна Рада України в системі суб’єктів забезпечення оборони
держави…………………………………………………………………..…. 249
3.3 Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади
в системі суб’єктів забезпечення оборони держави …………………….. 266
3.4 Президент України як Верховний Головнокомандувач в системі
суб’єктів забезпечення оборони держави……………..…………………. 283
28
3.5 Рада Національної безпеки і оборони України в системі суб’єктів
забезпечення оборони держави …………………………………………... 299
3.6 Громадянське суспільство як суб’єкт забезпечення оборони
держави ………………………………………………………………….…. 316
Висновки до розділу 3………………………………...………………….... 333
Список використаних джерел до розділу 3 ……………………………… 338
РОЗДІЛ 4 ЗБРОЙНІ СИЛИ УКРАЇНИ ТА ІНШІ СКЛАДОВІ
СИЛ ОБОРОНИ В СИСТЕМІ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОБОРОНИ
ДЕРЖАВИ…………………………………………………………………. 354
4.1 Правова природа, функції та завдання Збройних сил України в
системі забезпечення оборони держави……………………………...…... 354
4.2 Адміністративно-правове забезпечення діяльності Збройних сил
України……………...……………………………………………………… 369
4.3 Функції та завдання інших складових сил оборони………………… 388
Висновки до розділу 4………………………...………………………........ 411
Список використаних джерел до розділу 4…………………………….… 414
РОЗДІЛ 5 УДОСКОНАЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ОБОРОНИ ДЕРЖАВИ З
УРАХУВАННЯМ ЗАРУБІЖНОГО ДОСВІДУ………………………. 426
5.1 Зарубіжний досвід адміністративно-правового забезпечення
оборони держави…………………..……………………………………….. 426
5.2 Значення та роль адміністративного права для адміністративноправового забезпечення оборони України……………………………….. 440
Висновки до розділу 5……………………………………………………... 461
Список використаних джерел до розділу 5 ……………………………… 465
ВИСНОВКИ…………………………………………..…………………… 471
ДОДАТКИ…………………………………………………………………. 485

bibliography

ВИСНОВКИ
У дисертаційному дослідженні здійснено теоретичне узагальнення та
вирішено наукову проблему щодо розвитку адміністративно-правового
забезпечення оборони України. Розроблено пропозиції та рекомендації які
спрямовані на досягнення поставленої мети. Сформульовано теоретичні та
практичні висновки які є новими у концептуальному відношенні, основними з
яких є такі:
1. Доведено, що історичний розвиток системи оборони української
держави як невід’ємної складової самої держави нерозривно пов’язаний з
розвитком та існуванням різних форм державності й права українського народу.
Відповідно до основних історичних періодів розвитку державності
українського народу, виділено такі основні періоди становлення і розвитку
системи оборони держави та її адміністративно-правового забезпечення:
1-й – від утворення Київської Русі і час перебування у складі Великого
князівства Литовського (IX–XV I ст. н.е.); 2-й – період українського козацтва,
від виникнення Запорозької Січі до ліквідації Козацької держави (XVI–
XVIII ст.); 3-й – період активізації державотворчих процесів, національновизвольних змагань на початку XX ст. (1917–1921 рр.); 4-й – період
перебування у складі союзної держави – СРСР (1922–1990 рр. XX ст.); 5-й –
новітній період, система оборони незалежної України (1991 р. – донині).
На всіх етап розвитку української держави розвивалася система
забезпечення оборони держави, що включала в себе органи державного та
військового управління, а також систему законодавства, що регулювало
суспільні відносини у сфері оборони. Як свідчить історичний досвід,
прорахунки та помилки політичного й організаційно-правового характеру щодо
розбудови системи оборони держави призводили до негативних наслідків для
українського народу, до втрати державності (1917–1921 рр.) або території
держави (2014 р. – донині).
472
Зроблено висновок, що умовах нинішньої складної воєнно-політичної
обстановки, російської збройної агресії проти України, проведення оборонної
реформи та створення ефективної системи оборони неможливе без урахування
історичного досвіду, попередніх помилок і прорахунків, у тому числі щодо
адміністративно-правового забезпечення оборони держави.
2. Встановлено, що у сучасній науці оборона держави розглядається як
підсистема, головний структурний елемент системи національної безпеки. З
погляду юридичної науки, оборона держави – це багатогранне комплексне
державно-правове явище, яке перебуває в системі складних суспільних
відносин, зв’язків та залежностей із сукупністю інших суспільних явищ і
процесів, та пронизує практично всі сфери життя суспільства. Оборона України
передбачає здійснення суб’єктами забезпечення оборони визначених законом
заходів у політичній, правовій, економічній, соціальній, воєнній, науковій,
науково-технічній, інформаційній та інших сферах суспільного життя для
підготовки до збройного захисту держави та її захист у разі збройної агресії або
збройного конфлікту. У нинішніх умовах російської військової агресії проти
України оборона стає домінуючою серед видів національної безпеки, потребує
підвищеної уваги з боку держави і суспільства, закріплення на законодавчому
рівні,правового супроводу суспільних процесів у сфері оборони.
3. Обґрунтовано, що оборона держави як визначена Конституцією
України функція держави, урегульована законодавством сфера публічного
управління регулюється нормами такої галузі публічного права як
адміністративне право. Юридичні питання оборони держави належать до сфери
адміністративно-правової науки як складової юридичної науки, як у питаннях
теоретико-правового обґрунтування та безпосереднього регулювання нормами
адміністративного права.
Доведено, що загальні тенденції розвитку сучасного адміністративного
права зумовлені докорінними змінами в усіх сферах суспільного життя нашої
держави, активний розвиток суспільних відносин у сфері оборони обумовлений
російською військовою агресією, фактичним веденням воєнних дій,
473
необхідністю проведення оборонної реформи для забезпечення оборони,
захисту суверенітету і територіальної цілісності України, безпосередньо
впливають на формування в межах Особливого адміністративного права
окремої підгалузі військово-адміністративного права, яке регулює сферу
оборони держави.
4. Акцентовано увагу на тому, що дослідження такого складного
багатогранного державно-правового явища як оборона держави та її
адміністративно-правового забезпечення вимагає використання сукупності
загально-філософських, загальнонаукових, спеціально-юридичних методів
пізнання, об’єднаних системним підходом до їх застосування.
Визначено,що методологія дослідження адміністративно-правового
забезпечення оборони держави – це система взаємопов’язаних методологічних
підходів, методів, методик пізнання за допомогою яких вирішуються наукові
дослідницькі завдання, пов’язані з дослідженням особливостей
адміністративно-правового забезпечення оборони української держави.
5. Доведено, що необхідною умовою ефективності системи оборони
держави є її адміністративно-правове забезпечення. Сформульовано визначення
поняття «адміністративно-правове забезпечення оборони» під яким
запропоновано рузіміти «регламентовану адміністративно-правовими нормами
системну діяльність суб’єктів забезпечення оборони, в першу чергу діяльність
суб’єктів публічного управління, щодо адміністративно-правового
регулювання, реалізації, охорони та захисту суспільних відносин у сфері
оборони, гарантування прав і законних інтересів всіх суб’єктів правовідносин,
спрямовану на створення необхідних умов для оборони держави у разі збройної
агресії».
Визначено, що діяльність суб’єктів адміністративно-правового
забезпечення щодо реалізації державної політики у сфері оборони включає такі
складові адміністративно-правового впливу на суспільні відноси у сфері
оборони: діяльність щодо нормативно-правового регулювання (упорядкування)
та закріплення суспільних відноси у сфері оборони адміністративно-правовими
474
нормами (нормотворча діяльність); діяльність щодо реалізації правовідносин у
сфері оборони адміністративно-правовими засобами (правозастосовча
діяльність); діяльність щодо охорони, захисту та відновлення порушених прав у
сфері оборони (правоохоронна діяльність).
6. Теоретично обґрунтовано, що структура адміністративно-правового
забезпечення оборони держави складається з таких елементів: 1) об’єкт
адміністративно-правового забезпечення оборони – суспільні відносини у сфері
оборони, які пронизують практично всі сфери суспільного життя; 2) суб’єкти
адміністративно-правового забезпечення оборони – суб’єкти адміністративних
правовідносин наділені правами і обов’язками у сфері оборони; 3) норми права
(норми адміністративного права) – адміністративно-правові норми якими
врегульовані суспільні відносини у сфері оборони; 4) адміністративно-правові
відносини у сфері оборони - це врегульовані адміністративно-правовими
нормами правові зв’язки, що виникають, розвиваються та припиняються між
суб’єктами забезпечення оборони в процесі реалізації повноважень у сфері
оборони; 5) гарантії адміністративно-правового забезпечення оборони - умови,
засоби, способи, форми та методи за допомогою яких забезпечується реалізація
суспільних відносин у сфері оборони.
7. Обґрунтовано позицію, що адміністративно-правові відносини у сфері
оборони - це суспільні відносини, що складаються у процесі здійснення
публічного управління (виконавчо-розпорядчої діяльності) у сфері оборони
держави та регулюються нормами адміністративного права і тому їх можна
назвати військово-адміністративними правовідносинами. Військовоадміністративні правовідносини - це врегульовані адміністративними нормами
правові зв’язки, що виникають, розвиваються та припиняються між суб’єктами
забезпечення оборони у процесі реалізації адміністративно-правових норм, що
регулюють сферу публічного управління обороною держави.
Військово-адміністративні правовідносини виникають: 1) у зв’язку з
виконанням органами публічного управлення покладених на них завдань щодо
реалізації оборонної функції держави; 2) у зв’язку з реалізацією юридичними
475
особами (публічного і приватного права) своїх прав і обов’язків у сфері
оборони держави; 3) у зв’язку з реалізацією фізичним особами (громадянами,
іноземцями, особами без громадянства) своїх прав і обов’язків у сфері оборони
держави.
8. Доведено, що реалізація військово-адміністративних правовідносин
нерозривно пов’язана із наявністю військово-адміністративних правових норм
якими врегульовані суспільні відносини у сфері публічного управління
обороною і які закріплені в актах військово-адміністративного законодавства.
Під військово-адміністративним законодавством слід розуміти систему
правових актів у яких закріплені військово-адміністративні правові норми, що
регулюють відносини у сфері оборони держави, права, обов’язки і
відповідальність суб’єктів забезпечення оборони держави. Закріплені у
адміністративно-правових нормах, права, обов’язки та відповідальність
суб’єктів адміністративно-правового забезпечення оборони безпосередньо
породжують правові відносини і реалізуються через них.
9. Визначено, що адміністративно-правовий статус суб’єктів
адміністративно-правового забезпечення оборони України - це установлена
нормами адміністративного права сукупність їх прав, обов’язків та
відповідальності, реалізація яких здійснюється з метою досягнення високого
рівня обороноздатності держави.
Обґрунтовано, що систему суб’єктів адміністративно-правового
забезпечення оборони України становлять суб’єкти публічного управління, які
за допомогою адміністративно-правових засобів, методів та процедур
визначають і реалізують державну політику у сфері оборони, спрямовану на
підготовку держави до оборони, її збройного захисту в разі збройної агресії або
збройного конфлікту.
Здійснено класифікацію суб’єктів адміністративно-правового
забезпечення оборони України за низкою критеріїв: 1) порядком формування:
а) виборний порядок – органи, які обираються народом України, населенням
певної адміністративно-територіальної одиниці, установчими зборами
476
громадського об’єднання (Верховна Рада України, Президент України, органи
місцевого самоврядування, громадські об’єднання); б) порядком призначення –
органи, які призначаються (Кабінет Міністрів України, центральні органи
виконавчої влади, Рада національної безпеки і оборони України; в) виборнопризначувальний порядок (деякі суб’єкти громадянського суспільства);
2) предметною підвідомчістю (компетенцією): а) органи загальної
компетенції (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Президент
України, органи місцевого самоврядування); б) органи спеціальної компетенції
(Рада національної безпеки і оборони України, Міністерство оборони України,
ЗС України, Національна гвардія України, інші складові сил оборони);
3) належністю до підсистем публічного управління: а) органи державної
влади (Верховна Рада України; Кабінет Міністрів України; центральні органи
виконавчої влади); б) органи місцевого самоврядування; в) інститути
громадянського суспільства.
10. На основі аналізу військово-адміністративного законодавства
здійснено класифікацію функцій і повноважень суб’єктів забезпечення оборони
та визначено їх місце в системі забезпечення оборони держави:
1) Верховна Рада України серед суб’єктів забезпечення оборони відіграє
особливо важливу роль, як вищий представницький законодавчий орган
державної влади, котрий на законодавчому рівні врегульовує суспільні
відносини у сфері оборони, визначає функції, завдання та повноваження всіх
суб’єктів забезпечення оборони держави, структуру й чисельність складових
сил оборони. Ефективна реалізація Верховною Радою України законодавчої
функції, своєчасне прийняття законодавчих актів та врегулювання суспільних
відносин у сфері оборони виступають одним із головних чинників
адміністративно-правового забезпечення оборони держави та проведення
оборонної реформи.
2) Кабінет Міністрів України як вищий орган державної виконавчої влади
в системі суб’єктів забезпечення оборони України відіграє ключову роль із
забезпечення реалізації державної політики у сфері оборони, підготовки
477
держави до оборони та її захисту в разі збройної агресії.
Повноваження Кабінету Міністрів України у сфері оборони свідчать про
їхню спрямованість на забезпечення реалізації державної політики у сфері
оборони, пов’язану з підготовкою до збройного захисту, тобто за умов мирного
часу. Водночас, як засвідчив досвід проведення АТО/ООС та запровадження
воєнного стану потребують подальшого законодавчого врегулювання
повноваження Кабінету Міністрів України щодо реалізації заходів правового
режиму воєнного стану, координації і контролю діяльності органів виконавчої
влади в умовах воєнного стану, а також щодо державного оборонного
замовлення.
3) Президент України як Верховний Головнокомандувач ЗС України
посідає особливе місце і ключову позицію серед суб’єктів забезпечення
оборони України. Він є найвищою посадовою особою в системі органів
публічної влади, які виступають суб’єктами забезпечення оборони держави,
при цьому обраною шляхом загальних прямих демократичних виборів.
Водночас як Верховний Головнокомандувач ЗС України він є найвищою
посадовою особою, яка здійснює стратегічне керівництво та управління силами
оборони, приймає рішення про застосування сил оборони.
Визначено, що надання Президенту України повноваження щодо
прийняття рішення про оголошення стану війни та правового режиму воєнного
стану виступає гарантією забезпечення демократичного цивільного контролю
над силами оборони. В той же час потребують законодавчого врегулювання
повноваження Президента щодо оголошення стану війни та визначення статусу
Президента України як Верховного Головнокомандувача національними
силами оборони.
4) Рада Національної безпеки і оборони України, яку очолює Президент
України, у системі суб’єктів забезпечення оборони держави посідає особливе
місце, оскільки є спеціально уповноваженим конституційним органом
державної влади, що не належить до жодної з гілок влади, який здійснює
координацію та контроль діяльності всіх суб’єктів забезпечення безпеки і
478
оборони держави, відіграє ключову роль у стратегічному управлінні обороною
та її забезпеченні. Визначено, що для ефективної реалізації Радою національної
безпеки і оборони України своїх конституційних повноважень як ключового
суб’єкта забезпечення оборони держави у процесі реформування сектору
безпеки і оборони потребують вирішення, уточнення та правового
врегулювання повноваження щодо координації та контролю діяльності
суб’єктів забезпечення оборони.
5) Серед центральних органів виконавчої влади провідну роль у
забезпеченні оборони відіграє Міністерство оборони України, яке реалізує
державну політику у сфері оборони, забезпечує функціонування, бойову та
мобілізаційну готовність, боєздатність ЗС України, координує діяльність щодо
підготовки держави до оборони та є органом військового управління, у
підпорядкуванні якого перебувають ЗС України.
Обґрунтовано, що у ході оборонної реформи потребують законодавчого
уточнення й розмежування повноваження Міністерства оборони України та
інших міністерств щодо підготовки держави до оборони, забезпечення
реалізації Плану оборони України, а також розмежування повноважень між
Міністерством оборони України та Головнокомандувачем ЗС України.
11. Доведено, що у сучасних умовах, виходячи із новітнього історичного
досвіду України, громадянське суспільство виступає суб’єктом який
безпосередньо впливає на стан забезпечення оборони держави. Його роль
полягає передусім у демократичній консолідації громадянського суспільства й
сектору безпеки і оборони держави з метою розвитку ефективної системи
національної оборони та забезпечення демократичного цивільного контролю у
сфері оборони.
Констатовано, що участь суб’єктів громадянського суспільства у відсічі
російської збройної агресії довела необхідність концептуального
переосмислення та закріплення на законодавчому рівні питання діяльності
громадянського суспільства як суб’єкта забезпечення оборони, його
взаємовідносин з органами державної влади у сфері оборони при відбитті
479
збройної агресії. Особливої уваги потребує питання законодавчого
врегулювання права на створення суб’єктами громадянського суспільства
добровольчих підрозділів, відповідно до Конституції України та норм
міжнародного права, які передбачають право на самооборону в разі збройної
агресії.
12. Доведено, що у реалізації функції оборони держави серед
спеціальних суб’єктів забезпечення оборони, які належать до сил оборони,
провідне місце посідають ЗС України як спеціальна державна інституція,
військове формування, на яке Конституцією України покладено завдання
забезпечення оборони держави, захисту суверенітету, територіальної цілісності
й недоторканності в разі збройної агресії або збройного конфлікту.
Встановлено, що реалізація ЗС України завдань забезпечення оборони
держави здійснюється правовими засобами у процесі адміністративноправового забезпечення, під яким слід розуміти регламентовану комплексом
військово-адміністративних правових норм діяльність суб’єктів публічного
управління (державно-владних та військово-управлінських повноважень), що
спрямована на створення за допомогою правових засобів, способів, форм та
методів, необхідних сприятливих правових умов для надійного функціонування
ЗС України та виконання завдань за призначенням з метою гарантованої
реалізації оборонної функції держави в різних правових режимах (мирного
часу, особливого періоду, воєнного стану).